浅谈事业单位改革后基层林场内控建设

张丽君

铜陵市义安区叶山林场 安徽 铜陵

安徽省铜陵市义安区叶山林场成立于1952年，总面积8925亩，于2016年末改制为公益一类、全额拨款、副科级事业单位。国有林场改制后，叶山林场由于比较重大的股权资产及借款贷款等负债没有剥离清理，因此尚未直接纳入国库集中支付统一管理，而是暂由区分局代管，所以叶山林场没有零余额账户，不需要编报内控报告。继国有林场改革后，安徽省于2019年又实施了政府机构改革，基层林场的主管单位从农业农村局，变更为自然资源和规划局（林业局）。笔者就改制后基层林场如何推进内控建设提出了针对性建议。

一、增强管理者的内控意识

一是基层林场的管理者对内控建设重要性的思想认识亟待提高。改制后的基层林场虽然体制发生了转变，但还有少数管理者保留旧的思想观念，以及固有的工作习惯，不愿在单位内控管理上动真格、用真招。基层林场的改革不仅是体制上的改革，还应是管理机制上的变革。如果基层林场的内控一没制度、二没程序、三没监督，经济业务必然会出现漏洞和风险。改制后的基层林场管理者，要充分认识内控建设的重要性和紧迫性，积极推进内控制度建设。

二是基层林场的单位负责人对内控建设的责任意识亟待加强。实践经验证明，只有单位的负责人高度重视内控建设，并作为一把手工程亲自来抓，建立起内控的组织架构和内控的工作机制，完善内控管理的各项措施和制度，推进各部门协调配合，基层单位的内控才可能落到实处。

二、建立起基层林场内控的组织架构

从单位内部组织管理的角度来说，任何单位要想管理有序，必须建立完善的组织架构，内控工作也是如此。内控的组织架构是指单位要单独设置内控职能部门或确定内控牵头部门，负责组织协调内控的建立健全工作；同时，内控的组织架构还包括单位应建立内部审计和纪检监督部门或岗位，并充分发挥其在内控考核评价中的作用。

事业单位体制机构改革后，新的职能及新的工作任务将随着新的三定方案明确下来。叶山林场改制后三定方案迟迟没有下达，致使人员定岗一直延续以前模式。林场的场长和股长只是暂定，也没有单独设置的内控职能部门或确定内控牵头部门。一般情况下内控的牵头部门就是各单位财务部门，而目前叶山林场财务负责人暂时还兼着本单位的出纳会计，因同一人不能身兼财务审核和支付两项职能，所以目前对于单位经济业务支出，林场的财务股只负责支付和记账，不负责财务审核。目前，经济业务审核审批的流程是：业务股室经办——业务负责人审核——领导审批——财务支付。此流程弱化了财务部门的职能，使得财务部门对单位重要经济业务的决策、实施和结果都不参与、也不清楚，存在严重缺位。少数单位将财会职能直接并入办公室，有的单位财务工作甚至只设一名报账会计，财务工作被边缘化。

然而，基层林场是兼有营林生产和营林销售性质的事业单位。结合林业生产特点，财政部和原国家林业局于2017年制定下发《国有林场（苗圃）财务制度》，明确要求林场应当单独设置一级财务机构。林场财务机构应当按照国家有关规定配备专职财会人员。林场财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。不论从政策层面，还是从基层林场管理的角度，改制后的基层林场财务部门的职能只能得到加强而不能被弱化。基层林场内控的组织架构，要以单位主要领导为第一责任人，财务部门为牵头科室，相关职能部门或岗位为责任单元，上下沟通协调联动，确保单位内控有效落实，并充分发挥内部审计和纪检监督的作用。

三、建立起基层林场内控的工作机制

1.建立决策权、执行权和监督权相互分离的工作机制

要求单位在进行权力分配时，有意识地将这三种权力归属到三个不同的机构，达到权力制衡的效果。工作决策必须以客观实际为依据，要在贯彻落实上级文件精神的基础上，充分调查研究，充分执行民主集中制原则；工作执行应根据已有的决策，进一步细化执行过程中的职权关系，做到分工明确、权责明晰、协调有序；监督工作必须独立于决策和执行工作之外，对工作决策、工作程序的合法合规性实施监督，及时发现内部控制工作中存在的问题，促进单位完善内部控制体系。建立这样的工作机制，目标是实现科学决策、有序执行和有效监督。

2.建立科学合理的议事决策工作机制

经历了体制机构改革的基层林场，单位的性质、职责任务和外部环境已经发生了深刻变化，领导班子沿袭以往的经验和办法来议事决策，已经不能适应当前形势和管理工作需要。基层林场需要及时传达并认真学习上级的文件精神，建立起规范的议事决策制度，如支部会议制度、场长办公会议制度、财务审批制度等。

建立科学合理的议事决策工作机制，需要完善团结协作和民主决策的工作机制，让班子成员都能充分行使职权，杜绝一言堂，确保重大经济活动集体决策；科学合理的议事决策会议机制，还包括强化档案管理，确保决策纪要的完整性和长久保存，确保决策执行的跟踪问责及可追溯。

3.建立健全单位的岗位责任制

叶山林场内设4个股室，财务股、综合股（办公室）、资源保护股（防火办）和资源培育股（生产办），所辖林区设有3个管护站和8个护林点。目前林场各科室的职能划分不是很清晰。比如，生产办的工作防火办也能承担，办公用品的采购等办公室的工作生产办也可以去承办。另外，工作程序没做到严格规范。比如生产股长是营林销售业务的经办人，还是验收或审核人，不相容的岗位存在兼任的现象。岗位分工及工作程序不规范，一方面是三定方案未落定带来的影响，另一方面是单位的岗位责任制缺失，内控工作机制缺失。基层林场建立健全岗位责任制，要把握好以下几点。

首先要明确岗位责任与分工。做到领导分工明确、部门职责清晰。可制定岗位责任书，明确管护站工作职责、防火办工作职责、办公室工作职责、会计室工作职责等。

其次要合理设置关键岗位，确保不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督。不相容的岗位包括：申请与审核审批，业务执行和审核审批，业务执行与信息记录，业务审批、执行、监督的岗位。

最后要实行轮岗制。敏感的岗位，如基层林场苗木采购和销售的收发货人，毛竹及商品材的销售发货人与磅房的称重过磅人，不可由一人操作，而且应定期轮岗，以防经济业务中舞弊风险。

四、将制度和措施嵌入基层林场的经济业务流程

1.实物资产的采购与管理业务

这里所说的实物资产指的是固定资产、办公用品、生产用具、防火器材、低值易耗品等。固定资产是指单价或成批的价值超过1000元，使用时间超过1年的实物资产。实物资产采购与管理的流程有采购申请、实施采购、验收入库、分类管理等，工作流程中嵌入管控措施以期规避业务风险。

采购申请环节，有报批制度。一般性采购由部门提交申请，报请分管领导同意，重大采购提交场长办公会研究决定。采购实施的环节，要区别对待实施采购。对于办公用品采购，如电脑、打印机、复印机等办公设备及相关办公耗材的采购，可实施“互联网+政府采购”的模式。遵循行政事业单位政府采购管理办法，在政府采购平台（如徽采商城）完成采购。对于生产用具，防火器材、低值易耗品等政府采购平台没有的物品，可实行市场化采购。采购控制措施：采购人需2人及以上，采购人不可以是入库验收人，采购人不可以是登记管理人。采购业务的采购人与采购业务的审核、审批人必须分离。

资产的验收入库，要有具体的验收入库措施，要对实物资产的数量、质量等进行相关验收。验收人要填写一式三联的资产入库验收单，资产的登记管理部门一份、财务记账一份（附于采购发票后）、验收入库人存根一份。

资产的分类登记管理，要建立相关的规范制度。如固定资产由办公室指定专人管理。固定资产入库时要建立固定资产卡片，对购入实物资产的品牌，规格型号、数量、使用部门等内容进行详细登记；固定资产后期管理包括固定资产重大维修的记录、固定资产的定期盘点、固定资产的核销等；对于生产易耗物资，仓库管理员要及时、详细地做好入库登记和收发领用的记录工作；办公用耗材由办公室进行验收入库及收发领用登记；森林防火器材归业务科室管理，由专人收发保管维护。

单位对上级拨入、捐赠、盘盈盘亏的资产，同样需要查验登记和分类管理。比如，以前上级主管部门曾下拨一批森林防火器材，资产管理部门没有登记，财务部门也没记账。这就是资产管理的疏漏，对此，各基层林场都应该认真把握和遵循相关规定。

2.林业专项支出业务

基层林场收到的上级拨付的林业专项资金，有常规的专项，如公益林生态效益资金、森林植被恢复费等；有特定的项目，如林业双增项目补助、森林抚育项目资金等。专项资金用途主要用于造林抚育、砍灌平整、林道防火道的修建维护等。此前该类林业劳务作业，基层林场是分派给职工去完成，后来基本上采用劳务外包或工程外包的形式来完成。以前劳务外包或工程外包，从派工到验收可能就是生产股长和防火股长负责，以前的劳务外包可不开发票，根据外包工资表发放，以前做法比较简单省事但很不规范。

现行的政府采购制度规定，凡使用财政性资金购买服务及其相关活动，应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式确定承接主体。参照政府采购的管理办法，基层林场对采购额度较大的林业项目支出，要面向社会实施公开招标、邀标或竞争性谈判等。但基层林场的购买服务及其相关业务活动，采购额度不大，基本是劳务费，承接人少，理想的承接人不具备法人资质等，这些是不得不面对的问题。劳务和工程的服务外包关键环节是确定承接主体和规范验收。基层林场管理者要吃透上级文件精神，在把握政策的前提下有效地开展工作，工作中注重民主决策，发挥集体智慧，从制度上规范，在程序上把控，用措施去纠偏。因此，叶山林场应成立了招标工作领导小组，从程序上规范服务外包行为；成立专项验收小组（业务、监督、内审），合理合规地验收；或者委托专业第三方机构实施项目的验收；必要时聘请专业法律工作者参与项目审核。

总之，基层林场要规范地使用林业专项资金，减少管理漏洞和资金使用风险，提高资金使用效益。

3.林业销售业务

改制后的林场是公益性事业单位，工作重心由林业的生产营销转变为森林资源保护管理。基层林场除了公益林，还可能会有经济林、用材林、竹林等。合理地进行采伐、间伐，有利于竹木的生长。有采伐有销售，有销售就应有相应的控制，要严防销售环节中可能出现的违规行为。

叶山林场的林业销售主要是毛竹，还有少量的用材和苗木。竹木用材的销售流程是，场方与采购方议定好价格，采购方自行组织人员采伐和运输，到场方指定地点过磅计量、按吨销售。分析一下，这其实是一种打包销售，核心是销售定价和确定业务承接对象。改制后的叶山林场在做好市场调研的基础上，将林木销售价格纳入场长办公会议集体决策，将业务量较大的毛竹销售纳入公开招标。具体的销售环节，如林木销售的采伐、间伐环节，要加强林业技术员的专业性及合理性控制；发货环节要规范填制三联发货单，发货人2人及以上，加强护林员对所辖地销售的监管，防范采购逃磅行为；过磅环节填制五联磅单等。

除了林木的销售，叶山林场还有少量的苗木销售，需要在现场看规格定价格，这里的发货人相当于定价人，发货环节很关键。规范的苗木销售，应参照当前市场行情制定相应苗木的规格价格表；要有完善的销售手续。如发货单上注明品名、规格、数量、价格等，保留发货人（2人及以上）、采购人、运输人签名。林业销售是基层林场重要的经济业务，规范的销售制度，有效的控制措施，能提高经济效益，减少销售风险。