昆明理工大学 李昀轩
商事登记也称为商业登记,是指取得、变更或终止商事主体资格,依照法律法规的程序,向主管机关提出申请,并由主管机关依法对申请事项审查登记的一种法律行为和法律程序。商事登记制度兼具私法和公法两种属性。从公法意义上来看,作为一种商事活动中的评价机制,需要得到行政部门的许可才能进行登记,其目的在于保护商事交易行为安全乃至社会公众的利益。而从司法角度来看,商事登记能跨越地理空间等物理属性,以两个陌生市场主体之间信赖关系的构建为基础。商事登记制度的这一特点预示着我们应当在商事登记制度改革时不仅注重行政登记的制度性内容,也应当注重时代发展的新需求。
改革开放以来,我国民营经济呈现“井喷”式的增长,多种多样的市场主体纷纷涌现,现代商事登记制度也在实践中初步确立。十八大报告强调:“当前改革进入了‘攻坚区’和‘深水区’,要全面建成小康社会,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革。”中国经济在市场的冰山、融资的高山、转型的火山“三座大山”的大背景下,市场经济发展受到阻碍,市场潜在活力未被完全激发[1]。商事制度改革作为党的十八届三中全会提出的全面深化改革中的重要内容,作为理顺政府与市场关系的突破口和切入口,深化行政审批制度改革的必经之路也是一场加快转变政府职能的攻坚战。所以,商事制度改革的实施与深化是新形势下的重大举措,是社会主义市场经济与时俱进的必要措施。2013年,李克强总理主持召开国务院常务会议,部署推进公司注册资本登记制度改革,降低了企业登记环节昂贵的时间成本,简化了繁冗的程序,增强了法律确定性及制度的稳定性,开启轰轰烈烈的商事登记制度改革历程。
随着创业潮愈演愈烈,商业登记制度的僵化成为阻滞市场经济发展的重要因素。原《公司法》第23条第二款规定,股东出资要达到法定资本最低限额。同时,原《公司法》第26条第二款、第59条和第81条规定,有限责任公司的注册资本最低也需要人民币3万元,而股份有限公司注册资本的最低限额高达500万元人民币,许多个体户和小微企业创业者难以达到股东出资法定资本最低限额,创业的热情被无情的法律浇灭,严重阻碍和影响小微企业者创业。
长期以来我国计划经济的传统造成对于商事登记制度的探索不够,制度设计不灵敏,因而持续深化“放管服”改革是当前必须要做的。在商事制度改革前,我国商事登记制度的特征是“严进宽管”,即在前置要件审批上,政府着重考虑、严格规定市场主体的准入资格,试图通过形式上的严苛弥补管理不够充分的问题。行政机关事中、事后缺乏有力的监管手段,往往只能通过频率较低的企业年检和执法检查才能发现市场主体的违法行为。在官本位气息浓厚的地区,办事难、办事久等问题仍然突出,严重打击市场主体创业、进入交易市场的积极性,市场主体创业的潜力和欲望被压制。商事登记制度改革后重视“三证合一”“单一号码”,顺应市场主体“一件事一次办”的需求,推进政府职能转变,加强政府服务效能。在监管方面,侧重强化事中、事后监管,放宽事前准入,降低市场主体入场门槛,激发市场主体创新创业活力,维护消费者和市场主体的切身利益。
商事登记制度一般被认为起源于中世纪商人行会自治法形式的商事登记规则。商人在进行了财富的积累后建立起自己的商业协会,制定自治的商业协会规则。商人想要获得资格承认,需要得到特定协会的认可,记载在协会名册当中[2]。16世纪,商人行会失去往日的荣光,一种新的商业管理制度得以建立。1861年颁行的《德国商法典》确立了具有近现代意义的商事登记制度,成为后世各国效仿的典范。
汉代有文献记载对于市场秩序的管理,如所谓市籍,即商人要取得在市区合法的居住权和经营权,必须在官府登记,列入市籍。虽有相关的记录,但在我国古代尚未形成全面系统的商事登记制度,存在的等级制度也往往具有政府管理、抑制工商业发展的特征。
对比两者发展过程我们可以发现,现代意义上的商事登记法律制度是商品经济发展到一定阶段的必然结果,如同货币随着商品经济的发展而产生。商事登记制度的不断构建和完善与经济发展有极大的关系,简便快捷的等级制度有助于市场主体厘清清晰的市场登记规则,提升市场主体履行登记义务的热情,立法混乱、标准不一的登记制度必然会对市场的完善和构建造成阻碍,因而对商事登记制度进行适时有效的改革,以使其紧紧跟上不断变化的社会经济发展状况,激活市场活力,发挥效益的最大化。
虽然我国已经经历一番商事登记制度改革,但改革并非一日之功,也不是一次改革就能实现对于变幻莫测的市场的长久适应,因此,目前我国的商事登记制度仍有适应市场经济发展的改进之处。
我国由于受曾经长期高度集中的计划经济体制的影响,政府单方承担市场监管责任成为常态,集中化的国家管理和计划统一分配、安排造成社会自主管理能力较弱,以至于改革开放40多年,仍然认为市场监管是政府这一主体的单一责任,市场中的其他主体对此参与度不够。而现实的经济市场中,无论是市场主体还是行业组织,都拥有成熟的市场经验,能够深入市场内部了解经营内幕,公民可以通过举报、及时汇报违法信息等方式参与到市场监管中,行业组织也可以采取行业内曝光、开除会籍等方式履行自身监管责任[3]。唯有市场内的各方主体一同参与进来,市场监管才能渗透到黑暗的角落。毫无疑问,这并不是一个一蹴而就的过程,离不开公民法治观念和维权意识的提高、行业组织和社会组织发展的不断完善等。
历经改革,政府监管的重点已经从事前聚焦市场主体资格与经营资格的审批逐渐转变到后期对于市场主体违法行为的监管。事前的冗杂审批程序不仅难以实现市场主体的快捷管理,还会导致市场主体在登记的第一步就陷入泥沼。长期的实践证明,在现代大市场环境下,我国高达1.4亿的市场主体不能完全依靠行政部门的监管,这将是对人力资源的极大浪费。政府进行巡查巡视和运动式专项执法检查等事中监管和行政处罚、行政强制等事后监管,并没有取得预期的理想效果,同时也给政府工作造成较大负累。因而,可结合大数据的时代浪潮持续发展信用监管模式,构建全国统一、信息互通的信用信息系统,缓解传统的“人盯人”监管模式下政府疲于奔命的问题,实现全国一体化信用监管,让违法违规企业无所遁形。
自2022年3月1日起施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》(以下简称《市场主体登记管理条例》)是我国商事登记制度改革的新标志。这一《条例》从制度供给侧角度推出六大改革措施,着力于改善长期以来市场主体登记立法体系杂乱、登记机关审查义务不明确、登记管理成本高昂、市场退出机制不畅通等疑难问题,更是首次提出市场主体的歇业制度,进一步完善我国商事法律体系,为商事制度的持续改革提供制度性保障,进一步扩展和探索了近年来实践成果到制度规范的转化。
“成熟一个,设立一个”是改革开放以来我国商事登记制度零售式立法的经验[4]。考虑到我国独具特色的中国特色社会主义市场经济的市场形态,我国立法方式采取循序渐进和务实灵活的改革策略,在持续探索中促进了市场经济的茁壮成长。先后出台了关于公司、企业法人、合伙企业、法定代表人、个体工商户的登记管理条例等行政法规以及相关部门规章。
然而接踵而至的就是冗杂的市场登记制度和愈加追求自由创新市场之间的矛盾,商事登记制度的分散立法固然适应不断变化的市场需求,但也会导致登记程序和标准的不统一,从而产生制度内容的重叠与缺漏,使立法上资源浪费,市场上法律规避行为屡见不鲜。基于统一立法的思路,《市场主体登记管理条例》涵盖了各类市场主体的登记规定,实现了登记管理制度的统一和谐,力促立法的科学性、制度的统一性、政策的包容性,填补了制度上的空白。
《条例》的顺畅实施离不开相应的配套措施,市场监督总局已经把《市场主体登记管理条例实施细则》《企业名称登记管理实施办法》列入立法规划,详尽充实的细则、办法有助于市场主体和行政部门更好地应用法律。
改革坚定秉持“放管服”的理念,简政放权,保障市场自由,放管结合激发市场主体活力、优化服务提升服务质量。《条例》继续压缩登记环节,精简申请材料,不要求申请人重复提供已经获取的信息材料,提高登记效率,依法公开登记材料的清单和文书格式。同时,政府适应新时代要求,“十四五”规划中强调数字中国、数字社会建设的要求,充分利用信息化、数字化平台,打造具有互联网时代特色的线上市场监督管理平台,构建智慧化、高效率的管理体制。
《条例》对于市场主体的退出制度也设置了简化程序,市场退出机制的完善设计是优化营商环境的一大保障。此前《公司法》规定,公司破产注销程序需要清算,而《条例》第三十三条规定,并无债权债务负担的市场主体可以按照简易程序办理注销登记,大幅缩短了市场主体的注销程序时间。为保证市场主体的退出不会损害相关利益,要求全体出资人进行书面承诺,市场主体同样在统一平台进行异议公示,确保简易注销制度兼顾效率和诚信。具体实践中,深圳市已然进行了“注销登记一窗通”的平台升级,通过与市场监管、社保、税务、银行等各个部门进行数据的联动和业务的协同,市民在平台上申请注销登记即可实现数据同步,对社会保障、海关、税务等业务进行同步注销,无须单独去各个部门继续申报。
除了登记制度上的便利,《条例》以积极的态度面对市场发展中可能遭遇的特殊问题和情况。2020年新冠肺炎疫情的蔓延,部分市场主体囿于现实原因不能开展相关的经营活动,但并不代表其经营能力和经营欲望消失。为应对这一特殊的现实情况,创新性地提出了歇业制度。《市场主体登记管理条例》第三十条借鉴我国香港地区的“不活动制度”,提出因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的,市场主体可以自主决定在一定时期内歇业。此举实质上缓和市场主体和了现实之间的矛盾,给予市场主体喘息空间,帮助其在艰难的情况下可以适度休眠。但这并非允许市场主体无限制歇业,规定歇业年限最长不超过三年。
《市场主体登记条例》的透明化贯彻于登记制度的整个阶段。事前规定市场主体实行实名登记,登记申请人应当对提交材料的“三性”负责,不得虚报、瞒报。在事后管理上,《条例》清晰地提出市场主体应当及时在营业场所、服务平台公示年度报告和登记相关信息,不再仅仅注重对于市场主体进行初步登记时的门槛限制。
尤其在事后监管这一阶段,提出登记机关不再依照传统的监督模式,应当实施分等级、分类别监管,根据市场主体的信用风险状况采取“双随机、一公开”的方式进行监督检查,既减轻了工作人员的人工负担,又能精准控制市场主体的风险。对于登记机关查处违法行为可以采取的措施,《条例》明确提出包括进入市场主体的经营场所实施现场检查、查阅市场主体经营活动有关资料、依法责令市场主体停止相关经营活动等措施。
从市场主体的角度探讨,对于电子商务等随着互联网时代兴起的新兴商业、交易模式而言,《条例》也提出了不同于传统线下市场主体的新要求。如第三十六条提出,电子商务平台也要在显著位置出示电子营业执照,显然是新业态下对于互联网市场主体的新要求,有利于提高市场交易效率和交易行为的安全性,保护消费者利益。
自2013年以来商事制度改革持续推进,从注册资本登记制度改革到“多证合一”,从“双随机、一公开”监管到“全国一张网”,《市场主体登记管理条例》的出台实施进一步培育壮大了市场主体,对发展社会主义市场经济至关重要,是“放管服”改革的进一步深化。自“十三五”规划以来,市场主体数量大量增加,创造了大量的就业岗位,也增强了我国市场经济的活力。我国商事登记制度改革依然在前进的路上,在大数据时代必然会形成更多具有灵活性和针对性的管理手段和管理方式。我国需要在坚定改革的途中,把握党全心全意为人民服务的宗旨,把实践中行之有效的做法上升为稳定长久的法律制度,持续完善市场主体登记制度,真正打造服务型政府,激发市场潜在活力,保护市场主体权益,优化市场环境,促进国民经济可持续发展。