林业高质量发展面临的困境和对策——以湖南省祁东县林业发展情况为例

肖运生

（祁东县永昌街道办事处农业综合服务中心，湖南 衡阳 421600）

0 引言

祁东县地处衡阳西南部、湘江中游北岸，东西狭长，北高南低，森林资源丰富，林地面积超过全县总土地面积的40%，拥有湖南省四明山国家森林公园、鼎山生态公园等风景名胜区，当地文化旅游发展重点依托森林资源、林业产业、民俗文化等，因而县域林业高质量发展对全县经济社会发展和乡村振兴战略实施具有十分重要的意义。祁东县坚持践行“绿水青山就是金山银山”理念，紧紧围绕“造林、造绿、造景、造富、造福”工作主线，以生态廊道建设为重点，以工程造林为龙头，以产业发展为抓手，努力构筑生态安全屏障，为实现乡村振兴提供了动力。

1 祁东县林业工作现状

2021 年，省市下达全县营造林生产任务为18.15万亩，完成任务面积18.15 万亩，占总任务的100%。其中：完成人工造林2.5 万亩，占市级下达任务的100%，其中：省级生态廊道建设0.2 万亩，中央财政造林补贴1.1 万亩；完成封山育林3.5 万亩，占市级下达任务的100%；完成森林抚育10 万亩，占市级下达任务的100%，其中，中央财政森林抚育0.87 万亩；完成退化防护林修复2.0 万亩，占市级下达任务的100%；完成人工种草0.05 万亩，占市级下达任务的100%；完成草原改良0.1万亩，占市级下达任务的100%。

1.1 义务植树深入推进

全民义务植树活动持续深入开展，覆盖面广、规模大、植树多。仅2021 年，全县参加义务植树适龄公民共计68.1 万人，完成义务植树数量201.31 万株，义务植树尽责率达到95%，义务植树建卡率超过90%。建义务植树基地26 处，其中：县义务植树基地1 处，乡镇、街道和四明山国家森林公园建义务植树基地25 处，面积共930.7 亩，栽植各类苗木6.8 万余株[1]。

1.2 小微湿地试点项目加快实施

步云桥镇戽塘村小微湿地保护与建设试点项目是由县人民政府统筹安排，县林业局组织实施的，总面积为20.75 亩，其中还湿面积15.3 亩，占项目总面积的73.74%，还林面积5.45 亩，占项目总面积的26.26%，受纳生活污水和农业面源污染辐射面积1648 亩，服务区域人口660 人。试点建设共投入资金66.87 万元，其中中央财政小微湿地补助资金51 万元，祁东县财政和林业部门整合资金15.87 万元，项目实施取得了显著的成效。

1.3 森林火灾防控有力

一直以来，全县对于森林火灾的防范都极为重视，防控措施扎实有力，体现在以下3 个方面：①全覆盖营造防火氛围，充分利用公交车、电视、标语、横幅、网络、短信平台等开展森林防火安全教育，切实提高全民森林防火意识和法制观念，提高自救扑救能力，做到防火教育警钟长鸣。②全方位加强隐患排查，对重点地区、火灾多发地段、林区内公共聚集场所进行拉网式、地毯式检查，对重点林区乡镇加强所辖区的重点地段森林防火检查力度，要求各村护林员、村组干部做到守住重点、把住道口、抓住关键。③全链条压实防火责任，按“谁主管，谁负责”的原则，落实林区内企事业单位森林防火责任制，获评2021 年度全省森林火灾风险普查和森林防火工作优秀单位。

1.4 自然保护地建设有为

申报省级财政生态修复项目20 万元，用于湖南祁东杳湖省级湿地自然公园监测监管体系建设。组织实施祁东县祁水小微湿地保护与建设试点项目，投入资金58.23 万元，总面积109.3 亩，其中城连墟乡祁水河段74.9 亩，砖塘镇祁水河段34.4 亩，共设计用绿化苗木0.62 万株，水生植物17.3 万株，草本花卉1.08 万m2，生态清淤0.78 万m3，苗木栽植任务全面完成[2]。

1.5 森林病虫害防治和野生动植物保护措施有效

强化基层兼职测报员业务培训和能力素质提升，2021 年上半年主要林业有害生物发生面积2.81 万亩，同比上升3.7%，发生率5.5%，防治面积2.5 万亩，防治率83.4%，无公害防治率达到100%，除粮市、河洲、归阳、鸟江、金桥等7 个原疫点乡镇检测出松材线虫外，其他乡镇均无发生。同时，加大野生动植物保护宣传力度，开展清理整顿非法经营野生动植物专项行动，从严打击、从严惩处，起到了“教育一人、影响一户，打击一人、影响一片”的良好成效。

2 林业高质量发展面临的困境

2.1 自身先天资源条件限制

随着国土绿化美化工作不断推进，全县适宜造林的土地已基本上完成了造林绿化，剩下未造林的荒山、荒地，主要是采伐迹地、火烧迹地和紫色页岩裸露地，造林难度加大，成本更高，进一步拓展森林面积、森林体量的空间相对有限，难以在森林资源的“量”上取得大突破。

2.2 森林资源保护难度较大

首先是自然因素影响。祁东县森林覆盖点多、线长、面广，加之全球平均气温升高，持续晴热高温天气频发，极易引发森林火险；森林病虫害发生种类繁多，常发性病虫害如松毛虫、光肩星天牛、黄斑星天牛等害虫发生面积逐年递增，危险性病虫害如松材线虫不断出现、扩大迅速，防治难度大，对森林资源构成巨大威胁；其次是人为因素影响。连续向好的森林防火成效，让少数基层干部对森林火险产生麻痹心理，部分群众防火意识依然薄弱存在侥幸心理，对野外火源管理不及时、不到位，特别是对于未成年人、精神病人等不具备完全行为能力人“玩火”“防火”难以管理；县级森林消防专业队伍配备不到位，镇（街道）、村（社区）扑火队伍力量不强，扑火棍、柴刀、手电等应急备勤物资储备不足，管理能力有待提高[3]。

2.3 林业发展总体投入有限

祁东县曾是湖南省省级贫困县，全县综合经济实力相对落后，从祁东县2020 年一般公共预算来看，县财政安排农林水支出仅为19729 万元，同比上年度减少10762 万元，减少35.30%。且林业在该项预算中占比较低，投入的资金主要是惠农生态补偿资金，真正能用于林业建设的不足300 万元，远不能满足生态廊道、油茶、中药材等营林工程，及森林病虫害防治等护林工程建设需要，特别是财政预算防火经费远低于上级按林地面积2 元/亩的标准，防火经费严重不足。

2.4 林业专业技术人才缺乏

从县级层面来看，全县林业系统专业技术人才不足40 人，且平均年龄超过45 周岁，没有形成老、中、青相衔接的人才梯队，缺乏懂技术、有经验、善管理的专业人才。从各乡镇（街道）情况来看，2019 年机构改革之后，镇（街道）原林业站并入现农业综合服务中心，原有林业技术人员大部分被安排到其他工作岗位，而林业工作方面大多是临近退休的“躺平式”干部，既不熟悉林业技术，又缺乏工作激情，削弱了基层林业技术力量，无法为广大林农提供专业咨询服务。

2.5 林区基础设施建设落后

“十三五”期间，祁东林业基础设施建设主要集中在森林火险、林业有害生物防治上，忽略了林区“水电路信”、林农生活设施、生产管护用房等直接关系林业生产经营的关键问题，严重制约了林业生产效率的提高。此外，林区用于电商销售的互联网基础设施、物流配送设施、人工智能设施等极不完善，阻碍了林产品的宣传推广、销售签约和售后服务，未能形成“一县一品”的品牌效应。

2.6 林业产业产能发展滞后

祁东县主要林业产业为经济林（油茶、木本果树等）、花卉苗木、中药材等种植，以及林下养殖、种植等，其中油茶、中药材、酥脆枣等“三大特色产业”虽小成气候，但总体来看产业化程度仍然偏低[4]。主要表现在以下3 个方面：①组织化程度低，尽管部分乡镇（街道）龙头企业、种植大户、合作社等产生了一定的示范带动作用，但是分散的小户经营和农户自给自足仍然大部分，生产经营意识不强，规模经济难以形成，经济效益难以提升。②单位产量低，如酥脆枣产业，老枣树和低产林占比较大，农户缺乏科学种植知识和专业技术手段，完全“靠天吃饭”，林业生产效率低，资源利用率不高。③林业现代化技术应用普及度较低，以油茶产业为例，传统初放的小作坊榨油方式严重影响茶油品质，制约了产业发展。

3 突破发展瓶颈的对策建议

李克强总理在第十三届全国人民代表大会第五次会议上所作的《政府工作报告》中谈到2022 年涉及林业工作任务时，强调“深化供销社、集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦等改革”“持续改善生态环境，推动绿水低碳发展。加强污染防治和生态保护修复，处理好发展和减排关系，促进人与自然和谐共生”“加强生态环境分区管控，科学开展国土绿化”等。这些意见，为乡村振兴战略背景下林业高质量发展，如何破好题、解好题、答好题，提供了方向性、战略性、指导性支撑。

3.1 资源禀赋要实现从量到质的转变

先天条件的客观约束往往是难以改变的，只有通过后天的努力进行弥补，为此，可以采取以下措施：①提升森林生产质量。在实施国家重点林业工程中，既要搞好人工造林、又要搞好封山育林，把生态优先放在第一位；同时严厉打击侵占林地、破坏森林资源的违法行为，在“开源节流”上下狠功夫，提升森林生产质量。②提升森林修复质量。对重点生态功能区、生态脆弱区的生态系统开展修复，贯彻重要生态廊道建设的主线，大力营造防护林，加大低效防护林低改力度，加强造林后期管护力度，确保造林最大生态效益。③提升退耕还林还湿质量。对湘江支祁水流域打造湿地生态系统链，从“岸上”根源着眼，解决“水里”问题，用河长制来促进“河长治”，使河畅、水清、岸绿，营造城景相融、田园相连、山水相依的美丽祁东。

3.2 林业投入要实现从少到多的转变

首先是分类经营、分类施策。对于商品经济林主要实行市场化运营模式，依靠土地流转、社会投资、融资贷款等市场化手段解决资金短缺问题；对于公益林实行严格落实中央、省、市生态效益补偿机制，由政府财政负责解决其问题。其次是建立市场、促进流通。探索明晰的产权流转交易机制，推动林权市场的蓬勃发展，使初期林苗培育费用通过活立木销售尽快回收，有效解决林业资金回收期长的问题。

3.3 专业人才要实现从差到优的转变

按照“吸引一批、培养一批、用好一批”的思路加强林业人才队伍建设。首先要引人才。借助衡阳市干部人才成长“长回路”机制，吸引上级林业专业技术骨干到基础一线挂职锻炼，并拿出一定数量行政、事业、工勤编制，向全国高校招考一批农林类专业博士、硕士、本科人才。其次要育人才。采取“请进来、送出去”的办法，聘请林业专家、龙头企业负责人现场授课，组织专业技术人员、林农、大户到高校、企业、林场学习培训，全面提升林业专业技术和产业发展管理水平。最后是用人才。突出林农主体地位，遵循林农“自己种、自己管、自己收（益）”的原则，切实提升广大林农的知识水平和综合素质。

3.4 基础设施要实现从“旧”到“新”的转变

首先，生产设施要新。要引导相关林业经营主体把生产设施建设，作为“惠当下、利长远”的事情来抓，高标准高质量建设好林区道路、灌溉设施、工具库房等设施设备，并形成科学有效的“建、管、用”机制，提高设备的使用率和生命周期。其次，工作设备要新。条件允许的情况下，可引进无人机、一体化智能泵站、红外监测器等新科技产品，用于日常巡查、森林防火、防汛抗旱等，提高工作效率，减轻基层林业工作人员负担。

4 结语

当前，在乡村振兴战略全面展开的关键时期，林业发展中各种有利因素和不利因素叠加交织，加速了林业事业发展的演变进程。尽管前期工作取得了显著成效，但林业的高质量发展仍面临着自身先天资源有限、森林资源保护困难、林业发展投入较少、专业技术人才缺乏、基础设施建设落后、产业产能发展滞后等系列突出问题，必须要高度重视、迅速行动。在前期工作成果的基础上，要成立有为班子，制定有效方案，拿出有力措施，着力抓好资源禀赋从量到质的转变、森林保护从松到严的转变、林业投入从少到多的转变、专业人才从差到优的转变、基础设施从旧到新的转变、产业发展从弱到强的转变，平衡好政府与市场、林业与产业、投入与产出、发展与保护、科技与人才等主体或要素之间的关系，在压力中找动力，在挑战中谋出路，全力推进乡村振兴战略背景下林业的高质量发展。