积极稳妥推进碳达峰碳中和

◎刘德春

推进碳达峰碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑，统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。党的二十大报告明确指出，实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，有计划分步骤实施碳达峰行动。我们要全面贯彻落实党的二十大精神，积极稳妥推进碳达峰碳中和，推动我国经济社会发展全面绿色转型，为中华民族永续发展和构建人类命运共同体贡献中国智慧和中国方案。

一、积极稳妥推进碳达峰碳中和是党中央的重大战略决策

习近平总书记高度重视碳达峰碳中和工作，亲自谋划、亲自部署、亲自推动，发表一系列重要讲话，多次作出重要指示批示，为做好碳达峰碳中和工作提供了思想指引和根本遵循。习近平总书记深刻指出，这不是别人让我们做，而是我们自己必须要做。做好碳达峰碳中和这件大事，是贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的重要举措，也是我国积极参与全球气候治理，构建人类命运共同体的务实行动。这充分体现中国的大国使命和大国担当，更体现我们党始终站在时代前沿，根据经济社会发展规律治国理政的政治品格和政治能力。

（一）推进碳达峰碳中和是我国对世界作出的重大宣示

在2020年9月第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平主席庄严宣示“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，开启了我国碳达峰碳中和伟大征程，为全球应对气候变化注入了强劲动力。2021年4月22日，习近平主席在领导人气候峰会上强调，中国将严控煤电项目，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。在2021年9月举行的第七十六届联合国大会一般性辩论上，习近平主席宣布，中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。2021年11月11日，习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会上指出，中国已经制定《2030年前碳达峰行动方案》，加速构建“1+N”政策体系。习近平总书记的重大宣示，充分展现了我国实现“双碳”目标的坚定决心，赢得了国际社会普遍赞誉。

（二）党中央系统部署碳达峰碳中和工作

党中央着眼于中华民族伟大复兴的千秋伟业，从前瞻性视角进行超前性全局性谋划，对推进碳达峰碳中和作出系统全面部署。党的十九届五中全会将碳达峰纳入关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。在2020年中央经济工作会议上习近平总书记发表重要讲话，把做好碳达峰碳中和工作列入2021年八大重点任务之一。在2021年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议上，习近平总书记对碳达峰碳中和工作作出总体部署，强调实现碳达峰碳中和是一场硬仗，是对我们党治国理政能力的一场大考，要求各级党委和政府扛起责任，确保如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。在2021年4月30日中央政治局第二十九次集体学习时，习近平总书记强调指出，“十四五”期间，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。各级党委和政府要明确时间表、路线图、施工图，把经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。在2021年中央经济工作会议上，习近平总书记将正确认识和把握碳达峰碳中和作为五个重大理论和实践问题之一，强调绿色低碳发展是经济社会发展全面转型的复杂工程和长期任务，能源结构、产业结构调整不可能一蹴而就，更不能脱离实际。2022年1月24日，中央政治局围绕努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习，习近平总书记发表重要讲话，将“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中强调指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理。习近平总书记的这些重要讲话，牢牢把握我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑，为积极稳妥推进碳达峰碳中和指明了前进方向和发展道路。

（三）党中央强调做好“双碳”工作要处理好四对重要关系

习近平总书记指出，推进碳达峰碳中和，决不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束、跨周期的经济社会全面绿色转型系统工程，必须提高战略思维能力，坚持系统观念，切实把握好四对关系，既强调全局性、总体性、综合性的安排，又充分关照地方性、阶段性差异，为我们理解把握如何在贯彻新发展理念中坚持系统观念提供了科学模板。一是发展和减排的关系。碳达峰碳中和从表面上看是气候和环境问题，实则是发展模式转型的问题。减排不是减生产力，也不是不排放，而是要走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。要坚持统筹谋划，在降碳的同时确保不会对经济发展和社会稳定造成冲击。二是整体和局部的关系。“双碳”工作贯穿经济社会发展全过程和各领域，需要各地区、各领域、各行业协同推进。既要坚持全国一盘棋，加强政策措施的衔接协调，确保形成合力；又要充分考虑区域资源分布和产业分工的客观现实，研究确定各地产业结构调整方向和“双碳”行动方案，不搞齐步走、“一刀切”。三是长远目标和短期目标的关系。既要立足当下，一步一个脚印解决具体问题，积小胜为大胜，防止把攻坚战打成消耗战；又要放眼长远，克服急功近利、急于求成的思想，把握好降碳的节奏和力度，实事求是、循序渐进、持续发力，防止把持久战打成突击战。四是政府和市场的关系。坚持两手发力，推动有为政府和有效市场更好结合，发挥最大效能。充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导各类资源、要素向绿色低碳发展聚集。切实发挥政府作用，加快建立促进绿色低碳发展的政策体系，建立健全“双碳”工作激励约束机制。

为扎实落实碳达峰碳中和决策部署，中央层面成立了碳达峰碳中和工作领导小组，办公室设在国家发展改革委，强化组织领导和统筹协调，形成上下联动、各方协同的工作体系。党中央、国务院出台碳达峰碳中和顶层设计文件，办公室推动各成员单位通力协作，制定分领域分行业实施方案和支撑保障政策，“1+N”政策体系已经建立，碳达峰碳中和重点任务落实落地。在各地区、各有关部门的共同努力下，“双碳”工作取得良好开局，我国推动生态优先、绿色低碳高质量发展的步伐更加坚定、脚步更加稳健。

二、积极稳妥推进碳达峰碳中和的重大意义

实现碳达峰碳中和，集中体现习近平经济思想和习近平生态文明思想的博大精深，集中反映了我们党对经济社会发展规律和生态文明建设规律认识的深化，具有重大而深远的现实意义和历史意义。

（一）推进碳达峰碳中和是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要

我国人口众多、资源承载力弱、环境容量有限、生态系统脆弱。2021年原油、天然气外采率分别为71.8%、44.9%；铁、铜、镍、钴等战略性矿产品供应长期依赖国际市场；近70%的城市群、90%以上的能源基地、65%的粮食主产区缺水问题突出。传统的粗放发展方式加剧了生态退化和环境损害，资源环境瓶颈约束逐渐成为制约经济社会可持续发展的关键因素。推进“双碳”工作，加快建设绿色低碳循环发展经济体系，推动能源清洁低碳高效利用，形成绿色低碳的生产方式和生活方式，有助于切实维护能源安全、产业链供应链安全、粮食安全，为更高质量、更可持续发展提供坚实的资源环境保障。

（二）推进碳达峰碳中和是顺应技术进步趋势、推动经济结构转型升级的迫切需要

当前，全球科技创新空前活跃，新一轮科技革命和产业变革深入发展。我国在新一代信息技术、新能源等领域取得了一定突破，集成电路、第五代移动通信（5G）等技术创新成果密集涌现，有力支撑了相关产业发展。但总体看，我国绿色低碳技术还处于跟跑状态，关键技术和核心装备受制于人的局面还没有根本改变。以推进碳达峰碳中和为重要机遇，大力促进传统产业与新兴产业协同创新、融合发展，加快节能降碳先进技术研发和推广应用，有助于推动产业链向中高端迈进，进一步增强我国综合竞争优势。

（三）推进碳达峰碳中和是满足人民群众日益增长的优美生态环境需求、促进人与自然和谐共生的迫切需要

生态环境是关系国计民生的重大社会问题。近年来我国生态环境质量持续改善，但稳中向好的基础还不稳固，与美丽中国建设目标要求和人民群众对优美生态环境的期待相比还有一定差距。以推进碳达峰碳中和为重要抓手，实施节能减排，全面推进清洁生产，发展循环经济，推动减污降碳协同增效，有助于实现生态环境质量改善，守护好绿水青山，建设美丽中国。

（四）推进碳达峰碳中和是主动担当大国责任、构建人类命运共同体的迫切需要

习近平总书记指出，气候变化是大自然对人类敲响的警钟，各国要以更加包容的全球治理、更加有效的多边机制、更加积极的区域合作共同应对这一全球性问题，让良好生态环境成为可持续发展的不竭源头。我国始终是全球气候治理的贡献者，全球生态文明建设的引领者，落实《巴黎协定》的行动派，以推进碳达峰碳中和为重要契机，积极参与全球气候治理，有助于展现负责任大国的担当作为，与世界各国同筑生态文明之基，同走绿色低碳之路，共建清洁美丽世界。

三、推进碳达峰碳中和的紧迫性和艰巨性

作为世界上最大的发展中国家，要以全球历史最短时间，完成碳排放最大降幅，任务之重、时间之紧前所未有，面临的困难和挑战不言而喻。

（一）发展任务艰巨，时间窗口偏紧

我国现在仍处于工业化、城镇化深化发展阶段，能源消费仍将保持刚性增长，经济发展和民生改善任务还很重。发达国家工业化已经完成，碳排放基本上在20世纪八九十年代或本世纪初按相对自然的方式达到峰值，峰值也相对较低，从碳达峰到碳中和的时间比较充裕。欧盟大约70年，美国、日本40年左右。我国从碳达峰到碳中和只有30年时间，在短短30年里，要从一个较高的排放峰值降到相当低的水平，需要采取超常规的政策措施和全面行动。这无疑是一场硬仗。

（二）产业发展尚未跨越高耗能、高排放、低能效阶段

我国第二产业能源利用效率总体偏低，能耗占全国能源消费总量约70%，碳排放占全国碳排放总量约80%。有关数据显示，2020年我国国内生产总值约占全球的17%，但能源消费占到约26%。我国单位GDP能耗约为经济合作与发展组织（OECD）国家的2.5倍、世界平均水平的1.5倍。这其中固然有产业结构等方面的因素，但能效水平确有较大提升空间也是原因之一。

（三）能源结构以煤为主，替代难度大

富煤、贫油、少气是我国基本国情，能源消费以煤为主。近年来我国采取多种措施降低煤炭消费占比，但煤炭仍是我国能源安全的“压舱石”和“稳定器”。推动能源革命，实现高比例、大规模的能源替代，是任何一个国家都没有经历过的。如何把握好新旧能源协调平衡，推进新旧能源有序替代，有效增强能源供应安全，是亟须解决的重大课题。

（四）非化石能源发展面临多重制约

未来一段时间，我国水电增长空间有限，且项目建设周期较长。风、光发电虽有潜力，但间歇性、波动性较强。我国灵活性电源不到6%，远低于国外25%至30%的水平。国内主要依靠煤电承担调峰任务，解决风、光大规模集中并网面临较大挑战。在大规模推动可再生能源发展过程中，如何提高电网抵抗极端天气的韧性，如何尽快提升储能能力，是摆在我们面前的难题。

（五）碳达峰碳中和基础支撑比较薄弱

绿色低碳技术创新能力亟须加强，重大战略技术储备不足，部分关键技术、装备仍受制于人。“双碳”标准体系有待进一步完善，标准覆盖面不够广，部分标准制修订不及时。专业人才培养体系尚不完善，碳排放统计核算、碳交易、碳金融、低碳零碳负碳技术攻关、应对气候变化全球治理等领域存在人才刚性缺口。

（六）碳达峰碳中和工作还存在一些误区

此前，部分地方存在运动式“减碳”、“碳冲锋”等工作倾向。有的地方不尊重客观规律，脱离当前发展阶段和技术水平，把降碳工作简单化、短期化，盲目搞“一刀切”，影响部分企业正常生产和人民群众生活。有的地方存在路径依赖，铺摊子、上项目，简单延续以往粗放发展的老路，甚至认为2030年前是发展高耗能产业的“窗口期”，盲目上项目倾向强烈。这些做法不符合党中央要求，必须引起高度重视，坚决防止和纠正。

四、积极稳妥推进碳达峰碳中和，把党中央决策部署落到实处

实现“双碳”目标，虽然面临着诸多挑战，但我们看到，党的十八大以来，党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，以史无前例的决心、勇气和韧劲推进经济社会高质量发展，提出了一系列原创性的新思想、新理念、新战略，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，推动生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化，厚植了绿色低碳发展根基，为实现“双碳”目标奠定了坚实基础。特别是我们具有党的集中统一领导这一最大政治优势，必将汇聚起全党全国推进“双碳”工作的强大合力，为实现“双碳”目标提供坚强保障。下一步，我们要全面贯彻落实党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，保持战略定力，科学把握节奏，有计划分步骤实施好“碳达峰十大行动”，把党中央决策部署落到实处。

（一）强化统筹协调

推进碳达峰碳中和是一项重大政治任务。国家发展改革委员会承担碳达峰碳中和工作领导小组办公室职责，将认真履职尽责，坚持稳字当头、稳中求进，健全“双碳”日常工作运行机制，一体谋划、一体部署、一体推进重大任务，统筹做好碳达峰碳中和工作。按照顶层设计文件提出的时间表、路线图、施工图，进一步明确责任主体、工作任务、完成时间，加快完善实施相关规划方案和保障措施，持续完善落实“1+N”政策体系。加强政策衔接，强化跟踪评估，督促推动工作落实，确保各方面政策取向一致、步骤力度衔接，对“碳冲锋”、运动式“减碳”及时纠偏。

（二）推动能源清洁低碳高效利用

能源活动是二氧化碳排放的主要来源，能源绿色低碳转型是实现碳达峰碳中和的关键。国家发展改革委员会立足以煤为主的基本国情，坚持先立后破，大力推进煤炭消费转型升级，实施煤电机组节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”，在沙漠、戈壁、荒漠地区规划建设4.5亿千瓦大型风电光伏基地，目前1亿千瓦项目已开工建设，并带动周边清洁高效煤电和安全可靠的特高压输变电线路建设。下一步，要加快规划建设新型能源体系，把新能源和清洁能源发展放在更加突出的位置，大力推动大型风光电基地建设，加强煤炭清洁高效利用，加大油气资源勘探开发和增储上产力度，统筹水电开发和生态保护，积极安全有序发展核电，加强能源产供储销体系建设，确保能源安全。

（三）推进节能降碳增效

节能是生态文明建设的重要内容，是推进碳达峰碳中和、促进高质量发展的重要支撑。去年以来，国家发展改革委员会按照有利于节能优先和提高能效、有利于新能源发展和推动碳达峰碳中和两个导向，对能耗双控政策进行了重大优化，提出改革能源消费总量形成方式、新增可再生能源不纳入能源消费总量考核、原料用能不纳入能耗双控考核、实施国家布局重大项目能耗单列、节能考核“五年统筹”等5方面政策措施，进一步强化能耗强度指标管控，有效增强能源消费总量管理弹性。下一步，要完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，切实保障经济社会发展合理用能需求。

（四）推进产业优化升级

产业绿色低碳发展是实现“双碳”目标的重要方面。近年来，我国深入推进供给侧结构性改革，产业转型升级步伐明显加快，战略性新兴产业加速发展，传统产业转型升级取得明显成效。下一步，要坚持增量存量并重，加快建设绿色低碳现代产业体系。做大增量，大力发展战略性新兴产业，推动大数据、5G等新兴技术与绿色低碳产业深度融合，建设绿色制造体系，不断提高绿色低碳产业在经济总量中的比重，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。优化存量，进一步树立能效标杆和基准水平并滚动更新，下大气力推动传统产业节能降碳改造，坚定不移、依法依规退出落后产能。

（五）推动交通运输和城乡建设绿色低碳发展

交通运输是二氧化碳排放的主要领域之一。城乡建设是推动绿色发展、建设美丽中国的重要载体。要构建绿色高效交通运输体系，加快建设交通强国，大力推广新能源汽车，加快老旧船舶更新改造，深入推进船舶靠港使用岸电。大力推进以铁路、水路为骨干的多式联运，加快城乡物流配送体系建设。开展交通基础设施绿色化提升改造，有序推进充电桩、配套电网等基础设施建设，打造高效衔接、快捷舒适的城市公共交通服务体系。要推进城乡建设绿色低碳转型，抓好城市和园区节能降碳，加快实施城市更新和乡村振兴，以既有建筑节能改造、严格绿色建筑标准、节能低碳技术推广为重点，加快提升建筑能效水平，加快推广供热计量收费。开展零碳负碳建筑示范试点。推进农村建设和用能低碳转型，加强农村电网建设。

（六）大力发展循环经济

循环经济以资源高效循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则，以低消费、低排放、高效率为基本特征，发展循环经济对碳减排具有积极促进作用。要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，全面提高资源利用效率。优化园区空间布局，开展园区循环化改造，持续提升资源产出率和循环利用率。加快大宗固废综合利用示范建设，提高矿产资源综合开发利用水平和综合利用率。加快构建废弃物循环利用体系，大力推进生活垃圾减量化资源化，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统。

（七）加快绿色低碳科技革命

科技创新是实现碳达峰碳中和的关键支撑。要进一步强化创新能力建设，推进“双碳”领域应用基础研究，采取“揭榜挂帅”机制，开展低碳零碳负碳关键核心技术攻关。聚焦化石能源绿色智能开发和清洁低碳利用、可再生能源大规模利用、储能、二氧化碳捕集利用和封存等重点，加快先进适用技术研发和推广应用。推进国家绿色技术交易中心建设，完善技术和产品检测、评估、认证体系。鼓励高等院校加快相关学科建设，加强创新能力建设和人才培养。

（八）巩固提升生态系统碳汇能力

生态系统碳汇是实现碳移除的主要手段。要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。科学开展大规模国土绿化行动，强化森林、草原、河湖、湿地保护。加强生态系统调查监测，研究建立生态系统碳汇监测核算体系，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。大力发展绿色低碳循环农业，推进农业农村减排固碳。

（九）完善绿色低碳政策体系

政策体系是实现碳达峰碳中和的重要保障，将激励和引导各类主体参与碳减排，营造节能降碳良好氛围。要强化制度创新和系统集成，破除制约绿色低碳发展的体制机制障碍。逐步实施能耗双控向碳排放总量和强度双控转变。完善碳排放统计核算制度。完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，有效激发市场活力。充分发挥市场机制作用，健全资源环境要素市场化配置体系，健全碳排放权市场交易制度，完善碳定价机制，严厉打击碳市场数据造假行为。

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（十）积极参与应对气候变化全球治理

当前，绿色低碳发展已成为国际社会关键着力点和竞合领域。我国经济还将长期持续发展，面对错综复杂的国际形势和与日俱增的国际减排压力，要坚守发展中国家定位，坚持以我为主，统筹做好碳达峰碳中和对外工作。坚持共同但有区别的责任原则，统筹做好应对气候变化国际斗争合作，推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。坚持以我为主，积极推动《联合国气候变化框架公约》缔约方会议等国际多双边重要会议取得务实成果。开展绿色经贸、技术与金融合作，大力发展高质量、高技术、高附加值绿色产品贸易。加快推动绿色“一带一路”建设，支持发展中国家能源绿色低碳发展。

积极稳妥推进碳达峰碳中和，责任重大、使命光荣，功在当代、利在千秋。我们要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，加强推动绿色低碳发展的本领，科学把握碳达峰碳中和的工作规律，切实增强思想自觉、政治自觉、行动自觉，拿出抓铁有痕、踏石留印的劲头，推动经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的中国式现代化。