我国国家公园跨省管理模式完善的思考——以祁连山国家公园为例

丁 琳，贾卫国

(南京林业大学 经济管理学院,南京 210037)

1 问题的提出

国家公园管理模式在国外已经相当成熟，我国在国家公园建设与管理上还处于探索阶段。科学高效的管理模式是自然保护地体系可持续发展的坚实保障，美国作为国家公园发源地，进行了很多关于国家公园管理理念、管理体制、资源管理等方面研究。其中，Barker等(2008)确定了保护和发展的管理目标[1]；Jollen(2009)和Fred Watson(2013)等人提出了环境监测[2]和分区管理[3]措施，用以化解管理和开发冲突，并在相互借鉴和不断创新中结合国情形成了中央集权型、地方自治型和综合管理型3种不同的成熟管理模式。刘红纯(2015)研究发现虽然各国在立法和管理方面存有差异，但在管理目标、规划管理体系、原住居民、土地权属和政府市场关系5个方面与我国自然保护地体系整体情况极为相似[4]。说明国际相关管理经验对于我国国家公园有一定的借鉴意义，因此国内最初多以经验启示研究为主。比如，周武忠(2014)通过剖析国外管理模式设计的应用情况，提出设计管理模式的核心是明确管理目标，再考虑管理重心差异性和结构适配性[5]；肖晓丹(2019)由法国管理模式改革引发思考，认为法国在设立背景和目标等方面与我国情况更为相似，相比美国更具参考价值[6]；张书杰(2019)和肖晓丹(2021)提出的英国的合作伙伴管理模式[7]和澳大利亚的社区共管模式[8]，都为我国解决管理中的责权利问题提供了新方案。此外，徐菲菲(2015)等人进行管理对比研究，提出了公益性和生产性矛盾处理方式[9]。近年来，也逐渐出现中国自然保护地现状和管理难点的探析。就三江源国家公园而言，赵新全(2021)分析归纳了“五个一”三江源首创模式[10]，苏红巧(2021)在三江源执法改革分析中提出跨省区长效执法合作机制尚未制度化的问题[11]。

总体来说，我国对国家公园管理模式的关注度不高，目前的研究涉及经验总结多于理论探讨，缺乏对我国国家公园管理模式的系统性探析。祁连山国家公园在我国自然保护地中具有典型性，以它为例对国家公园管理模式进行探讨并提出优化建议具有重要意义。

2 研究依据和方法

2.1 理论依据

委托代理理论建立在非对称信息博弈论基础之上。该理论认为组织活动中普遍存在委托代理关系，必须重视激励与监督机制在组织内的建立和完善[12]。因为，委托人授予代理人一定的自主权，却难以约束和监控代理人的行为，而委托代理双方作为有限理性人，都会权衡利弊，做出利己的选择。一般情况下，代理人往往比委托人更有信息优势，加上拥有很大程度上的管理自主权，在利益博弈中很可能会造成委托人的损失。研究发现该理论是建立在“经济人”属性、目标不一致和信息不对称三个假设前提之上[13]。其中，经济人具有利己的根本属性，解决委托代理问题可以通过构建综合管理框架，将风险预警和控制导向置于同一管控框架中，明晰委托代理双方的责、权、利，采取“任务管理”方式，不断完善监管和激励机制，打破管理中信息和利益不对称的约束。

2.2 研究方法

首先，通过对祁连山国家公园管理局、甘肃省管理局、青海省管理局、祁连县分局、青海服务保障中心以及大拉洞管理站进行实地调研，以半开放访谈方式了解祁连山国家公园的管理现状和问题所在；其次，采用归纳法，总结出祁连山现存的主要问题，即跨省管理中委托代理关系复杂，中央和地方在利益权衡下协调困难；最后，利用演绎法提出解决办法，构建跨省域协调机制并加强管理工作中的监管和激励。

3 祁连山国家公园管理模式现状分析

3.1 基本情况

结合前期收集的资料及后期的访谈，对祁连山国家公园的管理机构设置与运行情况、事权划分以及经验成就等情况进行整理，从而初步了解管理模式发展现状。祁连山国家公园分布于青海与甘肃两省，出于资源与人员划分的考虑，目前实行中央与地方共管的保护模式，依托国家林业和草原局西安专员办管理。机构设置属于“混合治理型”，甘肃、青海分别依托省林草主管部门设立省管理局，并下设若干分局和管理处站，实行“管理局——省管理局——管理分局”的3级管理体系[14]。甘肃和青海在“条块结合”模式下分别呈现“以条为主”和“以块为主”的管理特点。对于事权划分，祁连山国家公园管理局参考中央印发的《总体方案》，提出其主要负责生态保护、确权登记、政策制定以及关系协调等事项。省管理局中，青海省目前已发布责任清单，以明确权责范围。祁连山国家公园管理局还发文制定了产业准入清单等一系列暂行办法以厘清管理和责任边界，并推出特许经营机制、社区共管机制、信息公开机制等一系列配套运行机制，解决了保护与利用[15]、保护与真脱贫[16]、透明化执法监督[17]等试点难题。

3.2 经验性成果

在机构、运行机制等方面初步建立的基础上，祁连山国家公园在试点实践中不断创新，取得了较好的阶段性成果，为我国自然保护地建设提供了管理新思路。青海片区的“村两委+”共管模式和甘肃片区的生态移民“四个一”措施都对协调生态与民生问题有重要意义。其中，“村两委+”引导党员发挥模范作用，发动社区群众举报监督，建立起村两委+党建、保护、宣传、自然教育四种机制。在不断创新中提出了“村两委+管护员+志愿者+村警”防护模式，实现了祁连山国家公园生态防护的源头把控，以及“村两委+疫情防控”模式，在疫情下强化了基层防控力量，为国家公园疫情安全工作打下坚实的基础。对比首批纳入青海片区“村两委+”模式试点的老龙湾村，试水后实现了脱贫和管护两不误。此外，甘肃省的“四个一”生态移民措施，积极引导国家公园核心区原住民，推行“搬得出，留得住”的方针，在实现核心区居民全部搬迁的同时提供了配套的后续保障。

4 试点中遇到的主要问题及原因分析

根据2020年9月的系列实地访谈，以委托代理理论为依据，认为祁连山国家公园管理中的主要问题是跨省协调困难，中央和地方共管的模式下，各主体间的委托代理关系多且复杂，而理性经济人在利己和博弈的情况下，形成中央职权行使和不同省片区差异管理的问题。

4.1 中央职权行使问题

祁连山国家公园在中央和地方共管模式下，有西安专员办代表中央，甘肃省林业厅、青海省林业厅代表地方。作为委托人的中央，将部分行政权力授权或委托给地方。但实际管理中，面临甘肃、青海两省在自然资源确权登记等方面政策不同的情况，中央与地方对某些问题存在认知差异，比如省界的问题，以及国家公园与地方政府的权责界定的问题，各省进度内容有所差异。国家公园管理局作为委托人却无法对省政府相关部门等代理人进行直接管理监控，出现专员办协调有心无力的情况。而在委托代理中，作为代理人的地方各级掌握更多国家公园的信息，地方在处理跨省问题时很可能会做出偏离管理目标的逆向选择或败德行为，导致国家公园管理中决策、执行与监督职权与最初设计出现偏差。

4.2 不同省片区差异问题

祁连山国家公园实现统筹协调，需要甘肃、青海片区之间协调配合。而祁连山和大熊猫国家公园又同属于甘肃省管理局，因此需要两个国家公园之间协调一致。其中，大熊猫国家公园在委托人和代理人的双重身份下，很容易造成职责混淆和权责越界。也就是说，两个国家公园在跨省管理中存在多重复杂的委托代理关系，且同一国家公园中各省政策制定和管理模式也有所不同。大熊猫国家公园在甘肃、四川、陕西三省都有占地，各省片区之间在管理体制和人员待遇等方面也都存在差异。各主体作为理性经济人，在利益驱动下，差异问题显著加上不同省片区单独施政[18]，难以采取多省协同合作[19]的集体行动。

5 完善祁连山国家公园跨省管理问题的对策建议

结合祁连山国家公园实际情况与两会访谈相关建议，认为解决祁连山国家公园管理问题的关键是构建跨省域协调机制。以合理确定跨省域协同保护范围和重点内容为前提，完善跨省域管理机构设置和权责划分。依据委托代理理论，引入监管和激励机制，规范委托代理关系，约束委托代理问题。

5.1 确定跨省域协同保护范围和重点内容

确定协同保护范围和重点内容是跨省域协调机制运行的必要前提。将祁连山和大熊猫国家公园同时纳入整合范围，以确保生态系统的完整性和原真性为基本原则。借助当下遥感技术等大数据手段，对祁连山国家公园生态保护与人文建设等自然资源空间和价值进行核算对比[20]，建立统一规范的国家公园空间规划体系，科学划分与大熊猫国家公园行政交界的区域，实现祁连山国家公园“一张蓝图绘到底”。在确保国家公园生态完整性的前提下，在划定的保护范围内合理确定跨省协同保护的重点内容[21]，其中主要针对容易产生跨界问题的自然资源，比如珍稀及濒危野生动植物、冰川及水源涵养等。

5.2 完善跨省域管理机构设置和权责划分

完善管理机构设置和明确权责划分是确保跨省域协调机制运行的重要保障。祁连山国家公园管理局由于行政级别以及隶属关系等原因，在处理跨省域实际管理问题上缺乏协调高级别财政、环保等部门和省政府及其相关部门的能力，以及西安、成都专员办无法统筹协调其省级管理局。因此，应当明确委托人和代理人的权责边界，尽量削减中央和地方信息和利益不一致的情况，规范代理关系。其一，考虑到委托代理中各主体作为“经济人”，不仅是“自利和理性”，还有“遵循制度”的制度属性[22]。可以在中央成立由国务院牵头的决策委员会作为最高决策机构，突出中央的主体地位，高位推进跨省协调工作，并在国务院秘书处下面设立一个协调办公室，负责协调国家公园跨省管理问题以及重大问题的协商工作。其二，建议放权给地方的同时落实相应的风险和利益，加大中央和地方的利益相关性，成为风险利益共同体。其三，建立合理的激励和监管机制，比如出台地方经营管理状况与财政拨款金额挂钩等激励政策；规定跨省域管理机构主要负责统筹协调和监督管控，决策委员会作为常设最高机构，协调办公室负责日常事务处理，启动重大问题临时会议以及年度集中协商会议议程。加大监督管控力度，确保及时处理国家公园管理问题。

综上，凡是成熟的管理模式都需经过多次的实践与创新。虽然祁连山国家公园管理模式已经初成体系，但仍然存在跨省协调等问题。本文虽提出构建跨省域协调机制，形成中央地方风险利益共同体，通过激励和监管理顺委托代理关系中的责权利，从而实现优化管理。但完善的机制设计需要建立在非常深厚的理论水平和政策把握之上[23]，此外，本文尚未进行实证设计对理论分析加以验证。