强制报告制度的适用问题与完善机制*

● 江苏省徐州市人民检察院、徐州市鼓楼区人民检察院联合课题组/文

*本文系江苏省人民检察院2021 年度检察理论研究课题“侵害未成年人强制报告制度研究”（SJ202121）的阶段性研究成果。

**课题组负责人：陈士莉，江苏省徐州市鼓楼区人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官［221007］；赵卿，江苏省徐州市人民检察院第八检察部主任、四级高级检察官［221006］课题组成员：赵毅，苏州大学王健法学院教授、博士生导师、院长助理［215006］；曹杰，江苏省徐州市鼓楼区人民检察院党组成员、专职委员；马宇飞，江苏省徐州市鼓楼区人民检察院法律政策研究室主任、一级检察官；踪芳，江苏省徐州市鼓楼区人民检察院助理检察员［221007］

2021 年6 月1 日新修订的未成年人保护法对国家机关、居委会、村委会、密切接触未成年人的单位及其工作人员的强制报告义务及不履行报告义务的法律责任作出具体规定。S 市检察机关先行探索该项制度，于2019 年9 月联合教育局、妇联等九部门出台了《关于施行侵害未成年人合法权益事件强制报告制度的意见》，形成未成年人保护社会合力。3 年来，强制报告制度在防止未成年人受到侵害、打击侵害未成年人犯罪方面发挥了重要作用，但调研结果也反映出存在报告义务主体不履行职责、相关部门监督追责力度不够等问题，仍需加以研究解决。

一、强制报告制度运行现状

通过对S 市强制报告制度运行情况进行调查研究，课题组发现此类案件主要呈现以下特征：

（一）超七成未履行报告义务

2019 年9 月至2022 年9 月间，S 市检察机关共受理移送审查起诉侵害未成年人犯罪案件829 件，涉及强制报告案件55 件，占比6.63%。从办案情况来看，履行强制报告义务14 件，占比仅25.45%；未履行强制报告义务41 件，占比74.55%。

（二）性侵类案件占比较高

实务中，强制报告案件侵害未成年人权益主要为性侵案件。其中涉嫌强奸罪42 件，涉嫌强制猥亵或猥亵儿童罪4 件，涉嫌组织卖淫或介绍卖淫罪3 件，涉嫌强奸、猥亵儿童两个罪名2 件，涉嫌强奸、故意伤害两个罪名1 件，涉嫌强奸、组织未成年人进行违反治安管理活动等多个罪名1 件。性侵未成年人案件共53 件，占涉强制报告案件比高达96.36%。

（三）有令不行现象突出

根据统计，涉案强制报告义务人集中在医院（含卫生院）、学校、宾馆相关人员。其中涉案宾馆73 家中，仅1 家宾馆履行强制报告义务；18 家涉案医院，有9 家履行强制报告义务；涉案学校1 所未履行强制报告义务。整体而言，医院强制报告制度落实情况相对较好，宾馆、学校强制报告相关工作落实不到位，尤其宾馆有令不行现象突出。

二、案件反映的问题

（一）强制报告义务人履职比例偏少

实践中，未履行强制报告义务主体的数量不容小觑。S 市检察机关办理的829 起案件中，应当履行强制报告的次数为110 次，已履行仅为14 次。分别是：A 人民医院进行强制报告3 次，B 中心医院、C 妇幼保健院进行强制报告2 次，其他均为1 次；未履行96 次，占比87.27%。值得关注的是，以上仅针对案发案件，另有大量未履行强制报告但因尚未案发无法纳入统计范围的案件。

（二）宾馆成为性侵类案件强制报告监管“盲区”

上述发生在宾馆的应当履行强制报告义务的案件均为性侵案件，涉及宾馆共73 家，仅1 家进行了强制报告，其中9 家宾馆未履行强制报告2 次以上。如S市D 县“一千零一夜”宾馆、E 区某镇“好乐家”宾馆未履行强制报告义务均为8 次，F 区的星程酒店对于未成年人入住采取放任方式且不报告，导致该酒店一天内发生2 起性侵未成年人案件。

（三）非性侵类案件的报告率较低

调研中非性侵案件共242 件，涉及强制报告案件2 件，占应当强制报告案件数的3.63%，远低于受理的非性侵案件数，该类案件如没有及时发现和干预，长期积聚发展容易演变成极端恶性事件。［1］参见林典：《儿童虐待强制责任报告制度之研究—基于台湾地区的政策文本分析》，《当代青年研究》2018 年第4 期。如曹某某故意伤害案，未成年被害人长期遭受其继母曹某某虐待，身体多处骨折并伴有外伤，但相关人员均未履行报告义务，后救治医生报警才得以案发。

（四）职能部门监管不到位埋下“二次侵害”隐患

调研也反映出，部分职能部门督促履职工作呈“被动性、滞后性”，案发后对未履行强制报告义务主体处罚拖延、不彻底，致使义务主体不能及时、有效接受整改，为社会治理留下安全隐患，甚至引发二次侵害。如S 市F 区“暴走熊”电竞宾馆发生的未成年人吴某等人组织卖淫案，公安部门并未对未履行报告义务的宾馆进行处罚。后该宾馆又发生一起强奸未成年人案件。又如G 村小学校长，瞒报该校教师性侵学生线索，并帮助私下调解。案发后因为校长辞职，当地教育主管部门未再追责，致使该校长未受到任何行政、刑事处罚，其从业资格也未受任何限制。

三、强制报告运行中存在问题的原因分析

（一）强制报告制度的宣传仍需加强

部分报告义务主体对谁有报告义务、向谁报告、哪些情形需要报告、怎样报告等强制报告制度相关规定不了解。部分报告义务主体法治意识不强，缺乏落实报告义务的责任感，对法律规定的疑似受到侵害的情形把握不准确，导致报告义务主体范围有限且非性侵类案件报告较少。从S 市案发情况来看，履行强制报告义务的主体主要是医院工作人员，而未成年人保护法规定的国家机关、居民委员会、村民委员会等相关工作人员作用均未能充分发挥。

（二）宾馆的监督管理存在漏洞

事实上，宾馆已成为未成年人遭受侵害高发地。［2］参见史兆琨、郭荣荣：《旅馆酒店已成未成年人遭受侵害高发地，住宿登记强制报告必须落实》，《检察日报》2022年1 月27 日。一方面，未履行强制报告义务的宾馆自身管理不规范，存在未按照规定查验旅客身份证件、未将旅客信息录入宾馆业治安管理信息系统、未对来访人员进行会客登记，违规接纳未满16 周岁未成人入住等问题，且法律意识、强制报告意识极低。另一方面，职能部门对宾馆监督不严，对其长期不规范的行为持放任态度，宾馆已然成为未成年人遭受性侵的隐蔽场所。

（三）强制报告的沟通协作机制有待完善

强制报告制度需要多个职能部门协作配合，根据最高检、国家监察委员会等9 部委联合印发的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》），向公安机关报案或举报的，应按照主管行政机关要求报告备案。实践中，对该项制度落实并不到位，职能部门之间缺乏有效沟通衔接，导致案件信息获取不及时或是不知情，不利于对侵害未成年人案件的立案监督、司法救助、心理干预等一系列保护措施的开展，同时也影响职能部门对未履行强制报告义务主体的处罚。

（四）强制报告制度监督及追责力度不够

职能部门对强制报告制度重视不够，未及时更新办案理念，对于办案中发现未履行强制报告义务的现象不深究或不及时处罚，部分地区处罚力度偏轻容易导致违法成本低，不利于打击、震慑犯罪。2019 年9月以来，职能部门共对29 家义务主体进行行政处罚，未收到职能部门反馈或未被行政处罚的义务主体共49家。另外，执法依据不统一也是造成追责力度不够的一个重要原因。如针对宾馆不按规定登记姓名、身份证件等行为，未成年人保护法、治安管理处罚法、《江苏省特种行业治安管理条例》规定的处罚数额从200元至10 万元不等，造成实践中各地对涉案宾馆的处罚力度差距20 倍以上。

四、落实强制报告制度的对策建议

《意见》规定检察机关对强制报告执行情况进行法律监督，如果将强制报告制度的运行作为程序运行，则检察机关可类比为构建程序闭环中的监督控制主体，要充分发挥其参与未成年人司法保护全过程、检察司法保护与其他保护机制密切关联的职能优势，监督保障制度规定落实到位。

（一）加强宣传培训畅通报告渠道

调动全民力量拓宽报告方式，不断在实践中尝试扩大“自愿报告”主体范围，［3］参见兰跃军、李欣宇：《强制报告制度的实施困境及破解》，《中国青年社会科学》2021 年第6 期。鼓励社会大众承担报告的责任。一是通过公益宣传片、海报、漫画投放到电视、网络等媒体广泛宣传，使一般大众了解强制报告制度，鼓励发现疑似侵害未成年人合法权益即可报告，调动报告人的积极性。二是深入基层、机关单位、医院、学校、宾馆等密切接触未成年人的单位，有针对性地向强制报告义务主体进行培训。三是拓宽报告渠道，除了拨打报警电话，还可通过微信公众号、小程序、APP、热线等进行报告，畅通渠道，同时注重保护报告人隐私，充分保护举报人安全。

（二）检察机关全程法律监督

一是将强制报告制度写入医院、学校等强制报告义务人的内部管理规章制度，并纳入岗前培训项目。二是针对最为突出的宾馆监管问题，将强制报告制度作为宾馆从业人员必知的行业准则，通过入户教育、发放宣传单等形式实行“精准普法”。如S 市向辖区内宾馆开展强制报告制度讲座15 次，并向其发放《住宿经营者规范接待未成年人告知书》、签署履行强制报告承诺书2178 份。三是统一处罚尺度。对不履行强制报告主体，依据未成年人保护法依法给予责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，并处1 万元以上10 万元以下罚款。

（三）打造信息化系统工程

在我国未成年人保护“双引擎”驱动的基本架构设计中，检察机关负有最终的监督职责。［4］参见宋英辉：《最有利于未成年人原则的理解与落实》，《人民检察》2022 年第10 期。检察机关可构建强制报告数据库，以信息化手段和大数据运用保障强制报告案件信息的受理、分类、流转等工作有序进行。如S 市检察机关研发的强制报告信息系统，涵盖住宿行业、（村）居委会和其他密切接触未成年人的行业，具有同步报备和信息共享功能，破除职能部门获取信息时间点滞后的难题。检察机关能够在案发后第一时间开展立案监督、提前介入、引导侦查、制发检察建议等工作，及时为被侵害的未成年人提供心理疏导、经济救助等。

（四）健全多方联动和奖惩机制

一方面，建立职能部门联动机制，加强常态化监管。根据《意见》，可由检察机关负责日常工作安排，联合公安局、教育局、卫健委等职能部门，结合专项行动，定期召开联席会议制度。另一方面，建立奖励、追责机制。对积极履行报告义务的主体表彰奖励，对相关单位强制报告执行、监管不力的，由检察机关通过发出检察建议等方式进行监督纠正。对不按规定落实强制报告制度的公职人员，由监察委员会根据其情节、后果等，依法对相关单位和失职失责人员进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。