论检察机关行政公益诉讼中举证责任分配

中国矿业大学（北京） 刘畅

一、检察行政公益诉讼举证责任分配的概述

（一）检察行政公益诉讼的概念及现状

检察行政公益诉讼属于法律规定的新型诉讼制度，《中华人民共和国》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第四款规定了检察行政公益诉讼制度，具体指当行政机构作出对国家和社会公共利益造成损害时，检察机关有权作为监督机关依照法律规定向人民法院提起行政诉讼，请求审查被诉行政行为的合法性。此法条的规定既有利于行政公益诉讼制度在我国的初步建立，也有利于检察机关进一步发挥检察职能，保障行政诉讼功能、目的的进一步完善。

检察机关的行政公益诉讼制度经历了一个从无到有并逐渐完善的过程。2015年最高人民检察院通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十四条、第四十五条分别规定了检察机关应当承担的举证责任。2016年最高人民法院通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，其中第十二条规定了人民检察院提起行政公益诉讼应当提交的相关材料。2018年《两高司法解释》第二十二条规定了人民检察院提起行政公益诉讼应提交的材料。2018年最高人民检察院印发的《检察办案指南》第一章第四节规定了检察机关起诉应提交的材料。

（二）检察行政公益诉讼举证责任分配制度的特性

相较于普通的行政诉讼制度的举证责任分配，检察机关提起行政公益诉讼的举证责任分配具有一定的特殊性，一方面，检察机关提起行政公益诉讼的目的是健全维护国家和社会公共利益制度，履行职责的检察机关就行政机构的违法作为或不作为提出检察建议，在行政机构拒绝履行相关职责或不回复检察建议的情况下，可提起行政诉讼。虽然初衷是为了维护国家和社会公共利益，但是仍要防止检察机关对起诉权的滥用、防止其对司法资源的浪费，因此检察机关要对起诉的符合法定条件承担一定的举证责任。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《检察公益诉讼解释》规定检察机关在行政公益诉讼中需要提交公益诉讼起诉书，其中包含证明诉讼主体的资格、国家和社会公共利益受损的初步举证责任的内容。

另一方面，法律相关规定要求在提起行政公益诉讼之前检察机关要向行政机构提出检察建议，即履行诉前程序。基于司法权与行政权的相互独立，检察机关权利行使不得干扰行政机构履职。当履行诉前程序之后，行政机构拒不履行职责或拒不回复检察建议，检察机关才有权依据相关法律规定提起行政诉讼。因此检察机关主要的举证责任在于证明检察机关已经履行诉前程序，且行政机关拒不纠正或不履行职责。

需要注意的是，不同于普通的行政诉讼，检察机关提起行政公益诉讼实质上是一种非因自身权益受损而提起的诉讼，因此不需要证明自身与行政机构行为间的利害关系，而是将国家和社会利益受损的事实予以提供，据此承担相应的举证责任，这正是检察机关提起此类诉讼的前提。基于检察机关自身的存在目的与程序设计为出发点，据此检察机关对相应事实进行举证，如证明是否符合起诉的法定条件，是否已经履行诉前程序，违法作为的行政机够是否存在拒不纠正或者不履行职责以及初步的证明国家和社会利益因行政行为受损，检察机关应当承担举证责任。总而言之，此类诉讼中的举证责任分配明显向检察机关偏移，决定着此类诉讼中举证责任分配的特性。

二、检察行政公益诉讼举证责任分配制度的实施现状

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中对人民检察院所承担的举证责任进行了明确规定：“证明起诉符合法定条件；人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机构拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”此规定第一项和第三项规定定义均较为模糊，没有相对明确的指引作用。首先，根据相关规定及司法实践，检察机关对诉讼主体资格有证明责任，检察机关进行行政公益诉讼时必须证明自己具有正当授权，且属于自己的管辖范围。其次，要有明确的损害事实，即证明行政机构某一具体的事实行为造成了国家和社会公共利益的损害。再次，要保证已经完成诉前程序，在检察机关提起行政诉讼之前，需要向现行行政机关提出检察建议，只有当行政机构对检察建议不予回复或对行政行为拒不改正时，才能提起行政诉讼。最后，需证明行政机关法定职责与损害事实之间存在因果关系。出于对行政公益诉讼的严谨性考虑，虽然行政机关的职责已经通过法律得以明确规定，但检察机关仍可以依职权进行调查取证，进一步确定损害事实是由于超越法定职权的违法行使权利还是因为不履行法定职责、消极不作为而造成国家、社会公共利益的损害，以监督行政行为的合法性。

另外，行政机构应当承担的何种举证责任也需要明确。《行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提出作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政公益诉讼本质上仍属于行政诉讼，行政机构作为诉讼行为的被告一方对其所作出的具体行政行为仍需要承担一定的说服责任。根据相关规定和司法实践，行政机构只要客观上造成公共利益的损害或存在损害公共利益的危险性，行政机构的行政行为就涉嫌违法，行政机关主张其行为合法就要为此提出充分、合理的证据。此外，《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第四条规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。具体来说，行政机构应从是否有消极不作为的行为，是否有违法行使职权的行为，是否已经超过起诉期限三方面进行举证，证明其具体的行政行为合法且有法律依据。

三、检察行政公益诉讼举证责任分配制度存在的问题

（一）违反行政诉讼的举证责任分配原则

由检察机关和行政机构各自承担的举证责任可知，检察行政公诉中，运用“谁主张谁举证”的分配规则，而不是《行政诉讼法》中的“举证责任倒置”规则，我国的检察行政公益诉讼采取了与其上位诉讼完全不同的分配规则，检察机关需要对被诉行政违法行为承担举证责任，行政机构可以对被诉行政行为的合法性举证证明，若未举证，行政机构不承担由此带来的法律后果。可以看出，虽然检察机关享有等同于普通行政诉讼原告的诉讼地位，但在举证责任分配的内容和强度上，却与普通行政诉讼原告完全不同。事实上，检察行政公诉举证责任分配规则不仅跳出了行政诉讼举证责任分配的一般原则，也与公益诉讼价值追求相悖，直接导致隶属于《行政诉讼法》的行政公诉程序，跳脱了《行政诉讼法》的一般规定，打破了《行政诉讼法》的稳定性和连续性。

（二）检察机关承担具体举证责任内容不明晰

法律对于检察机关应当承担的具体举证责任内容规定模糊。《最高检实施办法》第四十五条第三款中其他应当由检察机关承担的举证责任内容，该规定较为模糊，导致实践中检察机关举证时对举证内容的尺度难以准确把握。《最高检实施办法》第四十四条、两高《检察公益诉讼解释》第二十二条、《人民法院实施办法》第十二条将人民检察院提起行政公益诉讼应当对提交的材料予以规制。正因为存在上述规定，但是又不明确具体范围，结果从实际发生的案例中，我们发现检察机关既要承担起诉符合法定条件的程序性事项承担举证责任，还要对涉及国家和公共利益受到侵害所有相关事实承担举证责任，但公益受损的具体责任大小并不明确，那么行政机构是否需要承担举证责任、承担何种举证责任、承担多大的举证责任，这些内容也不确定。最终检察机关在此类诉讼中的举证责任过重且繁杂，导致该诉讼制度在实施与发展的过程因此受阻。

（三）检察机关调查权缺保障

检察机关在提起行政公益诉讼时，作为该类诉讼的发起者，应承担比较繁重的举证责任，最主要的原因之一就是检察机关拥有强大的调查权，使其可以在举证上与行政机构抗衡。事实上，司法实践当中检察机关承担的举证责任超过了《最高检实施办法》第四十五条的规定，但是其调查权并没有得到较为完善的保障，导致实际情况中，检察机关在承担证明国家和社会利益受损较为繁杂的举证责任的情况下，行政机构阻挠证据的收集，降低诉讼效率，无法保障检察机关在此类诉讼中承担繁多的举证责任内容。虽然《最高检实施办法》进一步强化了人民检察院的调查权，将检察院可依法使用的相应调查方法予以明确，也强调不得采用其他的强制性措施，但是相应的救济性保障措施并未提及，这样的规定势必会导致人民检察院的调查权缺乏强制有效性，在无法获得证据时无能为力。

四、完善检察行政公益诉讼举证责任分配制度的建议

（一）确定检察机关提起行政公益诉讼举证责任分配方式

结合相关学者观点，本论文倾向于由检察机关承担行政行为的主要举证责任。之所为这样认为，一是从行政诉讼的目的来看，举证责任作为行政诉讼制度的一项重要规定，其必然要遵循其设计的目的。人民检察院进行行政公益诉讼的目的主要是监督行政机构依法履行行政职责，在一定程度上防止行政权利的滥用，更好地维护国家、社会的公共利益，维护行政相对人的合法权益，当法律秩序受到破坏，部分行政机关违法作为或者拒不履行其法定职责时，检察机关应当履行其检察职责，并承担举证责任。二是从依法行政的角度出发，由检察机关对行政机关的违法作为及拒不履行相关职责的行为进行举证存在一定的合理性。从诉讼本身的角度出发，检察机关在此类诉讼中进行举证，在一定程度上可以督促行政机关依法行政。根据诉前程序，检察机关在提起行政诉讼前通过提出检察建议来督促行政机构依法履行法定职责，再根据被监督者接收到检察建议以后拒不纠正或者不履行的行为，才提起诉讼，这是督促行政机关依法行政的一种保障。此类诉讼中，检察机关有权从行政机关以及相对人那里收集到行政机关违法作为或不作为的证据，还可以要求行政机关就其本身的违法作为或者不作为作出答复检察建议，促进行政机构在执法过程中依法行政，否则其面临的将是检察机关的问责甚至是诉讼。在检察机关拥有起诉权的背景下，检察机关的监督更为有力，更能促使行政机构纠正违法行为，进而提高司法效率。

（二）规定检察机关提起行政公益诉讼举证责任具体内容

对原被告双方的举证责任内容进行具体化规定，是检察机关更加合理提起公益诉讼的关键。检察机关在承担主要举证责任的前提下，需要在《最高检实施办法》第四十五条规定的基础上，进一步将检察机关的举证责任部分予以明确。否则会导致后续检察机关承担主要举证责任的时候，出现混乱无序的局面。第一，检察机关应当证明当事人适格；第二，同《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十五条规定的应当承担的举证责任第二款一样，要证明检察院已履行诉前程序，即提出了检察建议，且行政机关拒不改正违法行政行为或拒不不履行法定职责的事实。第三，对相关的举证责任予以确定化指引，在实践中具有更重要的意义。首先，要证明被告具有相关职责，在生态环境破坏、偷漏税行为等案件中，证明行政机关具有相应职责是检察机关应该举证的内容之一，这也是依法行政的要求。其次，检察机关承担证明行政行为违法或者不作为的举证责任。检察机关作为主张者应当证明行政行为违法，这也是检察机关监督职责的体现。最后，原告承担证明国家或者公共利益受损事实的举证责任。证明公益受损事实是诉讼的前提条件，也是达到诉讼目的的事实依据，主张公益受损一方承担证明责任。同时，检察机关在提起此类诉讼时，也有权在收集证据的过程中要求行政机关提供此类资料，或者在有相对人的情况下，由行政相对人提供证据。此外，在检察机关承担举证责任具体内容的前提下，明确国家和社会公共利益受损的举证责任程度也是举证责任分配内容细节的完善，是对检察机关在此类诉讼中举证责任分配的进一步确定。这需要法官在诉讼中根据两种情形对检察机关所承担的初步证明责任予以区分衡量。

（三）优化检察机关调查核实案件事实权力

为进一步平衡检察院和行政机构在相关事实方面提供证据的能力，且考虑到受害主体非特定、公共利益的危害、“公益”界定等问题，因此优化行政公益诉讼过程中检察机关调查核实案件事实的权力是必需的。《检察公益诉讼案件司法解释》第六条明确规定了人民检察院在办理公益诉讼案件中具有调查核实权，这意味着检察机关可以通过相应的手段进行证据收集，证明公共利益需要保护的现实性和紧迫性。生态环境和资源保护、食品药品安全又是案件多发领域，具有涉及范围广、违法周期长、隐蔽性较强等特点，侵害公共利益的行为从初始实施到最终追责可能公历经较长的时间，在此期间证据随时都有灭失的可能，此种情况的后果可能是侵权者可置身事外、公共利益无法得到有效地维护。因此合理规定举证责任的同时，优化检察机关对案件调查核实权是完善行政公益诉讼的必要条件。对于优化检察机关调查核实案件事实权力，可借鉴民事诉讼领域的相关内容，通过《行政诉讼法》的修订或者以发布司法解释的形式，明确人民检察院如有履职需要，可勘验现场和物证、委托评估鉴定，对当事人、案外人有关案件事实进行询问，可共享行政机关查询、调取、复制涉案材料，对于专业领域的问题，可申请专业机构进行鉴定。

五、结语

检察机关行政公益诉讼制度被正式确立入法，明确了我国已将行政公益诉讼制度作为维护国家和社会公共利益的主要途径之一。 在行政公益诉讼实施过程中，挑战与阻碍依然不少，完善举证责任的分配是我国检察机关行政公益诉讼的重要保障，是维护国家和社会公共利益的关键。要坚持检察机关作为行政公益诉讼的主体不动摇，细化举证责任的内容，明确各方的举证责任，从而构建一个更加切实、全面、完善的行政公益诉讼制度。