绿色金融政策审计监督思考

■ 张 敏

（中国人民银行济宁市中心支行 山东济宁 272023）

党的十九届五中全会把促进人类与自然和谐共生的绿色发展确定为新发展理念之一。金融是国之重器，通过发展绿色金融促进形成绿色低碳生产和生活方式，是贯彻落实十九届五中全会精神、推动高质量发展的必然要求。近年来，人民银行系统积极贯彻落实党中央的决策部署，全面推进绿色金融体系建设，肩负起绿色金融服务经济社会高质量发展的重大任务。审计作为国家治理的重要工具，有义务对国家绿色金融政策落实情况开展跟踪审计，为经济社会高质量发展提供制度机制保障。积极开展绿色金融政策落实情况的内部审计，有利于全面掌握绿色金融政策落实情况，加强对绿色金融政策执行情况的监督，助推绿色金融健康发展。

一、我国绿色金融发展实践

2016年，中国人民银行牵头制定了《关于构建绿色金融体系的指导意见》。《意见》明确了绿色金融的发展方向和目标任务。我国因此成为世界上第一个开展绿色金融顶层设计的国家，并将绿色金融第一次纳入G20峰会的重要会议议题，在国际上启动了绿色金融国际主流化进程。此后，我国绿色金融进入快速发展时期。2020年9月，习近平总书记郑重宣布我国碳达峰、碳中和的目标时间表，以聚焦绿色低碳高质量发展为首要任务的绿色金融也迎来了新的发展机遇。“十三五”期间，我国绿色金融取得跨越式发展，绿色金融标准体系加快构建，绿色金融产品、业务、工具和市场服务体系不断丰富，绿色金融信息披露和监管逐步强化，绿色金融发展激励约束机制进一步完善。到 2020 年末，我国绿色贷款余额稳居世界第一，达11.95万亿元人民币；绿色债券存量居全球第二，达8132亿元人民币。

“十四五”时期是我国碳达峰的关键窗口期。发展绿色金融，支持绿色低碳高质量发展，是新时代党和国家赋予人民银行和金融系统的光荣使命和重大任务。人民银行发展绿色金融的主要任务有：一是加强绿色金融的顶层设计，构建我国绿色金融的长效发展机制，通过发展绿色金融，全面支持社会经济绿色低碳转型发展，逐步降低对高碳和高污染行业的依赖，促进可持续发展；二是进一步丰富绿色金融政策工具，完善绿色金融标准体系，全面加快绿色金融自身高质量发展；三是加快推进绿色金融业务、产品和服务的创新，积极探索绿色金融创新发展的有效路径，建立健全为实体经济服务的绿色金融市场体系；四是肩负起负责任大国的历史重任，积极参与全球金融治理，以绿色金融发展成效推动人类命运共同体建设。

二、绿色金融政策落实情况内部审计的必要性分析

（一）提高政治站位，肩负服从国家大局的使命担当

面对复杂的国内外形势，“十四五”期间，我国社会经济发展由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，这是党中央审时度势作出的重大决策部署。高质量发展是与生态环境、自然资源协同度更好的经济发展形态。按照习近平总书记“党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里”的指示精神，审计作为国家治理的重要组成部分，应该紧紧围绕国家的重大政策部署，对中央重大政策落实和执行情况进行全面跟踪审计，根据审计结果提出针对性的审计政策建议，为我国经济高质量发展提供相应的制度机制保障。审计部门也应把思想和行动同党中央对社会经济形势的重大判断和决策部署保持一致，做好重大政策贯彻落实的常态化体检，全面推动党中央重大决策部署落地见效。开展绿色金融政策落实情况内部审计，也是人民银行内审部门提高政治站位，服从国家大局的使命担当。

（二）服从和服务于中央银行核心工作任务的行动自觉

当前我国已经进入新发展阶段，贯彻落实新发展理念、加快构建新发展格局是全党和全国各族人民今后较长一段时期的核心任务。为全面贯彻落实新发展理念，人民银行在货币政策、金融服务、防范和化解金融风险等方面出台了一系列促进绿色金融发展的配套政策，加快构建我国绿色金融体系。人民银行各级内审部门要找准历史方位，明确内审监督的职责定位，增强大局意识，加大对当前人民银行核心工作任务及相关领域重大政策的关注，积极探索和开展人民银行重大政策落实情况的专项审计，发挥内部审计对人民银行执行重大决策情况的监督作用。

（三）人民银行内审转型的重要体现

“十三五”期间，人民银行内审部门深入贯彻新发展理念，不断强化内部监督，积极推动被检查单位进行问题整改，持续推进内部审计成果的运用，积极完善风险长效防控机制，有效发挥了内部审计推进人民银行治理体系和治理能力现代化的重要作用。在我国经济社会改革发展进程中，人民银行的职能、重点任务和履职环境也会随着发展不断变化和调整。当前，人民银行内部审计关注的重点主要停留在人民银行事务层面，对财务与管理审计立项多，对重大政策措施执行效果的审计立项少，检查分析不够深入。当前内部审计部门应围绕重大政策贯彻执行情况开展审计，加大对政策绩效的分析，在关注重大政策执行“对不对”的基础上，注重重大政策执行效果“好不好”及“能不能更好”的问题，全面实现内审转型。

三、绿色金融政策落实情况内部审计的重点和主要内容

（一）绿色金融体系建设方面

一是绿色金融制度机制的建设情况。是否成立了绿色金融建设领导小组，各相关部门对绿色金融管理分工是否明确恰当、各自职责和权限是否清晰；是否组织金融机构建立健全绿色信贷标识和统计制度，绿色信贷专项统计制度是否能够全面、及时、真实、准确、完整地反映各金融机构绿色信贷情况；是否推动金融机构建立内部考核评价体系和奖惩机制，建立健全激励约束机制。二是绿色金融合作机制建设情况。是否与发改委、环保、工信、财政等行业主管部门建立了长效对接机制，积极遴选绿色领域重点企业项目，形成动态绿色项目库并向金融机构推介；是否整理绿色金融具体项目融资信息，通过各地政府融资服务网络系统等信息平台发布并及时监测对接结果。

（二）绿色金融政策支持方面

一是信贷政策支持情况。绿色票据直通车再贴现操作模式是否执行到位；是否允许对绿色企业支持力度大、效果显著的金融机构扩大其广义信贷投放空间；对推动绿色信贷业务、绿色债券业务发展较好的金融机构，是否在信贷增长、窗口指导等方面加大支持力度，相关优惠政策是否恰当合规；是否优先接受绿色贷款作为信贷资产质押品，是否对借用再贷款期间绿色贷款增量或余额占比达到一定比例的金融机构优先给予资金支持；二是绿色金融信用体系建设情况。是否探索建立健全绿色金融信用信息服务体系，依法逐步实现人民银行与有关政府部门之间的信息共享；是否推动将企业环保基础信息、环保处罚、环境评价等信息纳入金融信用信息基础数据库和地方征信数据库，为金融机构的绿色贷款和投资决策提供依据。

（三）绿色金融业绩评价方面

是否将绿色贷款、绿色债券纳入人民银行合格担保品范围；对已进行绿色贷款数据报送的法人金融机构，是否建立了评价方案，如实开展绿色信贷业绩评价并及时上报绿色信贷数据；是否及时将评价结果纳入宏观审慎评估体系；是否能够根据绿色信贷业绩评价试运行情况，进一步细化调整定性和定量评价标准。

（四）绿色金融资金运用真实性方面

是否能够全面掌握绿色金融贷款余额情况，延伸审计金融机构绿色金融贷款投向是否合规；是否存在编制虚假项目享受人民银行优惠信贷政策的问题；绿色贷款增长较快的金融机构是否存在单纯为享受人民银行绿色信贷优惠政策发放贷款的现象；延伸审计金融机构开展绿色信贷支持的企业及项目，是否符合《银行业金融机构绿色金融评价方案》的相关标准；是否对绿色债券发行的基础条件、资金规划、使用管理等进行充分研讨论证；对已发行绿色金融债券的金融机构，是否及时对其规模、效果进行指导评价。

（五）绿色金融信贷资金安全和绩效方面

一是对金融机构绿色信贷资金的监督情况。是否对金融机构进行有力监督，要求其在择优选取企业、提供综合授信的基础上，建立并严格执行票据审查制度和企业经营状况动态监测制度，密切关注企业生产经营和流动性变化情况，及时研究并采取应对措施，确保绿色信贷资金安全运行；二是绿色金融风险预警机制构建情况。是否将绿色金融风险监测预警纳入系统性金融风险监测预警体系，前瞻性地提升绿色金融风险管理和防控能力；三是评估绿色金融资金效益性。评估发放绿色贷款的金融机构是否根据当地绿色经济发展及绿色项目建设，合理确定贷款发放的时机和期限；当前人民银行的优惠政策能否满足并激励金融机构发放绿色贷款。

四、做好绿色金融政策落实情况内部审计的保障措施

（一）坚持管理审计的理念

绿色金融政策落实情况内部审计要服务于领导决策，既要从微观的角度发现存在的问题，也要运用宏观思维，为如何更有效地推动绿色高质量发展提供有价值的政策建议。要坚持以绿色金融政策为主线，以存在和揭示的问题为导向，以信息技术应用为支撑，以创新审计方法为动力，全面客观地评价绿色金融政策落实情况,在检查和确证过程中注重点、线、面的结合，充分运用逻辑分析、对比分析、结构分析等数理分析的方法和技术手段，着眼宏观决策，从细微入手揭示问题，形成有特色、高质量的审计成果。绿色金融政策执行情况涉及的主体多、业务范围广，要事先全面掌握政策提出的背景、工作目标和执行绿色金融政策的基本要求、相关环节与主要内容。要坚持循序渐进的审计工作原则，把握好审计的方向和推进的力度，全面把握绿色金融政策要素，实现内部审计有效切入，敏锐感知绿色金融政策发展变化进程，及时调整内部审计的重点和核心环节，坚持客观公正的原则，审慎作出审计评价和结论。

（二）全面提升内审人员的业务素养和专业审计水平

从我国绿色金融的发展历程看，绿色金融属于新兴事物。绿色金融涉及信贷、证券、基金和保险等一系列金融品类，其政策已经渗透到生产制造、清洁能源、公共建筑、基础建设、能耗改造等众多的行业领域。我国开展绿色金融审计也是处于探索和起步阶段，内部审计人员对绿色金融政策还不是特别熟悉，这对内审人员提出了更高的要求。习近平总书记强调要努力建设“信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁”的高素质专业化审计队伍。信念坚定，就是要提升政治站位，坚持把“两个维护”体现在具体内部审计工作中，通过内部审计，推动党中央重大决策部署和政策措施在人民银行得到有效落实和执行。业务精通，就是要全面提升专业水平，丰富完善自己的知识结构，密切跟踪党中央重大政策措施的变化和要求，做好对人民银行业务的知识储备，把握重要业务现状和发展方向，掌握人民银行制订出台的各项具体措施，增强对重大政策的把握能力，熟悉大数据技术在内审工作的应用，提升发现问题的准确性，不断增强审计职业胜任能力。内审人员要加强绿色金融专业知识的学习与积累，深入理解绿色金融的内涵，掌握绿色金融产品种类、特点和业务运行以及绿色金融发展的法律法规和各类政策措施，不断创新内部审计方法，全面提升绿色金融审计的政策水平和业务能力。

（三）充分利用现代信息技术提升审计效率

“十四五”规划对加快数字化发展、建设数字中国提出了明确的方向，随着科技金融的迅速发展，在绿色金融领域的科技创新层出不穷，这对内部审计工作提出了更大的挑战。例如在绿色金融落实情况审计工作中，由于绿色金融行为和交易环节的信息数据获取成本高，一些关键绿色信息的收集十分困难。因为绿色金融不同于传统金融领域，对于绿色金融发展落实的成效评价不再是对最终利润多寡、落实过程是否真实合规的静态评价，而是需要对涉及绿色金融政策的所有环节与交易行为进行全过程的动态审计，需要搜集、整理更多的绿色信息。加快信息化变革、进行数字化转型是提高人民银行内部审计质量和效率的必由之路，只有通过科技赋能，充分利用大数据和高科技审计手段深挖数据价值，加大内部审计各环节的数据分析强度，提升分析能力和跟踪审计线索的精准性和指向性，才能真正提升内审发现问题的能力。要进一步优化人民银行审计信息系统，实现绿色金融项目库与国家金融审计信息系统的高度融合，最大程度地实现绿色金融信息共享，降低绿色金融数据、信息的搜寻成本，通过数据计算等方式实现对绿色金融政策执行的全过程监控，全面提升绿色金融内部审计的质效。