“双碳”目标下上海市“无废城市”建设的协同路径研究

马梦蝶

（南京大学环境规划设计研究院集团股份公司上海分公司）

1 “无废城市”概述

1.1 我国固体废物管理现状

我国是世界上资源消耗和废弃物产生量最大的国家。据统计，2019年，我国196个大、中城市一般工业固体废物产生量达13.8亿吨，综合利用量8.5亿吨，处置量3.1亿吨；危险废物产生量达4498.9万吨，综合利用量2491.8万吨，处置量2027.8万吨，贮存量756.1万吨，其中上海市危废产生量排名第五；医疗废物产生量84.3万吨，产生的医疗废物都得到了及时妥善处置，其中医疗废物产生量最大的是上海市，产生量为55713吨；生活垃圾产生量23560.2万吨，处理量23487.2万吨，处理率达99.7%，城市生活垃圾产生量最大的仍为上海市[1]。由此可见，我国每年固体废物的产生量数额庞大，如不进行妥善处理和利用，将对资源造成极大的浪费，对环境造成严重污染。

固体废物管理与大气、水、土壤污染防治密切相关，是整体推进生态环境保护工作不可或缺的重要一环。固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置过程，关系生产者、消费者、回收者、利用者、处置者等利益方，需要政府、企业、公众协同共治。统筹推进固体废物“减量化、资源化、无害化”，既是改善生态环境质量的客观要求，又是深化生态环境工作的重要内容，更是建设生态文明的现实需要。

1.2 我国“无废城市”发展历程

“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化力度，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。并不是零固体废物产生，也不意味着固废能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固废产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标[2]。

2017年，中国工程院多名院士联合专家向党中央、国务院上报院士建议，首次提出“无废社会”和“无废城市”概念，得到中央深改委的高度重视。2018年12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，正式提出开展“无废城市”建设试点。2019年，通过筛选不同发展定位、不同发展阶段、不同发展基础、具有典型代表意义的城市和区域，中华人民共和国生态环境部最终确定了“11+5”第一批试点区域：11个试点城市（深圳、包头、铜陵、威海、重庆、绍兴、三亚、许昌、徐州、盘锦、西宁）和5个特例区域（河北“雄安新区”、北京经济技术开发区、中新天津生态城、福建省南平市光泽县、江西省赣州市瑞金市）。

1.3 我国“无废城市”第一批试点经验

经过2019-2020年两年时间，“11+5”试点城市在实施方案中共安排900余项任务、500余项工程项目，涉及金额1200余亿元。完成了工程项目422项，涉及资金投入超过1200亿元；形成了97项可复制推广模式，解决了一批短板弱项问题；培育了7200余个“无废细胞”，营造了良好“无废”文化氛围；带动浙江、粤港澳大湾区、成渝等重点区域积极参与；为在全国范围内进一步深入开展“无废城市”建设积累了经验，探索了路径。

总体来看，通过扎实推进“无废城市”建设试点工作，探索建立了一套系统的“无废城市”建设指标体系，有力提升了试点城市固体废物综合管理效能，初步形成了一批可复制推广模式，为全国范围内次第推开“无废城市”建设打下坚实基础。

1.4 上海市启动“无废城市”试点建设

开展“无废城市”建设试点，是党中央作出的一项重大改革部署，是城市整体层面深化固体废物综合管理改革的有力抓手，是提升生态文明水平、建设美丽中国的重要举措。

目前，“无废城市”建设在全国范围内呈现由点到面全面铺开的良好态势。上海市紧跟国家指示，将“推进以循环经济为导向的城乡废弃物治理”纳入“十四五”总体规划中，并在奉贤新城、嘉定新城、南汇新城“十四五”建设方案中提出“探索绿色低碳发展模式，铸造‘无废城市’”的目标，旨在未来五年通过建设“无废城市”促进减污降碳协同效应。

2 上海市“无废城市”建设助力实现碳中和目标

2.1 上海市制定更加严格的碳达峰目标

上海市作为我国国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，在新发展阶段发挥着引领社会主义现代化建设的作用。随着长三角一体化发展上升为国家战略，上海市作为超大城市的龙头核心地位更加凸显，区域中心城市辐射带动效应更加突出。“十四五”期间，上海将大力促进经济社会全面绿色转型，确保在2025年提前实现碳排放达峰。

2.2 上海市“无废城市”建设与碳减排协同推进路径研究

究其根源，“无废城市”建设理念与碳达峰、碳中和的管理目标高度契合，通过建设“无废城市”能够助力碳达峰、碳中和目标的实现。据统计，2016年全球固废的产生和处置约带来16亿吨二氧化碳当量的温室气体排放，占全球温室气体排放总量的5%[3]，其中固废的填埋和焚烧处置是主要碳排放源[4]。据国际固体废物协会（ISWA）预估，若将固废源头减量、资源化综合利用等措施纳入考虑，最多可减少全球20%的碳排放量[5]。

通过对温室气体排放清单和固废处理处置碳减排潜力分析可知，钢铁、化工、建材和建筑等重工业和制造业部门，农村畜禽、水产养殖厂等既是固体废物的主要产生源，也是碳排放主要源头。二氧化碳和固体废物基本上同根同源，固废的分类资源化利用与碳减排可以很好的协同推进[6]。

为此，充分结合《上海市2021年节能减排和应对气候变化重点工作安排》，提出上海市“无废城市”建设与碳减排协同推进的路径：

总体思路为“五大类别、四大体系、三项清单”。以一般工业固废、农业废弃物、生活垃圾、建筑垃圾、危险废物为重点，强化制度、技术、市场、监管体系建设，明确责任清单、任务清单、项目清单，推进固体废物源头减量、资源化利用和无害化处置，提升城市精细化管理水平，促进减污降碳协同效应。

1）强化顶层设计引领，建立“无废城市”建设长效机制

将“无废城市”建设纳入上海市碳达峰行动方案中，在能源电力、工业、新型基础设施、交通、建筑等领域碳达峰实施方案编制过程中体现统筹推进固废“减量化、资源化、无害化”的理念。建立“无废上海”建设指标体系，编制实施方案，发挥导向引领作用。建立部门责任清单，全面落实工作任务，配套建立项目清单。统筹城市发展与固废管理，优化产业结构布局。全面梳理完善各类固废管理制度标准，探索创新固废管理机制。

2）加快工业绿色转型，推动绿色制造业格局

结合工业领域“双碳”要求，加快探索钢铁、有色、化工、建材等重点行业工业固体废物减量化路径。推进绿色制造业格局，促进固体废物减量和循环利用。规范一般工业固体废物收运体系。加快绿色园区建设，持续开展工业园区循环化改造。

3）发展农业循环经济，促进主要农业废弃物全量利用

推进畜禽养殖、水产养殖的绿色转型。强化化肥农药减量增效，健全农膜、农药包装废弃物回收体系。推进农业农村碳达峰碳中和转型发展。

4）践行绿色生活方式，提高生活垃圾减量化、资源化水平

促进绿色流通绿色消费，积极推行绿色产品政府采购制度，鼓励购买节能低碳产品。贯彻《上海市关于进一步加强塑料污染治理的实施方案》要求，推进塑料垃圾专项清理、落实一次性塑料制品使用、回收报告制度。贯彻《上海市关于加快推进快递包装绿色转型的实施方案》要求，加快快递包装绿色转型。完善生活垃圾全程分类体系，强化生活垃圾末端处置能力。加强再生资源产业的政策扶持。加强宣传教育，以机关、饭店、学校、景区、快递网点等为抓手，培育各类“无废细胞”建设。

5）推动建筑垃圾精细化分类和分质利用，提高建筑垃圾资源化利用水平

通过绿色设计、绿色施工、绿色装修，促进建筑垃圾源头减量。在推进区内老旧建筑物拆除过程中重点关注建筑垃圾的分类分质利用。严格执行《上海市绿色建筑管理办法》，新建建筑全部执行绿色建筑标准，逐步实施绿色建筑专项验收。

6）提升风险防控能力，强化危险废物全面安全管控

加强重点行业建设项目的危废环境影响评价，加强危险废物的源头管控。依托上海市固废信息管理系统，加强危险废物全过程数字化管控。参考绍兴试点经验，探索工业废盐、废酸等特定类别危险废物资源化产品“点对点”、园区内定向利用制度，拓宽危废利用处置途径。建立危险废物应急处置协调机制，强化环境风险防范能力。加强医疗废物源头分类管理，完善医疗废物收运体系建设。

7）强化系统保障，加强制度、技术、市场和监管体系建设

完善固体废物统计和信息共享等制度，深化固体废物分级分类管理、生产者责任延伸、跨区域处置生态补偿等制度创新；加快固体废物利用处置领域绿色低碳技术攻关和推广应用，推动上下游产业间标准衔接；加快资源循环利用龙头企业培育，引导各类社会资本开展工业固废再生利用经营活动，持续推进近零排放项目试点，强化零碳建筑等示范引领作用，推动形成“政府搭台、企业唱戏、社会收益”的市场体系，深化政银合作，鼓励金融机构加大对固废污染防治项目的信贷投放；推动开展固废利用处置行业碳排放的监测、核查、报告，强化企业环境信用评价，实施“双随机、一公开”环境监管模式。

3 结语

“无废城市”的不断深入推进需要统筹城市全方位的资源投入，多管理部门协作参与，需要依靠工程技术和管理科学的不断创新实践。构建固体废物污染防治的长效治理机制，有助于进一步减污降碳、节能增效，持续助推碳达峰、碳中和目标的实现。