区域合作法制化：广东区域协调发展的外在路径

肖颂洋

（华南师范大学政治与公共管理学院，广东 广州 510000）

1 广东区域发展不平衡的现状

自改革开放以来，广东确立了非均衡发展战略，成功实现了以深圳、珠海等经济特区和广东“四小虎”（顺德、南海、中山、东莞）等城市为主的珠三角地区的快速发展[1][2]，但非均衡发展战略也同时带来了区域发展不平衡的后果。

近年来，虽然广东全域发展的平衡性和协调性稳步提升，但是珠三角地区与粤东西北地区在经济总量、地区间财政收入、地方一般公共预算收入和人均财政收入等方面的绝对差距仍然很大，甚至有继续扩大之趋势，使得广东经济发展水平出现显著的空间差异，呈现“珠三角普遍较高，粤东西北落后”“沿海经济带较高，山区城市较低”[3]的空间经济特征。具体是①：2018年，在区域主要经济指标占全省比重上，珠三角地区的生产总值占全省的80.5%，粤东占6.5%，粤西占7.2%，粤北占5.8%；珠三角地区的规模以上工业增加值占全省的84.4%，粤东占5.9%，粤西占5.2%，粤北占4.4%；珠三角地区的固定资产投资总额占全省的72.4%，粤东占11.8%，粤西占7.2%，粤北占8.6%。2019年，在城镇居民人均可支配收入上，珠三角地区为56638.7元，粤东西北地区则为29523.1元；在农村居民人均可支配收入上，珠三角地区为25025.8元，粤东西北地区则为16992.8元；珠三角地区的社会消费品零售总额为33237.60亿元，粤东西北地区则为9714.15亿元。同时，县（市、区）域经济发展差异也十分大。在粤东西北片区中，仅有茂南区、电白区、高州市、清城区、普宁市等县（市、区）在2019年的地区生产总值超过了600亿元，而珠三角地区的县（市、区）中，除了肇庆市、江门市、惠州市中存在着较明显的市内差异外，其余县（市、区）的地区生产总值均基本超过600亿元。

总体上说，区域发展不平衡是制约广东经济社会全面均衡发展的重要原因，也是广东向经济高质量发展迈进的主要掣肘之一，更深刻影响着珠三角与国内其他经济区域进行全方位的竞争。

2 区域协调政策的检讨与进路

广东区域发展如此悬殊之原因既有内在因素，也有外生体制因素。如李培祥等认为，广东区域差异形成原因主要是区位和政策差异、区域GDP产业结构与劳动力产业结构差异、各地区就业水平和就业人才差距以及基础设施差异[4]。叶嘉国认为是工业化模式存在严重误区、“创税型经济”与“致富型经济”发展滞后、城市化战略导向错误[5]。孙瑞玲认为是历史与自然环境、教育与人才的差距、政策支持力度与研发投入差距等因素[6]。诚然，经济、历史文化、区位（交通）、人才资源以及城市基础均是区域发展差异的原因，从各学科、各领域分论之均能得出有信服力的结论。然而，区域或城市间的历史文化、旅游、区位（交通）等内在差异不必然导致巨大的现实差异，外在的发展战略、区域政策更能影响区域或城市间在发展过程中的路径。为此，笔者认为广东区域发展均衡性不足、空间差异显著的重要原因是广东区域合作水平仍徘徊在较低层次与水平，未能真正形成高质高效的协同性与互助性的合作局面。

区域合作是行政区域间地方主体基于共同的利益追求，对跨行政区域事务进行各方面合作以获取区域效益的活动，区域协同立法①也有文件、学者称为“地方联合立法”“地方立法协作”“区域立法合作”“区域立法协调”“地方立法协调”等。与府际间协议②也有学者称为“政府协议”“行政合同”“行政协议”。是其重要表现形式。它也是实现区域协调发展的必由之路，更是实现区域发展战略的重要支撑，理论界也将其作为软法治理的表现模式之一[7]。实际上，广东省在较早时期便将区域合作作为重要发展政策。2003年，时任中共广东省委书记张德江首次提出“泛珠三角经济区”的构想，此后省2005年政府工作报告提出推动建立“泛珠三角横琴经济合作区”。2006年，政府工作报告明确“推动珠三角与山区、东西两翼共建产业转移园区”。至此阶段，广东省的区域合作思路与举措基本都围绕珠三角地区进行建构，在粤东西北地区还未形成具体的区域合作框架。2007年，广东省第十次党代会提出“加快发展以汕头为中心的粤东城镇群和以湛江为中心的粤西城镇群”，首次对粤东、粤西地区的区域合作提炼概念化的政策思路。2009年，广佛肇、深莞惠、珠中江三大经济圈几乎同步布局，同年出台《关于促进粤西地区振兴发展的指导意见》，明确提出“粤西各市要树立‘大粤西’发展意识，加强协调合作，发挥各自优势，实现错位发展，全面提升粤西地区整体竞争力。”2011年，广东省政府提出“推动粤东、粤西区域一体化发展”“支持深汕特别合作区和顺德英德新型区域合作模范区建设”。同年，时任广东省委书记汪洋在调研时提出“汕潮揭”同城化，广东省在2012年的第十一次党代会进一步提出促进“汕潮揭”同城化和“湛茂阳”临港经济圈发展。2014年，广东省第十二届人民代表大会第二次会议提出促进珠江-西江经济带建设，推动粤东、粤西分别融入海西经济区、北部湾经济区，并要“统筹推进三大经济圈融合发展”。2015年，广东省第十二届人民代表大会第三次会议提出推进“广佛肇+清远、云浮”“深莞惠+汕尾、河源”“珠中江+阳江”三个新型都市区建设，继续推动汕潮揭同城化、广清一体化、湛茂经济圈等区域融合发展。2016年，广州、佛山、肇庆、清远、云浮、韶关六市政府联合发布《广佛肇清云韶经济圈建设2016年度重点工作计划》，正式提出“广佛肇”“清云韶”经济圈。2017年的省政府工作报告提出“推进广佛同城化和三大经济圈建设深度融合”“加快建设大珠三角经济区”。2019年的政府工作报告提出“培育壮大汕潮揭城市群和湛茂阳都市区”，与珠三角沿海地区串珠成链，“在韶关和清远北部试点打造集中连片的生态特别保护区”。同年还出台了《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》。2020年的政府工作报告进一步提出“形成‘双核+双副中心’动力机制”“制定实施新一轮对口帮扶计划，纵深推进产业、环保、民生等领域合作”。

从上述梳理可知，广东省自2005年至今逐渐探索出一系列区域合作、区域发展的有效路径，实践出“一核一带一区”、泛珠三角九省区、五大都市圈、广佛一体化以及广清一体化等区域合作模式。但是，此类区域合作尤其是在区域协同立法、府际间协议等实践上仍停留在低水平，体现为政策框架供给充备但是欠缺执行力履行力，受地方行政领导注意力分配以及地方保护主义影响较大，进而制约区域合作的实践效果。一是区域政策协调形式单一、抽象。从当前的实践来看，各地市的区域政策协调主要是通过各种联席会议，签订一系列合作协议进行的，即此类实践主要形式为府际间协议。例如在推动深莞惠一体化时，三市签订《深圳、东莞、惠州规划一体化合作协议》《贯彻落实＜珠江三角洲地区改革发展规划纲要＞推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》等一系列合作协议；推动“广佛肇”“清云韶”经济圈时，广州市、韶关市联合签订《广州市人民政府、韶关市人民政府战略合作框架协议》；推进汕潮揭同城化时，汕潮揭三市党政领导于2012年5月31日共同参加汕潮揭同城化第一次联席会议，三市政府联合发布了《推进“汕潮揭”同城化工作方案》；在共建“湛茂阳”临港经济圈时，湛茂阳三市党政主要领导举行联席会议。总体来说，这些协议的内容过于宏观、原则与口号化，文件往往使用“可就”“探索”“积极”等词语，大多只是表达一种合作意向与共同认识，对如何细化落实则“付诸阙如”。政策协调主体仅停留在政府这一公共组织层面，在协调过程中也往往没有建立起具有权威性的、功能性的协调管理机构，签订的协议距离真正落地的对接举措还有很长的路。二是区域合作措施执行不力。从上述区域合作的列例可知，府际间协议的政策供给不可谓不充足，但是在具体落实中经常出现选择性执行、注意力分配不一的情况。例如在省提出“清云韶”概念之后，三市之间的联通合作进度有些缓慢。清远市政府2018年之后、云浮市政府2017年之后、韶关市政府2016年之后，再也没有在工作报告中提起“清云韶”，而清远市委于2020年公布的清远高质量发展“十大行动方案”中也没有提及过“清云韶”。在深莞惠一体化中，三市于2011年提出建设“坪新清产业合作示范区”，然而该示范区一直没有得到落实而被搁浅，随后提出“区域协同发展试验区”，但至2018年仍是“一张白纸”。在珠中江一体化中，因中山市经济力量最强，但珠海却是“特区”且毗邻港澳，故在一体化过程中缺乏“核心”，三市之间的发展“离心力”强、合作松散，很难谈得上一体化。在广佛同城化过程中，虽然两市共同制定了《广佛两市道路系统衔接规划》，但在交通对接过程中出现“冷热不均”的现象。在汕潮揭同城化过程中，汕头作为中心城市、区域增长极，但是带动作用明显不足，汕潮揭区域地位逐渐下降，整体竞争力不强[8]。三是履行机制欠缺。上述合作框架固然在城市建设、交通联接、民生共享、社会治理等领域形成府际间协议，但也往往只停留在“政治宣言”层面，没有就府际间政策协调合作方面如何实施、履行及保障进行机制构建，这些政策协调的协议本身就缺乏执行力，在缺乏制度化保障的情况下，极易流于形式、走向“破产”。七次汕潮揭同城化联席会议发布的《推进“汕潮揭”同城化工作方案（讨论稿）》《推进“汕潮揭”同城化近期主要工作》《关于汕潮揭同城化工作意见的报告》《2015年推进汕潮揭同城化发展建设粤东城市群工作计划》以及《2016年汕潮揭同城化工作意见》等系列文件，广清一体化发展过程中两市政府发布的系列《合作框架协议》《共建广州（清远）产业园框架协议》以及《高质量推进广清一体化发展工作方案》等文件，均为政策性文件，在政府实践中既非刚性执行的法律规范，也非相关政府部门的中心工作，文件落实情况亦未纳入到绩效考核、政绩评定的机制中，领导干部和相关职能部门对政策协调与区域合作的注意力分配必然不多，在很多场合均未上升到“领导高度重视”的程度，故即使不执行协议内容，对官员和相关部门本身并无太大影响：既不会影响绩效、也不会影响晋职升迁。而且，此类协议本身非法律规范，甚至有些还达不到行政合同的要件，更遑论是具有约束力的“软法”了，由此导致此类协议的立约目的落空，在更换主要领导或者施政政策变动时，协议则变为“一纸空文”。

从国内其他主要区域经济体如东北东部经济带、京津冀以及长三角的发展过程来看，区域合作不但可以破除体制壁垒、机制障碍，融动生产要素、整合区域资源，而且可以从更深层次上推进公共服务均等化。直言之，区域合作能调动区域内一切要素资源，深入挖潜区域发展力量，是推进区域协调发展的外在路径，可以从制度上保障“区域平等权”[9]，从而实现“基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”的区域协调发展三大目标。

但是，从上文分析可知，广东区域合作存在政策协调形式单一抽象、区域合作措施执行不力以及履行机制欠缺等问题，总体处于政策导向的非制度化以及行政权力过度干预市场的“权力经济”阶段[10]。因此，广东的区域协调发展必须向法制化迈进，从政策导向调整为法律导向、由过剩政策供给转向到适度法律供给，通过制度化安排与地方性立法促进、确保区域发展能力与机会的均衡。

3 完善区域合作法律机制的建议

地方区域合作的成功离不开完备的法律机制作为保障，而实现区域协调发展法制化的首要前提就是实现区域合作的法制化，直言之，即要健全完善区域合作的法律机制，以确保区域协调政策的效果落实、措施落地，以法律的手段保障区域发展的整体性、联动性、协同性，为区域协调的可持续发展提供制度动力。

3.1 健全区域协同立法的相关机制

“国家治理现代化要求区域治理现代化，区域治理现代化要求区域法治现代化，而区域法治现代化的核心首在区域协同立法”[11]。区域协同立法是指不同行政区内的地方立法机关对跨行政领域的区域性公共事务共同展开区域性规则的制定、认可及变动的立法行为[12-16]。目前，广东省的区域协同立法活动相较于京津冀、长三角等地区而言颇有不足，此中既有地方立法保守主义的原因，也存省级层面观念滞后的桎梏，必须总结经验教训、构建制度框架。第一，广东的区域合作经验十分丰富，应当要从几十年来区域合作发展的实践中总结、凝炼以及提取出长期运行、行之有效的优秀经验，并在此基础上率先在全国制定《广东省区域合作条例》，对区域合作的目的、基本原则、合作主体、合作事务、方式、程序、各合作主体的权责义务以及区域合作的争端处理、监督机制等予以规定。如可以将已经有效运行的“一核一带一区”“广佛肇”“珠中江”“深莞惠”“汕潮揭”“湛茂阳”等区域合作框架写入条例中。此举不但可以巩固广东各大都市圈的发展，拓宽持续发展的深度广度，更能为中央层面制定《区域合作法》及修改《立法法》提供法制经验。第二，应当积极推进市级人大的共同立法[17]。地方共同立法是指在跨市级行政区域上，两个以上的地方人大通过平等协商，共同起草建议稿或征求意见稿，各地方人大分别审议、通过、发布的立法行为。2015年《立法法》修改后，地方立法权获得极大扩容，为地市级的立法机关共同立法提供了充足的空间与活力。地方人大共同立法不但可以满足相邻地市事务的共同性特点，节省立法成本与资源，还可以通过地市间的立法交流，促进后发地区向先进地区学习，提高立法质量。在这方面京津冀地区的《机动车和非道路移动机械污染排放防治条例》、长三角地区的《长三角大气污染防治条例》以及两湖地区的《酉水河保护条例》等已有实践，广东应当积极学习、认真参照。省人大可以将此项工作纳入到地方人大的年度性常规工作之中，引导各市人大与周边城市“结对成群”，尤其是在“湛茂阳”“清云韶”或者“梅惠河”等区域合作相对滞后的地区，通过区域共同立法提升地区的治理效能，激发共同发展潜力。第三，应当充分发挥政府在共同立法上的作用[18]。政府具有调控经济、管理社会事务等职能，其在执法过程中所获得的信息是宝贵的立法资源，密切的政府合作有利于区域立法活动的开展，由其参与到地方人大的立法活动中无疑有利于制定统一和谐、切实有效的区域性法规。政府参与共同立法的方式可以是与地方人大共同参与区域立法规划、政府向人大提出立法议案、共同参与立法调研或者直接起草立法草案等。

3.2 完善府际间协议的相关机制

从上述原因分析可知，广东省很多府际间协议执行不力、缺乏法律保障，往往存在开会“完事”、一“签”了之的情况，对后续措施的落实、对接缺乏切实的谋划与推进，严重影响府际合作的规范化、法制化。虽然有部分学者认为府际间协议是软法治理的主要表现形式，但是软法是“原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”，显然目前很多府际间协议还不具备这样的效力。所以，总体来说，应当促进府际间协议“由软入硬”，将其纳入到《广东省区域合作条例》中，由该条例在“合作方式”一章上对府际间协议单独成节进行详细规定。第一，应当明确其作为法律渊源的效力与等级。府际间协议本质上仍属于行政协议，其效力与等级应当遵从以下原则：同级别政府签订的协议效力与同级别地方性法规的效力应在理论上视为同等效力；每个行政主体签订的政府协议效力，都比其单独制定的政府规章或行政规范性文件的效力高[19]。第二，应当构建府际间协议的履行机制。为确保政府协议的执行与履行，有部分学者主张将府际间协议所约定的有关事项纳入到政绩考核之中，这当然是最直接简单的方法。但是，我们认为，目前的政绩考核机制已经极其庞大、内容繁杂，有很多基层政府部门对此已经往往“疲于奔命”，如果再将府际间协议的履行情况系统性地纳入到政绩考核当中，无疑在为基层加负加重，如目前已有部分地方政府将校外培训机构治理纳入到平安广东建设社会矛盾治理考核、扫黑除恶专项、文明城市创建等考核评比当中。若我们主张一项政府事务就将其纳入到政绩考核中，那么将使基层政府工作人员苦不堪言，也会使原本已经分配不足的注意力更加分散，导致考核流于形式表面，引发新的形式主义。因此，应当从公众评价、正向激励与事后责任三方面构建履行机制。公众评价是指建立府际合作的公开评价制度，由公众及第三方机构对府际合作中各地方政府及部门的措施落实予以评价，并对评价进行排名及公开。正向激励是指建立区域合作的激励金制度，激励金的金额以区域合作产生的利润按照一定比例构成，并以公开评价制度的排名进行差异化奖励。事后责任是指在府际合作中消极应付、拖沓敷衍及破坏合作关系的政府主体予以制度性的惩罚，此类惩罚包括成员资格罚、区域优惠等级降级或取消以及政府首长或有关政府职能部门负责人在省级会议上作检讨发言、予以通报批评等。至于在履行府际间协议中发生争端的情况，有学者认为可以通过仲裁或司法程序解决[20]，但我们认为府际间协议引发纠纷暂时不宜采取司法程序予以解决，在目前的行政诉讼体制下也不存在这样的解决空间。我们认为，发生争端的情况下，各地方政府应当先自行协商、调解，调解不成的报省有关职能部门或省政府予以解决。第三，可以在制定颁布《广东省区域合作条例》的前提下，再进而制定《广东省政府合作协议条例》，对上述讨论的府际间协议的效力、等级、履行机制以及争端解决机制进行规定，为各地市之间能动开展府际合作与签订府际协议提供法律保障，推动府际间协议的法治化转向。

3.3 构建多元化、多主体的区域合作机制

在历经多次行政体制改革后，我国政府逐渐向民主型、服务型、责任型及法治型政府转变，“全能主义”的管控体制也不断被修正与限缩。自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，公共治理的理念与模式也日益成为政府行政与管理社会事务的准则。公共治理不同于管控、管理，其具有强烈的民主基因，强调的是通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，在正式制度或非正式制度之间进行协调及持续互动，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体。广东省目前的区域合作过多地依靠政府主导，联席会议常常只停留在地方政府主要领导层面。在产业转移、园区共建上仍有计划经济时代的控制遗风，企业及社会组织作为区域合作的活动主体被过度忽略，以地方政府间协调为主要途径的合作与一体化实践混淆了政府与市场主体的地位与功能。为此，在区域合作之中应当注重协商、参与，丰富协商模式、扩大参与主体，构建多元化、多主体的区域合作机制。要积极构建公民参与区域合作的机制，对公民参与的范围、途径及效力等方面予以界定，合理界定公民对公共事务的参与范围，在《立法法》中所规定的听证会、论证会、座谈会的基础上，对网络新兴的线上会议及时进行确认、规定。从城市经济学的角度来看，真正吸引资本、企业的并不是短期的税收优惠、物质奖励或者行政长官的个人喜好，而是坚实的基础设施、完善的产业链条以及优质的营商环境。而基础设施、产业链条及营商环境的打造既要依仗个体城市的努力，更要通过制度化的区域合作实现设施互联、产业互补、环境共建，真正形成区域一体化的发展格局。为此，要理顺区域合作中政府与市场的作用与地位，督促地方政府以法治化的思维调控经济，加强自我约束、摆正态度位置，为企业创造更优质更高效的营商环境与更优惠更实际的政策措施，切实扮演好宏观经济的调控者、外在效应的消除者、市场秩序的维护者的角色。通过合理的区域合作政策引导企业进行经济活动与竞争，重新突出企业的主体作用与自主权，切实保障市场主体的经济权利，并合理探索企业及社会组织作为府际间协议的共同主体或第三方的可行性。