社区矫正法治化的逻辑预设

连春亮

（河南司法警官职业学院，河南 郑州 450018）

1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国成为我国的基本方略。2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出强力助推依法治国体系，要求“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用”。“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。2015年10月《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》又提出了“运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”由此，我国依法治国的基本方略不仅成为全党全国的重要任务，而且“全面依法治国”成为“四个全面”战略布局之一。社区矫正作为刑事执行制度的重要组成部分，也必然走向法治化。特别是2019年12月《中华人民共和国社区矫正法》（简称《社区矫正法》）颁布以来，社区矫正法治化建设就成为社区矫正工作的首要任务。但是，如何贯彻《社区矫正法》的立法精神，紧密结合国家治理体系和治理能力现代化建设，使社区矫正法治化建设真正体现习近平新时代中国特色社会主义的法治思想，是我们必须深入研究和思考的问题。

一、社区矫正法治化的前提是树立法治理念

社区矫正的法律规定就是社区矫正的行为规则。社区矫正法治化的价值追求和价值目标能否实现，最为关键的要素就是《社区矫正法》中所倡导的“法律至上”“以人为本”“权利本位”“矫正教育”“公平正义”“融入社会”等理念能否确立，并成为指导社区矫正工作的引领和遵循。

在社区矫正工作中，一是要树立“法律至上”的理念。“法律至上”是社区矫正法治化的前提。《社区矫正法》第1条明确规定：“根据宪法，制定本法”。这就说明，《社区矫正法》的立法依据是作为根本大法的宪法。除此之外，社区矫正工作实质上就是依据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国监狱法》《社区矫正法》等法律以及相关的法规开展的一项刑事执行工作，“法律至上”是衡量社区矫正法治化的一个重要标准。从我国社区矫正的发展历史来看，我国是以“人治”理念为主导的社区矫正治理模式，法律仅仅是可资利用的工具，并不具有法治的文化内涵。“人治”理念体现的是“权力至上”和“官本位主义”。由于长期的“人治”理念的思维惯性，从社区矫正工作试点到全面推行的十几年间，不仅缺乏社区矫正的法律法规作为支撑，而且社区矫正工作理念所奉行的是“刑罚执行活动”的重刑主义思想，认为只有重刑才能预防社会不受侵害，在整体的工作体制机制上，也极力模仿监狱的监管改造模式。《社区矫正法》的颁布由于摒弃了重刑主义立法思想，倡导以权利保障为核心的人文主义价值观，受到了传统思想观念的极大冲击。二是要树立人本主义理念。人本主义理念的现实表达就是“以人为本”。在社区矫正中的主要体现，就是无论是社区矫正制度的设计，还是矫正教育工作的开展，都必须以社区矫正对象为“本源”。通俗地说，就是要把社区矫正对象作为社会公民平等地对待，不能因为他们曾经的犯罪行为而打上“坏人”的标签，更不能歧视他们，视为另类。更进一步说，在对社区矫正对象的矫正教育和社会帮扶上，需要付出更多的心血和关爱，这也是我国新时代社会条件下应具有的宽容性。所以说，“以人为本”是社区矫正法治化的核心价值追求。三是要树立“权利本位”的法治理念。《社区矫正法》第4条规定：“社区矫正工作应当依法进行，尊重和保障人权。社区矫正对象依法享有的人身权利、财产权利和其他权利不受侵犯，在就业、就学和享受社会保障等方面不受歧视。”归纳起来，就是尊重与保护人权，保障和维护社区矫正对象的基本权利。四是要树立“公平正义”的理念。公平正义是法治的根本目标和价值追求。社区矫正的公平正义包括了法律的实体正义和程序正义，各方面的利益关系得到妥善协调和平衡。特别强调的是，社区矫正的公平正义被赋予了新的内涵，实质上强调的是复合正义，即一般正义和个别正义。特别是社区矫正的个别正义才是公平正义的核心和精髓。社会责任论者认为，社区矫正对象之所以产生犯罪，社会具有不可推卸的责任，在这种归因论指导下，社会同样负有对社区矫正对象矫正教育的责任。个别正义是社区矫正法治化的内在要求和核心价值，它不仅是一种理性原则，也是对社区矫正法治化的评判标准，要求在对待社区矫正对象的问题上，要做到权利公平、机会公平、规则公平和分配公平，这才是社区矫正的特定价值和意义。

二、社区矫正法治化的关键是规制权力边界

社区矫正的行为方式来源于法律的规定、授权或者许可。社区矫正参与者中，司法行政机关、社区矫正机构、公安机关、监狱管理机关、法院、检察院等直接参与者，都具有自己的权力边界，其社区矫正行为必须受到法律的规制。否则的话，无论多么先进的理念，多么优化的制度设计，也难以得到执行，实现社区矫正法治化也只能是空谈。在这里，对社区矫正权力规制的途径主要有：

第一，防止社区矫正权力的扩张。行政机关的权力自产生之日起，就无时不具有扩张的冲动。社区矫正工作自试点之初，司法行政机关就在不断地“扩张”社区矫正的权力，特别是在有些地方，仿照监狱的管理模式，大有把社区矫正办成“第二监狱”之趋势。《社区矫正法》颁布之后，以法律的形式限定了社区矫正的权力范围，同时，为了细化社区矫正的权力运行，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又联合出台了《中华人民共和国社区矫正法实施办法》（简称《社区矫正法实施办法》），应该说，在对社区矫正权力的规制方面已经相当明确。但是，随着一些省、自治区、直辖市社区矫正实施细则的出台，可以发现一些地方的实施细则，无视《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》的明文规定，利用地方的公权力自我扩权。比如，在调查评估的委托方面，《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》明确规定了调查评估的委托主体和委托事项，并不包括人民检察院对认罪认罚的犯罪嫌疑人，拟提出适用缓刑或者判处管制的量刑建议的，可以委托其居住地县级社区矫正机构或者相关社会组织开展调查评估。但是，在一些地方在以省级人民法院、人民检察院、公安厅、司法厅联合发布的实施细则中，却赋予了人民检察院对认罪认罚的犯罪嫌疑人拟提出适用缓刑或者判处管制的量刑建议的委托调查评估权。诸如此类，关于地方部门自我扩权的现象还有很多。可以说，一些地方的实施细则严重违背“下位法不得与上位法相冲突”的原则，作出了违背“上位法”的规定，这是典型的权力扩张行为。

第二，防止社区矫正权力的滥用。《社区矫正法》赋予了司法行政机关和社区矫正机构的主管权和主导权，但在具体实施中，有些社区矫正机构不敢担当，害怕担责，当面对应由自己承担的社会责任时，利用《社区矫正法》赋予的权力规避责任。比如，在委托调查评估工作中，对被评估的社区矫正对象不论实际情况如何，想方设法找出理由作出不适合社区矫正的结论。一旦该社区矫正对象在社区矫正中出了问题，以此作为避责的依据。还有些社区矫正机构，在社区矫正对象需要异地迁入本辖区时，想方设法以种种理由予以推诿，拒绝接收。

第三，合理分配社区矫正权力。现代治理理论，倡导“小政府，大社会”的治理理念，政府职能由统治和管制职能转换为服务职能。《社区矫正法》顺应时代的发展，充分彰显了这样的理念。在《社区矫正法》颁布之前，社区矫正工作主要由司法行政部门承担，独揽了社区矫正的刑罚执行、监督管理、矫正教育、社会救助、危机干预等工作。在《社区矫正法》颁布之后，大力倡导社会力量广泛参与，社会力量与政府分权的问题就出现在社区矫正工作中。在贯彻《社区矫正法》的过程中，急切需要解决的问题是，需要用法治的手段，明晰社区矫正工作职能，政府的职能回归到制定社区矫正政策、提供矫正教育项目、保障社区矫正资金、评估与验收矫正教育效果等。社区矫正的矫正教育和社会帮扶等工作，主要是通过政府购买服务、公开招标的方式，由专业的社会力量来完成。所有这些职能的分工，都需要运用法治进行规范。

第四，以道德规范约束社区矫正权力。“通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立‘正确’的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格要求自己，行使好手中的权力。”[1]76-77道德是社区矫正权力的内在品质。以道德制约社区矫正权力的核心，就是要把社区矫正法治化的原则与《社区矫正法》的内在精神内化为社区矫正工作者，尤其是政府工作人员的道德信念，并以此规范和约束社区矫正行为。道德制约机制的作用就在于“通过学习和教育的方式去培养政府官员内心的道德力量，增强他们抵御外部不良诱惑的能力，从而减少滥用权力的可能性，也就是通过制约灵魂而制约行动”[2]102。道德制约社区矫正权力的目的，就在于把外在的道德标准内化为社区矫正工作者内在的自觉的道德准则，成为坚守法治的内在防线。

第五，以社区矫正对象权利制约社区矫正权力。这一机制是对社区矫正权力制约机制的重要补充。应用法律赋予社区矫正对象的权利，监督社区矫正权力履行职责的状况，通过对滥用权力的处罚，保障社区矫正对象权利的实现。

三、社区矫正的制度创新必须基于法治化的内在要求

“从最一般意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。”[3]375社区矫正法治化要求创新社区矫正制度，促进社区矫正参与主体之间的相互合作，获取社区矫正的最大效益。目前，我们遵循的社区矫正制度基本上可以分为两部分：一部分是借鉴国外的社区矫正制度，即把外国的社区矫正制度简单地加以改造，加入中国的特色元素；另一部分是对中国传统的监狱制度的“克隆”、复制和粘贴，即把监狱制度的基本框架、基本内涵和基本要求简单地加以社区化修正，冠之以社区矫正制度。除此之外，适合于中国本土的社区矫正制度少之又少。应该说，在社区矫正试点到全面推行阶段，这些制度的“嫁接”尽管临时解决了社区矫正工作无制度依归的“尴尬”状况，是强力推进社区矫正工作的“无奈之举”。但是，由于这些制度本身所存在的结构性和功能性缺陷，与我国社区矫正本身存在着质的“排异反应”。从另一方面看，这些制度由于缺乏适合于中国社区矫正的特质，严重阻却了社区矫正制度的创新和发展，所以，对社区矫正制度建构本身带来的危害不容小觑。正是在此意义上，在社区矫正法治化建设中，才急切要求社区矫正的制度创新必须基于法治化的内在要求。

（一）《社区矫正法》的立法精神和价值取向成为社区矫正制度创新的合法性依据

《社区矫正法》一经颁布，就彰显了新时代中国特色社会主义的新特征，打破了传统刑事法律严刑峻法的思想羁绊，转而追求刑事法律所应有的谦抑性、宽容性特质。在预设监督管理的行为规范上，它是一部人性化管理的“柔性法”和谦抑法；在社会优良品质的塑造上，追求社会公众对社区矫正对象关爱和包容的“宽容法”；在立法的价值取向上，是以人为中心充满人文关怀特性的“人文法”；在社区矫正治理体系和治理能力现代化的建构上，是内涵良法善治的“善良法”；在矫正教育和社会帮扶的立法精神上，是社会力量道德教化、以文化人的“育人法”；在刑事立法的社会品性上，是社会公众共同承担社会犯罪治理责任的“社会法”。据此，《社区矫正法》的立法精神，为社区矫正制度创新提供了合法性依据。

（二）社区矫正制度创新的障碍因素

制度创新是社区矫正工作与时俱进、开拓发展的内在动力。实践证明，只有制度创新，才能适应新时代社会治理和预防犯罪需要。但是，社区矫正制度创新发展又面临现实障碍，主要受到社区矫正制度本身两大特性的影响：一是社区矫正制度的相对稳定性久而形成的惰性。所谓相对稳定性，是指社区矫正制度形成之后，为了保证贯彻执行的连续性，在一定时期内必须保持它已有的内在结构和功能。但是，长此以往，就易形成不思变革的惰性。二是社区矫正制度的动力定型所产生的惯性。是指社区矫正制度在长期的执行过程中，执行者已形成固化概念，不愿意加以改变，喜欢墨守成规的现象。正是由于社区矫正制度的这两个特性，致使社区矫正制度创新举步维艰。

社区矫正制度创新目前面对的现实是，即使《社区矫正法》对传统社区矫正工作在立法价值取向上发生了改变，但社区矫正工作者对原有的社区矫正制度具有依恋心理，缺乏主动改变的动力，更不用说创新适合于《社区矫正法》内在立法精神的制度形态。归纳起来看，社区矫正制度创新的障碍因素主要有：

第一，社区矫正制度的生成存在先天缺陷，致使制度创新陷入困境。正如前述，社区矫正在定性上，由试点到全面推行期间的“非监禁刑罚执行活动”，到《社区矫正法》所规定的“刑事执行”，这一定性的变化，对原有的依据“非监禁刑罚执行活动”制定的社区矫正制度产生了极大冲击，使原有社区矫正理念、社区矫正制度的结构和功能都发生了颠覆性的变化。毫不讳言，这一变化直接涉及诸多社区矫正参与主体的利益分配和均衡。社区矫正制度的创新将使部分参与主体的利益受损，或者是利益的重新分配，这就导致利益既得者不愿意失去或转让利益，试图以原有社区矫正制度固化既得利益。

第二，社区矫正在体制上存在非法治化的现象。在体制建设上，社区矫正中已有的委托用警、延伸用警、借调用警等用警制度，虽然没有法律依据受到诟病，但在《社区矫正法》颁布前，作为先行先试的“创新”行为，勉强可以维持。《社区矫正法》颁布后，明确规定了公安机关、法院和监狱管理机关的协作用警机制，原先的用警制度由于法律依据的缺失而失去了存在的依据。但是，在很多地方，采用地方规定的形式，强行推行毫无法律依据的用警制度，这就直接决定了它的非法治化特性。同时，在规则规范的制定上，一些地方政府的规定，往往和上级部门的规定产生冲突，最为严重的是置《社区矫正法实施办法》于不顾，存在越位越权的自我扩权现象。

第三，机制性因素存在着制度创新障碍。社区矫正法治化是规范权力运行机制，基于我国长期的人治思维和政府在社会治理中的强势地位，社区矫正制度的任何创新，只要触动一些政府部门的利益，或者削弱一些政府部门对社区矫正的控制功能，都必然招致制度创新的障碍。即使现有社区矫正制度存在明显的非法治化特征，要彻底进行改造也相当困难。

第四，社区矫正实践因素也直接阻碍社区矫正制度创新。作为政府组成部门的司法行政机关，期望在社区矫正中获取更多的利益和权力，而社区矫正制度创新的出发点是规范和限制政府权力的扩张，这就形成了矛盾和冲突。在强势的政府部门面前，弱势的制度创新渴望，必然是举步维艰。比如，社区矫正机构力图强化对社区矫正对象的控制力，强调“刑罚执行”的严厉性，而《社区矫正法》的立法价值取向是突出“柔性”地对社区矫正对象的矫正教育，以此产生的社区矫正制度，也必然是体现宽容性的矫正教育特质，而非严厉性的刑罚惩罚和监督管理，这样就产生了政府部门权力运作与立法精神之间的价值冲突。正是由于这些原因，社区矫正制度创新只能围绕政府的权力意志而开展，不是社区矫正法本身的法律意志。在这样情境下的制度创新，无论是创新的动因，还是创新的过程和效果，必然是走向非法治化。

（三）社区矫正制度创新的路径

社区矫正法治化建设的制度创新，首先是社区矫正工作者提出具体的制度措施，并由社区矫正实践活动来落实。这一创新活动的前提是要克服社区矫正中传统的官本位思维，全面深入地贯彻《社区矫正法》的精神实质。一是社区矫正机构及社区矫正工作者要树立法治化的理念，坚守法治信仰，遵循法治精神，培育法治意识，崇尚法治行为，以法律为戒尺，办合法事；以法治方式合法的办事；公权法定，坚守“法无授权即禁止”。二是社区矫正参与主体的法治化。主要是对于所有参与主体要明晰职责范围，厘清权利义务关系，划定权力边界，强调权力制衡，恪守法治底线。三是社区矫正制度创新要以《社区矫正法》的立法精神和价值取向为引领。

四、社区矫正法治化的根基是社会力量广泛参与和规范化

法治化是一种社会规则和人们的社会生活方式。在社区矫正法治化建设中，政府只是其中的“一元”，按照现代社会治理理论，社会力量和市场是另外的“两元”。因此，政府、社会和市场成为社区矫正法治化“三元”机制。

（一）社区矫正法治化的建构模式

关于社区矫正法治化的建构模式，从目前来看，主要是三种模式：

第一，依赖政府“下压”的建构模式，即将社区矫正法治化建设作为一种社会治理理论，在政府的法治化完成以后，可以应用自身所拥有的优势资源，强力推进社区矫正法治化，政府在社区矫正法治化建设中起着主导和关键作用。但是，这里存在的问题是，社区矫正法治化是规范和限制政府权力的，在社区矫正法治化进程中依赖政府的强力作为，无法控制司法行政机关对社区矫正权力的垄断，合理合法的权力分配将无法实现。

第二，社会和市场的“上推”进化型模式。这一模式要求社区矫正法治化以社会为本位，依靠社会和市场的力量逐步将社区矫正建设成为权利保障型的法治化格局。法治进化论者认为：“人的理性认识和判断能力的局限性，决定了人们不可能按预先设定的计划去构建完备的法治秩序。法治和整个社会进程一样，在相当程度上是一个自发演进的过程”[4]。社会和市场虽然是社区矫正法治化建设的根基，对社区矫正法治化具有“上推”作用，但由于我国的社会现实是缺乏法治建设所必需的成熟的市民社会，所以说，只是依靠社会和市场，社区矫正法治化建设不仅作用无法发挥，而且受到很大限制，甚至是难以推进。

第三，“三元”合作模式。社区矫正工作作为法治化建设的组成部分，同样需要政府、社会和市场的有机合作。在法治化的大背景下，《社区矫正法》的颁布实施，将对社区矫正行为起到规范、引领和制约作用；社会公众对公平正义的需求，都将改变社区矫正的行为方式。因此，我们必须克服单向性思维的局限，在社区矫正现实的层面上加强经验与理性的沟通，在政府、社会与市场的良性互动中实现社区矫正的法治化。因此，我国社区矫正法治化可选择的最优路径，应该是以政府主导为前提，以社会和市场为辅助，明确界定政府权力的根据、范围、界限和程序，以法治的方法将社会和市场的广泛参与法治化和规范化，共同推进社区矫正法治化建设。

（二）社会力量参与社区矫正的法治化规制

无论是哪一种社区矫正法治化推进模式，只有强化法治，以法治为主导，才能实现社会力量参与社区矫正的法治化，其发展逻辑应该遵循以法治确认社会力量的参与权利，以法治完善社会力量的参与途径，以法治规范社会力量的参与程序，以法治激励社会力量的参与意愿，以法治提升社会力量的参与能力。

第一，以法治确认社会力量的参与权利。社会力量参与社区矫正工作是一项社会行为，这一行为已经在《社区矫正法》中得到确认。《社区矫正法》第2条确立了“专门机关与社会力量相结合”原则；第6条规定了居民委员会、村民委员会参与社区矫正工作的经费保障；第7条规定了“对在社区矫正工作中做出突出贡献的组织、个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”的激励机制；第11条、第12条、第13条规定了社会力量参与社区矫正的范围；第15条规定了社会力量参与社区矫正的权利保障；第40条规定了政府购买服务、项目委托等；第41条规定了政府对社会力量参与社区矫正的政策支持。因此，从法律意义上，社会力量参与社区矫正是法律赋予社会力量的一项权利。

第二，以法治完善社会力量的参与途径。社会力量参与社区矫正作为一项法定权利，并不意味着它的自动实现，要想得到便捷有序的实现，还需要建立一整套的制度规范，明确参与权利的范围、程序和效力。这就要求政府对社区矫正的控制权严格限定在法律规定的范围内，为社会力量让出更大的空间和更广阔的领域。没有政府对社区矫正权力的退让，社会力量就没有介入的空间。因此，政府要把社区矫正各项工作分出主次，要有选择的有所为，有所不为，界定自己的权力边界。2013年国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，成为社会力量介入社区矫正的指导性文件。政府向社会力量，特别是专业的社会服务机构购买服务，就是通过发挥市场机制的作用，为社区矫正开辟新的路径，创建新的平台，建构新的制度。实践中，一些地方正在尝试将社区矫正服务项目、服务内容等，按照一定的方式和程序，通过招标的形式，交由专业资质、专业技能的社会专业机构来承担，由政府根据服务合同约定的服务项目、服务内容、服务标准等经行评估、验收，并支付相应的服务费用，使社区矫正形成了“党委领导、政府主导、社会参与”的多层次、多形式的社区矫正制度格局。

第三，以法治规范社会力量的参与程序。要求在现有的法律法规规定的基础上，对社会力量参与社区矫正的形式进行分析、归类和整合，尽可能使社会力量明确自己的参与地位和具体形式。一般说来，社会力量参与社区矫正的程序越详细，越具有操作性，实践中就越容易实施。只有这样，社会力量才能积极有效地参与到社区矫正中，主动承担社区矫正中的责任。但是有一点我们必须明白，社会力量介入社区矫正是有边界限制的，只局限于社区矫正行刑权、行政执法权之外的事务范围，最主要的是对社区矫正对象的矫正教育服务。因此，社区矫正法治化就是要通过法律规定的形式，明确社区矫正的内容和特征，凡是允许社会力量介入的领域，尽可能引入社会力量，或者采取政府购买服务、政府委托等方式。

第四，以法治激励社会力量的参与意愿。从法律规定的层面看，我国对社会力量参与社区矫正的激励方式主要有：《社区矫正法》第7条规定的“表彰、奖励”，第13条规定的“鼓励、支持”，第35条规定的“动员”，第37条规定的“协调”，第38条规定的“引导”，第40条规定的“购买、委托”，第41条规定的“鼓励、优惠”等。从全国各地的实践探索看，最主要的模式有：一是赋予权利型激励模式。主要是对社会力量参与社区矫正赋予特定的权利，作为激励的方式。如具有专业资质的社会调查评估机构，接受委托对社区矫正对象进行调查评估，除了获得一定的报酬外，赋予对社区矫正对象是否适用社区矫正的建议权等。二是减免责任型激励模式。主要是对参与社区矫正的社会力量，在完成一定的工作任务后，按照任务的数量和质量，在事前或事后减免社会组织应尽责任的激励形式。三是减免义务型激励模式。主要是对参与社区矫正的社会力量，如果完成政府所规定的社区矫正的特定事项，就可以免除社会力量特定法定义务的激励形式。四是增加收益型激励模式。主要是指社会力量利用自己的专业优势，从事社区矫正的特定工作，从而获得报酬的激励形式。五是减免成本型激励模式。主要是指社会力量按照政府的要求，从事政府指定的社区矫正行为，从而获得一定的政策优惠，使经营成本得以降低的激励模式。如吸纳社区矫正对象就业的税收优惠政策等。

第五，以法治提升社会力量的参与能力。《社区矫正法》第16条规定：“国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设。社区矫正机构应当加强对社区矫正工作人员的管理、监督、培训和职业保障，不断提高社区矫正工作的规范化、专业化水平。”这是对提升社会力量参与能力的法律规定。也只有以法治的形式，对社会力量的在管理、监督、培训和职业保障方面加以规制，才能提升社会力量的参与能力，为社会力量参与社区矫正法治化建设，奠定人力资源基础。