关于进一步推进房地产税制改革的思考

孔令帅

(国家税务总局济宁高新技术产业开发区税务局，山东 济宁 272100)

1 推进房地产税制改革是大势所趋

“十四五”规划纲要把健全直接税体系、提高直接税比重纳为“十四五”时期税制改革的重点项目，房地产税归属于直接税体系。全国人民代表大会宪法和法律委员会对《决定(草案)》所做的审议结果的报告中指出，为引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展，以积极稳妥的方式推进房地产税立法与改革是必要的。早在2011年，我国在上海和重庆两地率先建立向居民住宅征收房地产税的试点，房产税试点城市目前有上海、重庆、宁夏、陕西、厦门、北京。党的十八届三中全会再次强调了房地产税改革的重要性，提出要健全房地产税体系，并提出，在当前飞速发展的国内形势和不稳定因素较多的国际经济形势下，建议加快推动房地产税立法的进展，并在合适时机推进此项改革。显而易见，中央对房地产税改革试点的推进，再一次体现了国家在房地产问题上的政策定力。全国范围内的房产税征收尚未开展，若是实行得当，相信不久之后房产税或许会在全国开展。

进房地产税制改革具有积极的现实意义。从税务部门的角度来看，税收政策是调控房地产市场的重要手段之一。目前，我国在房地产行业的税收项目主要是以房地产为征税目标，房地产行业中的流动资金或者盈利资金决定了税收的额度，包括的税种较为广泛。以山东济宁为例，房地产行业从项目审批到销售应缴的税务款项主要有增值税、城市维护建设税、教育费附加、印花税、个人所得税等税(费)种项目，除了房地产行业应缴纳的税收外，耕地占用税、土地增值税、契税是房地产开发区和交易环节的税收，房产税、城镇土地使用税是房地产保有环节的税收。2020年，全国税务部门组织的税收收入(已扣除出口退税)完成136780亿元，同比下降2.6%。2020年1—12月，全国房地产开发投资141443亿元，比上年增长7.0%，增速比1—11月提高0.2个百分点，其中，住宅投资104446亿元，增长7.6%，增速比1—11月提高0.2个百分点。

笔者认为，其主要构成环节是房产市场的经济体制，对房产的发展、营运、享有、运用与转换等行为开展税收，已经作为税收管制的一种主要项目。需要进一步扩大房产税收对于经济方面的调整作用，管理与加快房产的开发与改善，实现房产事业刺激消费和增加供应的两重目的，引入和促使购房消费者扩大财务支出，进一步推动国内经济的发展。

表1 房地产税收对国民经济的杠杆调节作用

续表

2 房地产税收制度存在的问题

2.1 缺乏系统完备的法律体系

房地产税收制度的确立，将会为地方政府带来一个稳定的主体税种。但如此关键的税收制度，却缺乏与之发展相匹配、系统完善的顶层政策法律体系设计。我国现行的有关房地产税收制度的政策规定，只是零散的叙述于增值税、城镇土地使用税、契税等税收规定之中，济宁市少数地方性政策、规章也对此补充规定，因此基本建立了较为完整的税法体系，该体系基本包括了土地取得、流转、保有为征税、房地产开发等。但是，由于我国经济的迅速腾飞，现行的房地产税收法律制度已经成为房地产业发展的一大阻碍，其自身存在的立法层次低、重复征税、计税依据不合理等缺陷已经无法适应房地产市场快速发展的步伐，房地产税收制度没有专门的立法，在执行时缺乏明确的法律依据，有关部门执法期间自由裁量权过剩，因此，阻碍了房地产税收制度改革和推行的进程。

2.2 税费种类过于繁杂

现有的房地产税所包含的税种有十几种，还有一些行政性收费，其中许多已经不适应经济的发展，需要进行改革。例如，自1994年开始征收土地增值税，当时土地流转十分频繁，十分有必要将其作为单独的一种税种进行征收。而当前的情况是土地流转的频率已经大大降低，完全可以将增值税纳入统一的房地产税或物业税一并征收。又如土地出让金，现在的土地出让金是在获得土地使用权的时候一次性征收，无异于将未来40～70年的税赋一次性征收，这就导致地方政府热衷于卖地，追求短期的财政收入的增加，这十分不利于土地的长期有效利用。

2.3 房地产评估制度不健全

房地产税收水平主要取决于土地、房屋的市场价位与评估价格。2021年9月1日起施行的《中华人民共和国契税法》第四条中规定，土地使用权和房屋的赠予行为中关于契税的计税依据，税务机关依法核定的价格应当参照土地使用权出售、房屋买卖的市场价格。就目前房地产评估水平来看，济宁市的房地产评估的专业人才匮乏，并且，整体评估人员的资质平平，导致评估时存在一定的随意性。由于“二手房”的税收种类多，税源分布零散，加之交易方式较隐蔽，使得二手房的税收征管中具体操作很难落实。再者，在税务部门的征收实践中，由房管部门来确定计税价格，房地产估价制度不完善，纳税人质疑较多，导致税收征管工作难以顺利进行。不仅损失大量的财政收入，难以进行宏观调控，而且，这样下去容易滋生腐败，对法制建设来说是个极大的考验。因此，急需完善相应的房地产评估法律制度为房地产税收工作的开展保驾护航。

2.4 房地产互联网登记体系不健全

税务部门在房地产流通阶段和保有阶段进行房地产税的征收。在这一过程中，往往关系到房产所有权的转移以及变更登记。而房地产互联网登记制度的存在恰恰为税收的顺利进行提供了便利。房产登记不仅仅具有权利确认、公示和管理功能，而且可以实现资源共享，有效管理税源，最终确保税收征管的顺利进行。但是在现实中，房地产市场中仍有私下交易、租赁房屋未登记等现象，严重影响了税收的有效征管。比如：审核土地出让金、转让金的主要依据土地使用权和土地的转让信息，主要包括出让方、转让方、受让方地址、出让方地址、转让方地址、土地用途、土地面积、土地位置以及转让金额，这些信息由县级以上人民政府土地行政主管部门掌握。国有土地出让手续、转让手续，收取土地出让金，核发《国有土地使用证》都由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。不动产管理部门则掌握着不动产的建筑面积，不动产的位置，产权证号，发证时间等不动产交易、不动产预售许可证发放信息，主要负责商品房预售案审查并核发《商品房预售许可证》，测量房屋的建筑面积，同时制作测绘报告，也负责核准新建商品房所有权的初始登记以及分户产权登记。如果这两个关键部门在与税务部门的工作中出现漏洞，房屋登记制度不健全，加之与税务部门信息交流不畅通，出现偷税漏税的现象便不足为奇。因此，健全房地产登记全国联网是一项重要内容。

3 房地产税改革应当审慎稳妥推进

3.1 加快完善房地产税收制度的法律体系

房地产税收制度首先应当体现在健全完善的法律制度上，只有在完善的法律制度的指导下，房地产税收制度才能有法可依、运行平稳。笔者认为，房地产税法要素设计方面，力求税收种类简化，最好由当地政府确定税率，避免全国“一刀切”脱离当地经济发展实际状况；征税对象应当包括土地及地上附着物的住房和其他用途的建筑；扩大税收的征税范围到所有房地产，不仅包括试点地区的居住用和非居住用房地产，还应逐步推进，将依法拥有的农村宅基地及其上住宅纳入征税范围；土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人，避免一种税收的行为重复征收。另外，必须要有明确的法律条文规定：税收实体的权利义务和程序、相关的征纳双方的行为等，使自身的税收权利与义务得到明确。只有加快完善房地产税收制度的法律体系，才能保证房地产税收制度的完备。

3.2 统一税制，简并征收

在分析济宁市现有房地产税收制度的前提下，建议基本的税率改革的路径是化繁为简、化严为宽、化高为低、化紧为松。现阶段执行的房地产税收制度，最大的缺陷就是济宁在征收管理主体上过于繁多，众多的管理主体管理的房地产税目繁琐重复。针对这一现实应该做出的调整就是将繁杂的项目综合，建立精简的征收体系，简化征收的程序，并降低纳税主体的负担，使税收的税金在纳税人能够承担的范围之内，不对正常的经济生活产生消极的抑制作用。这样就能够既保证房价不过度上升，又保证市场的正常运转。

3.3 加强对房地产税收法律和政策的宣传和服务

税务部门不仅要时刻关注税收的征收数额，更应关注对税收制度的宣传，培养纳税人的自觉性。对于纳税义务的宣传也是存在层次的，首先是应该积极主动地参与纳税活动。其次是对税收条款的解读，告诉纳税人，符合什么条件的人，应该遵循怎样的条款进行税金的缴纳。最后即通过什么样的路径缴纳税款。这是宣传的内容，接着就是宣传的方式方法。税收知识普及与税收制度宣传中，也要全方位的利用新兴的网络媒体与移动信息平台，达到立体的宣传效果。

3.4 健全房地产评估制度

税收核算的征收依据是对房屋的评估价格，需要政府对估价的标准进行规范，对参与估价的机构进行监管，统一估价行为标准，规范评估程序、统一评估的技术标准、利用互联网公示、提高估价人员的职业道德素养。在信息化大数据时代，必须利用数据与信息的优势，使房地产的评估管理事半功倍。将房地产的评估与互联网同步，使管理部门全面及时掌握全国的房屋建筑状况，建立起完善的房产信息系统,增强房地产税收课征的有效性和严肃性。

3.5 健全房地产互联网登记体系

建立完善房产信息系统联网的过程中，对济宁市房屋建筑情况的普查会对全市房产资源的流动产生帮助，也能够为推行房产税打下基础。首先，建立统一的登记机关，在政府中设立一个专门负责房地产登记的行政机关，该机关的出发点应该符合政府职能转化的合理要求，即非监督管理，而是为民服务。其次，在国家保护合法私有财产的前提下，不仅要对毫无争议的个人财产予以保护，还应该对潜在财产与存在争议的财产进行登记。最后，房产信息系统应该有选择的对公众进行公开，这样才能够在交易的过程中保护交易双方的合法权益。

3.6 实现房地产税收征管规范化

对房屋面积的监管应该执行实质大于形式的原则，切实地考察房产商的完工面积并进行统计与计量；为一个公司创造利润的往往是主要经营业务，偶然的营业外收入带来的盈利水平是有限的，在进行审计监察时，要做到账实相符，切实对建筑成本的计量，尤其是在建工程成本的部分是商家容易舞弊的地方，要细致地审查公司的账目，避免企业偷税漏税。要建立起完善的房屋面积统计系统，便于对企业的经营活动进行监管，从而判断缴纳税金的正确与否，对企业的纳税活动利用大数据云平台进行审查。