船舶无线电行政许可规范研究

谭黎娟，蔡泽宣（珠海海事局，广东 珠海 519015）

一、研究背景

船舶无线电台执照及标识码证书的打印内容由系统自动生成，船舶无线电台执照仅记载紧急无线电示位标（EPIRB)、中高频无线电话(MF/HF)、甚高频无线电话（VHF)、船舶自动识别系统（AIS）、奈伏泰斯接收机（NAVTEX)、卫星通信船站（SES)、救生筏双向甚高频无线电话（2 WAY VHF）、DSC的相关设备信息，而不记载雷达、搜救雷达应答器设备信息。

“xxx”船舶被国外以船舶无线电台执照及标识码证书未记载雷达、搜救雷达应答器两种设备为由滞留。这与现有的管理流程和管理方式存在不一致。

通过梳理《国际海上人命安全公约》（SOLAS）《无线电规则》等公约的相关要求，研究《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国无线电管理条例》《中华人民共和国无线电频率划分规定》《无线电台执照管理规定》《国内航行海船法定检验技术规则》《水上无线电管理规定（2021征求意见稿）》《交通运输部海事局关于印发水上无线电管理规范指南的通知》（海通航函〔2019〕621号）等国内法规规范，横向对比我国民用航空器相关规定和香港及国外无线电相关管理制度，分析船舶制式无线电台执照许可中存在的问题并提出对策建议。

二、国际公约和国内法规规范的相关规定

（一）国际公约

《无线电规则》作为《国际电信公约》的附则，是联合国专门机构国际电信联盟（ITU）用来管制无线电通信，调整各国在无线电管理活动中的相互关系，规范其权利和义务的重要国际性公约。我国是国际电信联盟的成员国，受其约束。

根据《无线电规则》，无线电通信是指利用无线电波进行的对符号、信号、文字、图像、声音或任何性质信息的传输、发射或接收。电台（站）是指为开展无线电通信业务或射电天文业务所必需的一个或多个发信机或收信机，或发信机与收信机的组合（包括附属设备）。

根据上述定义，SOLAS第IV章“无线电通信设备”属于无线电电台无疑；第V章“航行安全”的第十三条“助航设备”，如船用雷达、测深仪等助航设备的工作机制均为无线电通信，也属于电台的范畴。

《无线电规则》关于执照的条款18.1①《无线电规则》18.1私人或任何企业，如果没有电台所属国政府或代表该政府按照本规则条款以某种适当的形式颁发的执照，不得设立或操作发射电台(但要参阅第18.2 、18.8和 18.11款)。18.2 但是一国政府可以与一个或多个邻国政府订立特别协议，将其广播业务或陆地移动业务中在41 MHz以上频率工作的一个或多个电台设置在其邻国领土内，用以扩大其国内的覆盖范围。该协议应该符合本规则的条款和有关国家签署的区域性协定，但对于第18.1款的规定可以允许有例外。应该将该协议寄送给秘书长,以便转告各主管部门供参考。18.6 向移动电台或移动地球站核发执照的政府应该在执照内清楚地标明该电台的特征，包括电台的名称、呼号，若适当,应该包括公众通信的类别以及设备的一般特性。18.8 若遇船舶或航空器进行新的登记而所需向其登记的那个国家可能延误核发执照时，移动电台或移动地球站所希望起航或起飞的国家的主管部门应运营公司的请求可以发给证书，证明该电台是符合本规则的。该证书应载明第18.6款提及的各种细节，证书形式可由颁发的主管部门自行确定。其有效期应该只限于船舶或航空器驶往或飞往将实施登记程序的那个国家的航程期间，或只限于三个月，在这两者中选择较短的那个期限。18.11对于雇用、租用或互换航空器的情况按照这种安排接收航空器的航空空驾驶员所属的主管部门可以根据与该航空器登记国的主管部门达成的协议，颁发按第18.6 款的规定的临时执照，用以代替原执照。空驾驶员所属的主管部门可以根据与该航空器登记国的主管部门达成的协议，颁发按第18.6 款的规定的临时执照，用以代替原执照。规定，船用的所有无线电设备均需要颁发电台执照，而非豁免范围。

（二）国内法规和规范

《中华人民共和国无线电频率划分规定》对术语的定义如下：

电信：利用有线、无线电、光或其他电磁系统所进行的符号、信号、文字、图像、声音或其他信息的传输、发射或接收。

无线电：对无线电波使用的通称。

无线电波或赫兹波：频率规定在3 000 GHz以下，不用人造波导而在空间传播的电磁波。

无线电通信：利用无线电波的电信。

电台（站）：为开展无线电通信业务或射电天文业务所必需的一个或多个发信机或收信机，或发信机与收信机的组合（包括附属设备）。

制式无线电台：指为确保船舶、航空器的安全，在制造完成时必须安装在其上的无线电通信设备；也指按照统一规格装配在机车上的无线电通信设备。

《中华人民共和国海上交通安全法》第二十三条②《中华人民共和国海上交通安全法》第二十三条规定：国务院交通运输主管部门应当采取必要的措施，保障海上交通安全无线电通信设施的合理布局和有效覆盖，规划本系统（行业）海上无线电台（站）的建设布局和台址，核发船舶制式无线电台执照及电台识别码。《中华人民共和国无线电管理条例》第十二条③《中华人民共和国无线电管理条例》第十二条规定：国务院有关部门的无线电管理机构在国家无线电管理机构的业务指导下，负责本系统（行业）的无线电管理工作，贯彻执行国家无线电管理的方针、政策和法律、行政法规、规章，依照本条例规定和国务院规定的部门职权，管理国家无线电管理机构分配给本系统（行业）使用的航空、水上无线电专用频率，规划本系统（行业）无线电台（站）的建设布局和台址，核发制式无线电台执照及无线电台识别码。、第三十六条④《中华人民共和国无线电管理条例》第三十六条规定：船舶、航空器、铁路机车（含动车组列车，下同）设置、使用制式无线电台应当符合国家有关规定，由国务院有关部门的无线电管理机构颁发无线电台执照；需要使用无线电台识别码的，同时核发无线电台识别码。国务院有关部门应当将制式无线电台执照及无线电台识别码的核发情况定期通报国家无线电管理机构。船舶、航空器、铁路机车设置、使用非制式无线电台的管理办法，由国家无线电管理机构会同国务院有关部门制定。都规定了船舶使用制式无线电台应当符合国家规定，主管部门核发船舶制式无线电台执照。

《国内航行海船法定检验技术规则》与SOLAS类似，将紧急无线电示位标（EPIRB）、中高频无线电话（MF/HF）、甚高频无线电话（VHF）、奈伏泰斯接收机（NAVTEX）、卫星通信船站（SES）、救生筏双向甚高频无线电话（2 WAY VHF）、DSC等无线电设备归类到第四篇第四章“无线电设备”进行规范。而将雷达、电子定位设备、航行数据记录仪、卫星导航仪等无线电设备归类到第四篇第五章“航行设备”进行规范。

SOLAS和船检技术规则规定船舶需配置的无线电设备和助航设备是为确保船舶的安全，在制造完成时必须安装在其上的无线电通信设备，即制式无线电设备。

（三）我国民用航空器无线电管理相关制度

《中国民用航空无线电管理规定》《民用航空无线电管理检查员管理办法》设置了民用航空无线电管理检查员制度，该检查员为无线电工作的专业技术人员，其对拟申请执照的民用航空器电台实施现场检查，经检查电台性能符合规定标准，才能颁发民用航空器电台执照。

三、船舶无线电许可业务存在的问题

（一）船舶电台执照信息不完整可能导致滞留

目前海事部门签发的《船舶电台执照》主要记载SOLAS第IV章“无线电通信设备”或《国内航行海船法定检验技术规则》第四篇第四章“无线电设备”所规定的无线电设备及AIS的信息，并不包括在船的无线电助航设备，而搜救雷达应答器（SART）、AIS搜救应答器（AIS－SART）均属于公约和规则所规定的无线电设备同样未被记载，不能完全满足国内法规的要求，也无法满足《无线电规则》的要求，国际航行船舶可能因此而被港口国采取滞留措施。

（二）船舶无线电设备各参数核定缺乏权威信息支撑

无线电许可业务开展过程中，审核人员对船舶无线电设备的核定存在困难。一是船舶检验证书对船舶无线电设备信息记载不完整，无法为核发无线电证书提供完整的依据，如部分船上无线电助航设备仅记载名称和型号，没有使用频率、功率等信息；一些小型船舶（游艇、交通艇）仅记载设备名称和数量，没有型号、使用频率、功率等信息等；入级船舶的无线电设备证书只记载无线电设备的符合公约情况并不记载无线电设备的相关信息，无法作为核发依据，需船东上传船用产品证书。二是新建船舶需核发MMSI码后船检机构才能出具船舶检验证书，核发MMSI码时由船东提交无线电设备船用产品证书作为证明，但存在船东对上传证书随意性较大，无法核实的问题，会导致核发设备与船上设备不一致的情况。三是MMSI码是船舶无线电设备的标识码，该码应该是船舶终身不变的，二手船舶买卖时需要原船东注销标识码后新船东重新申请。新申请的标识码和注销的标识码是一样的，这个程序较为复杂。

（三）许可业务流程缺乏实操性指导文件

无线电许可业务下放时间较短，部分海事局政务中心审核人员缺乏专业背景，对无线电相关知识没有深入的了解，发证相关的规范性文件仅有《交通运输部海事局关于印发水上无线电管理规范指南的通知》所附的发证业务流程和政务指南，缺乏具体的无线电业务许可实施办法，如船舶呼号在何种情况下需要申请，MMSI码核发与船舶检验证书核发先后关系如何处理，新建船舶无线电设备如何核定等都没有明确的指导性文件。

《无线电规则》要求所有电台均需持有执照，《中华人民共和国无线电管理条例》第三十六条规定“船舶、航空器、铁路机车设置、使用非制式无线电台的管理办法，由国家无线电管理机构会同国务院有关部门制定”，但目前尚无关于船舶非制式电台的管理办法出台。

综上所述，船舶无线电许可业务存在上述问题的原因，主要是《无线电规则》《中华人民共和国无线电频率划分规定》的“无线电通信设备”是广义的无线电设备，而SOLAS与《国内航行海船法定检验技术规则》的无线电通信设备是狭义的无线电通信设备。船舶无线电许可业务系统和《交通运输部海事局关于印发水上无线电管理规范指南的通知》中的业务流程以及服务指南是按照SOLAS与《国内航行海船法定检验技术规则》中的章节将广义的无线电通信设备分成了狭义的无线电通信设备和助航设备，导致电台执照只记录了狭义的无线电通信设备，而无法满足国际公约和国内法规的要求。

四、改进建议

（一）临时措施

限于当下电台执照格式及信息系统的支持情况，为防止国际航线船舶因我国发放的船舶电台执照记录的无线电设备不全面而可能被滞留，对国际航线船舶电台执照提出临时应急措施。临时措施根据《船舶执照核发服务指南》，申请人办理船舶电台执照可以选择提供纸质材料办理方式，纸质材料包括电台执照申请表、设备核定表。

1.无线电设备核定表建议由海事部门联合中国船级社（CCS）根据船检规范和SOLAS进一步优化内容和格式，形成中英文设备核定表。

2.对目前的船舶电台执照许可工作实行分类管理。在无法修改系统的前提下，对国内航线船舶暂时按照现行做法，维持不变。国际航线船舶在现在基础上提交一份书面的经船检部门签注过的纸质版无线电设备核定表，海事部门除目前固定格式的电台执照之外还需在无线电设备核定表上盖章以确认。船方将固定格式的电台执照和无线电设备核定表放在船上供各ITU缔约国检查。

海事审核人员对船舶无线电设备是否安装在船，设备是否符合要求，设备信息是否准确等情况只能进行形式审查。参考民用航空器电台执照核发的做法，建议船检部门专业人员填写《船舶无线电设备核定表》并签注，再由船东向海事部门提交该《船舶无线电设备核定表》，海事人员根据规定审核后，符合要求的在该《船舶无线电设备核定表》进行签注作为执照的附件。

3.海事部门核发船舶制式电台执照，并在电台执照上套打一句话“其他设备详见船检机构签注的设备核定表”，船检机构签注设备核定表。船方将海事部门核发的电台执照和船检机构签注的无线电设备核定表放在船上供各ITU缔约国检查。

（二）长效措施

1.参考我国香港的版式，重新设计船舶电台执照的版式。根据《中华人民共和国无线电管理条例》第三十二条第二款，无线电台执照的样式由国家无线电管理机构统一规定。国际航线船舶电台执照的样式建议参照我国香港船舶电台执照样式。其他设备以无线电设备核定表作为附件的形式体现，并在附件每一页上显示船舶电台执照的编码。

2.重新设计标识码证书，该证书不用体现船籍港和单位。标识码即MMSI码，无论船舶如何买卖，标识码是不变的，建议标识码证书内容增加船舶识别号，取消船籍港和单位。

3.优化信息系统。无线电核发系统优先对接船舶检验数据库，智能提取船舶制式无线电台数据。申请人确认提取的无线电数据准确后再提交，不准确的修改后再提交。无线电许可的执法人员走完审批流程后，打印电台执照时打印所有的制式无线电设备。

4.现在海事部门的无线电许可业务，是基于船舶检验机构核定的制式无线电设备，建议上级授权船舶检验机构开展无线电许可业务。船舶检验机构在发放船舶检验证书时依据申请人的申请直接审批无线电许可业务，无线电台执照、船舶识别码随同检验证书一起发放。

5.相应修改并完善《船舶制式无线电台执照、船舶识别码核发业务流程》《船舶制式无线电台执照、船舶识别码核发服务指南》。

（三）展望

1.建议采用无线电业务专用章或电子章。无线电许可业务是开展频率较高的许可事项，实施近3年来，目前船舶电台执照采用的是各单位行政章，使用流程较为繁琐。采用无线电业务专用章或电子章办证效率更高，且为电子证照提供基础。

2.建议采用无线电许可业务电子证照。电子证照是国务院证照改革的必然方向，无线电业务原则上是申请人电子申报，申请人无需到海事部门窗口办理，电子证照的实施既能提高效率又能节约成本。申请人若需要纸质版的证照可以自行远程打印。

3.目前我国对船舶非制式电台执照核发暂未制定相关规定，而《国际电信公约》履约对非制式电台也有执照登记的要求。建议推动船舶非制式电台执照管理规定的制定并适时出台。