大熊猫国家公园灾害防控体系建设：现状、困境及对策

张小鹏 肖义发 李 帅 赵文飞 王梦君*

(1. 国家林业和草原局西南调查规划院，昆明 650031；2. 陕西佛坪国家级自然保护区管理局，陕西佛坪 723400)

国家公园是囊括我国自然遗产最精华、 自然景观最独特、 最具保护价值的生态空间，国家公园管理机构承担着维护区域内自然资源资产保值增值的重要责任。管理实践中，应该像保护眼睛一样保护自然资源和生态环境，时刻防范各类自然灾害的发生。当前，国家公园等各类自然保护地已成为防灾减灾理论研究和技术实践的重要空间实体[1-3]。但总体来说，该项工作仍处于起步阶段，管理机构和属地政府的协同性有待加强。有必要结合区域内自然本底状况，尽快提出适合国家公园管理需求的防控体系建设方案，直击痛点，以助于下一步工作顺利推进。

大熊猫国家公园是我国跨越省份和涉及县域最多的自然保护地，于2017年1月启动体制试点工作，2021年10月正式设立。试点期间面积约为2.7万km2，涉及四川、陕西和甘肃3省30县（市、区）[4]；批复设立面积约为2.2万km2[5]，涉及四川、陕西和甘肃3省23县（市、区）。区域内地震活动断裂带汇集，次生灾害相对频发；林内可燃物富集，森林火险等级整体较高；松材线虫（Bursaphelenchus xylophilus）等森林病虫害呈高发态势；犬瘟热病毒（Canine Distemper virus，CDV）感染野生动物的风险依然存在。综上所述，大熊猫国家公园开展灾害防控体系建设具有必要性和迫切性。本文参照《大熊猫国家公园总体规划（试行）》中关于灾害防控体系建设的相关论述[4]，重点针对地质灾害防控体系、森林防火体系、林业有害生物防治体系和疫源疫病防控体系等4方面进行剖析，分析当前面临的困境及短板，探索解决之道，以期能为其他自然保护地开展防灾体系建设提供借鉴。

1 各类灾害发生特点及防控现状

1.1 地灾隐患点层出不穷，综合治理难度较大

地质灾害是最为严重的自然灾害类型之一，具有来势猛、成灾快、数量多、损失大、灾后恢复治理困难等特点。大熊猫国家公园涉及我国著名的龙门山地震带和松潘-较场地震带，曾发生过雅安芦山县7.0级地震和叠溪7.5级地震等多次强震。受强降雨和余震影响，国家公园范围内崩塌、滑坡和泥石流等次生灾害呈高发、多发态势，点多面广，且每年汛期不断有新的隐患点产生。

目前，大熊猫国家公园所涉县域均已建立了地灾隐患巡查机制和群专结合监测预警体系。在重点区域设置有地灾提醒标牌，规划了紧急避险点。灾害隐患点普遍安装了主、被动防护网等简易防控设施。日常防控方面，主体依托地方政府承担隐患巡查和预警责任，国家公园各级管理机构的主观能动性仍有待提高。针对隐患点周边的村庄社区，四川、陕西、甘肃3省政府一直采取应搬尽搬、能搬尽搬的政策，鼓励居民迁出，但受限于区域可利用土地条件、民众对生产资料依赖等因素，短期内实现规模搬迁的难度较大。

1.2 森林火灾防范区域广，防火形势持续严峻

森林火灾具有突发性强、蔓延迅速、危害性高等特点。随着全国森林资源总量不断增长和天然林限制采伐等政策的落地实施，区域林内可燃物载量已超出可能发生森林火灾的临界值。根据全国森林防火规划[6]，大熊猫国家公园各涉及县域（含试点县域）均为森林防火重点区域，其中，茂县、松潘县和九寨沟县属于火灾高危区。周边社区农事用火、民俗用火和生活用火等较为频繁，防火形势持续严峻。

当下，大熊猫国家公园各级管理机构的防火意识普遍较强，多数已建立了较为完备的防火应急机制。体制试点运行以来，地方政府普遍加大了防火建设投资力度，基础设施不断完善。以四川片区为例，2019-2020年，7市（州）累计投入防火专项资金达1 002万元；阿坝片区已完成了森林火灾预警系统建设。但部分应急救灾设施仍有待完善，如防火应急通道未形成闭环、缺少必要的救灾停机坪设施等。

1.3 森林病虫高发多发，松材线虫威胁相对严重

四川、陕西、甘肃3省为我国森林病虫害高发区域。以四川片区为例，全省林业检疫性有害生物疫区名单涵盖了松材线虫、锈色棕榈象（Rhynchophorus ferrugineus）、红火蚁（Solenopsis invicta）、茶藨子生柱锈菌（Cronartium ribicola）、桉树枝瘿姬小蜂（Leptocybe invasa）、扶桑绵粉蚧（Phenacoccus solenopsis）等6种有害生物。其中，松材线虫是松林传播速度最快、危害最大的林业有害生物之一[7]。国家公园（含试点县域）涉及的石棉、平武、佛坪、洋县、留坝、鄠邑和宁陕等7县（区）属于松材线虫病疫区[8]，整体防控形势较为严峻。除此之外，调研还发现雅安片区的柳杉和杉木林受赤腹松鼠（Callosciurus erythraeus）的侵害也较为严重。

现阶段，区域内林业有害生物防治工作主要由川、陕、甘3省森林病害防治检疫工作总站或森防检疫部门负责。除白水江管理分局外，其他分局均未设置专门的防治检疫机构。国家公园范围内（含试点县域）涉及的国家级中心测报点共计12处[9]，主要监测对象有云南松毛虫（Dendrolimus grisea）、竹织叶野螟（Algedonia coclesalis）、松斑天牛（Monochamus alternatus）等。当前，四川、陕西、甘肃3省已建立秦巴山区联防联控机制，松材线虫等重大林业有害生物疫情信息和防控技术得到共享。

1.4 疫源疫病点状散发，外来传入风险有增无减

国家公园范围及周边野生动物类型多样，疫源疫病总体呈现点状散发态势，不排除向人、向畜禽传播的隐患风险。外来疫病经野生动物传入的风险有增无减，对珍稀濒危野生动物种群的危害同样存在。2014年，陕西省楼观台大熊猫繁育基地的犬瘟热疫情事件便是严正警示[10]。

当前，区域范围内原国家级自然保护区均加挂了国家级野生动物疫源疫病监测站牌子[11]，存在名义上的防控管理机构。但大多数的基层人员未受过系统的疫源疫病防控培训，专业检测人员也较为缺乏。采集到的样品一般委托当地农业部门进行化验检测，但因检测指标存在差异性，衔接效果不甚理想。犬瘟热病毒、犬细小病毒（Canine Parvovirus，CPV）等已知病毒防控体系仍需持续完善，大熊猫相关疫苗的研发尚处于起步阶段。

2 防灾体系建设面临的困难与挑战

2.1 地质灾害防控体系

2.1.1 园地联防联控存在机制壁垒

目前，大熊猫国家公园内外呈现明显的地灾防控差异化情况：一是国家公园自有公路、巡护道路等未列入地方抢险治灾范畴；二是国家公园内地灾隐患区域，只要不威胁民众安全，一般不纳入监测和治理范围。因国家公园各级管理机构并未设置专项治灾经费，巡护道路受损后往往不能得到及时修复，部分管护站点甚至会沦为孤岛。国家公园无人区域未列入地方监测范围，野生动物受灾风险等情况也不甚明朗。

2.1.2 避险搬迁工程已进入深水区

目前，大熊猫国家公园范围内仍有一定规模的乡镇和社区。受地质灾害防控需要，区域内本地居民如能藉此实现易地搬迁（搬迁至国家公园外），也有利于国家公园后期实行更为严格的管控。然而，受到地理条件限制，县域内一般已无集中平坦的土地可供安置，对生产资料的依赖性也较大程度地影响了居民搬迁意愿。目前地方一般实行3.5万/户（民族县域为4万元/户）的搬迁扶持政策[12]，不利于激发农户的搬迁热情。可以说，现阶段国家公园避险搬迁工作现已进入深水区。

2.1.3 常态化救灾资金和应对机制缺乏

受5.12特大地震影响，龙门山脉一带山体已然出现松动[13]，松散物源多。此后每逢汛期，必伴有规模不定的滑坡和泥石流发生。可以说，次生地质灾害频发已成为常态，但各级管理机构缺少常态化的应对机制。救灾资金来源不足，东补西凑，影响救灾时效。

2.1.4 防控设备设施后期养护不足

“防、救、治”是应对地质灾害的三部曲，其中又以“防”最为关键。目前，国家公园所涉县域均对威胁人口达50人以上的地灾隐患点安置了专业监测设备[14]，相关陡坡和山体也建设了主被动网等基础防控设施。但受灾害频发影响，已建防控工程极有必要进行定期加固或维护，前端监测监控等设备也已逐步进入需更新换代的阶段。

2.2 森林防火体系

2.2.1 预警监测体系不够完善

目前，国家公园尚未建立统一联动的森林火险预警平台，各地火险预报适用场景不一，建设标准差异明显。首先，现有预警指挥系统中大多数没有气象环境、水源、地形、居民点、植被情况等指挥辅助信息因子，识别能力有待提高。其次，各地火险要素监测站和前端瞭望塔数量普遍不足，未能实现国家公园重点防范区全域覆盖。在应急通信方面，火情报送主体仍是依靠传统的手机短信，受移动信号的限制较大。

2.2.2 防火扑救设施较为薄弱

当前，国家公园范围内原国家级自然保护区的各类扑救设施构成了国家公园的防火扑救基础。但总体而言，已有设施设备较为陈旧，应用功能等有待升级。例如，现有防火通道深入国家公园内部不足，未能形成闭环；防火通道与地方应急道路标准不一，消防救援车辆难以驶入等。调研发现，各级管理机构虽采购有常规扑火工具，但实用价值有限，携带极为不便，普遍不适用于国家公园境内的高山峡谷地形地貌。

2.2.3 早期火情扑救能力不足

根据相关政策法规，森林防火虽实行地方政府负责制，但国家公园管理机构仍承担有区域内早期火情扑救职责[15]。当前，由于机构改制和体制磨合，国家公园各级管理机构的人员和职责分工等没有真正落实，无法实质履行森林防火责任。国家公园早期防火扑救主要依靠各乡镇、原自然保护区组建的半专业森林防灭火队伍，机动能力不强。扑火队伍存在老龄化严重、专业程度较低等问题，实战能力有待提高。

2.3 林业有害生物防治体系

2.3.1 专业森防力量略显薄弱

体制试点运行以来，四川、陕西、甘肃3省政府积极解决森防检疫机构不健全和力量薄弱的问题，在单设机构、增加编制、明确职责等方面取得了较大突破。目前，大约60%国家公园所涉及的县域挂牌了森防检疫站，为落实林业有害生物防治检疫打下了良好基础。尽管如此，专业森防队伍的配置仍显薄弱，日常监测工作基本由基层护林员代为完成。

2.3.2 技术支撑能力有待提高

与发达城市相比，大熊猫国家公园所涉县域经济发展程度相对偏低，基层机构人员普遍缺乏森防专业知识，处置紧急事件经验不足。因部分区域地处偏远，有害生物防治的新技术、新方法得不到有效推广，群众接受和领悟意识不强。全面有害生物防治工作常受到一定阻碍，整体水平还有上升空间。

2.3.3 四川、陕西、甘肃3省防治能力差异明显

体制试点运行以来，大熊猫国家公园甘肃和陕西片区的管理分局主体依托原自然保护区管理机构组建，具有相对成熟的运行机制。例如，陕西周至分局前身为周至保护区管理局，为西安市直管机构，自2016年起，地方财政每年会拨付10万元的专项经费用于支持区域有害生物监测。而四川片区基层防控工作主要依托于新组建的管护总站开展[16]，运行模式尚不成熟，人员和经费不固定，基础底子较为薄弱。

2.3.4 基础硬件亟待充实更新

现有森防监测仪器等设备较为陈旧，药剂药械等物资储备略显不足，满足不了当下国家公园林业有害生物防控工作的实际需要。相关配套设备设施等亟待充实或更新。

2.4 疫源疫病防控体系

2.4.1 疫源疫病监测防控机构缺失

国家公园范围内的基层疫源疫病防控机构挂牌在原国家级自然保护区，实行1套人马、2块牌子运行机制，独立性缺乏。因大多数的基层管理机构人员并未受过系统培训，实质监测和防控工作较少开展，只能被迫充当野生动物的“收尸队”。无法全面、高效地完成监测任务，制约了国家公园野生动物疫源疫病防控工作持久、有效、系统的发展。

2.4.2 缺乏疫源疫病专业检测能力

目前，国家公园各基层管理机构履行疫源、疫病监测职能的基本状态为：由管护站点承担具体巡护和监测任务，每周沿固定或临时线路巡护一次，未发现病死或异常野生动物则属正常，若发现则采样上报。但因各地均无专业检测能力，上报的样品一般委托当地农业部门进行化验检测，效率偏低。

2.4.3 专业技术人员流失严重

从事野生动物疫源疫病监测和防控工作，需要具备野生动物保护、动物防疫和公共卫生等多个领域的综合知识，对人员素质要求较高。由于公益性强、专业要求高、工作难度大、工作见效慢，加之基层人员待遇相对偏低，较大程度上影响了人员积极性，专业人才流失严重。

3 灾害防控体系建设实现路径

自然灾害频发是大熊猫国家公园建设管理中面临的突出问题。搭建完善的灾害预警和治理体系是体制建设需重点关注的任务之一。在实践层面，既要从强化基础硬件环境的视角出发，也要从完善园地协同机制的层面入手，“软硬”结合，才能形成稳固合力，筑牢国家公园灾害防控体系的“四梁八柱”。

3.1 强化地灾前期预警，及时开展隐患区修复治理

在时间分布上，应把每年汛期（5～9月）作为地灾防控重点期；在空间布局上，建议把重点工程和人口相对密集区作为防控重点地。在工作安排上，应注重巩固已有基础，把加强监测预报、扩大科普宣传和改进规划指导作为重点；在管理环节上，建议把激活园地联动和明确治理责任作为重点。

3.1.1 健全地质灾害监测预警体系

加强以护林员为主体的兼职监测员队伍建设，完善群测群防网络体系。注重新技术、新方法和新设备的推广应用，开展典型地质灾害专业监测示范。加强汛期气象预报预警科学研究，健全地质灾害气象预报预警平台。加强地质灾害信息系统开发和数据库建设，搭建园地信息共享平台，提升服务水平。

3.1.2 完善地质灾害调查评价体系

地质灾害隐患调查评价、动态巡查、重点区域地质灾害勘查与灾害风险评估是做好地质灾害防控工作的基础，目的是摸清家底、查明机理、明确危害、落实预案，以便采取有针对性的防治措施。结合第一次全国自然灾害综合风险普查[17]，全面摸清国家公园范围内地质灾害风险隐患底数。建立全域普查和动态巡查相结合的调查评价机制，为各级管理机构和地方政府有效开展防控工作、保障区域生态安全提供决策依据。

3.1.3 强化地质灾害治理体系

集中有限资金，采取科学、经济、合理的治理方式，逐步改善区域自然地质环境条件。对于国家公园范围内威胁人口较多的隐患点，属地管理机构要密切配合地方政府，做好各项防灾减灾和搬迁避让工作；对于未威胁人口但对已建基础设施造成潜在影响的灾害多发区，应科学评估灾害风险，采取遗弃避让或实施必要的加固、重新设防等工程维护措施，以确保不影响其原有承载功能的发挥。

3.1.4 开展废弃露天矿山生态修复

大熊猫国家公园废弃露天矿山主要以铁、锰、铝土、稀土、磷等金属和非金属为主，滑坡、泥石流、地裂缝等地质灾害较为高发。应把消除矿山地质灾害隐患作为国家公园生态修复的重点任务之一。通过制定符合国家公园管控理念的激励政策，吸引社会各方投入，探索多元化的废弃矿山生态修复模式。

3.2 优化防火设施布局，适时引入航空消防力量

开展森林防火体系建设应突出早期防控，遵从“早发现、早出动、早扑灭”的基本准则[18]。通过开展预警监测、通信指挥等智能系统建设，促进国家公园防火防控从“人海战术、被动扑救、耗时低效”向“智慧防火、主动出击、快速歼灭”的转变。

3.2.1 完善防火通道等基础工程建设

结合各片区已有道路规划，兼顾森林生态旅游开发，科学布局森林防火道路，保证防火道路高标准、高质量，延长使用年限。适当补充建设瞭望塔，发挥其在大面积林区火情监测中的作用。在实施过程中，区内防火道路应尽量与地方应急道路建设标准相吻合，确保救援车辆行驶顺畅。

3.2.2 新建若干座应急救灾停机坪

结合国家公园火险等级区划，建设若干座直升机简易停机坪，方便运送扑火物资和扑救人员等。停机坪应尽量设在一般控制区，要求周围无高大乔木遮挡，不影响飞行障碍。对拟建区域仅作地面平整处理，不作硬化，减少破坏原生森林植物，定期进行平整维护。

3.2.3 推动无人机巡护指挥系统落地应用

率先在茂县、松潘、九寨沟等3个火灾高危区建设无人机巡护指挥系统，条件成熟后可推广至国家公园全域范围。推进无人机在火场和航空巡护中的应用，通过搭载摄像设备、双向无线影像和数据传输设备，执行特殊情况火警侦察和巡护任务。特别在林火早期不容易监测到火焰的情况下，借助无人机遥感影像，提高火点识别和高效预警的能力。

3.2.4 依托航空护林系统拓展监测

在四川、陕西、甘肃3省政府统一建设框架下，以购买服务的方式，拓展国家公园通用航空服务森林防火的深度和广度。逐步实现区域森林航空消防基本覆盖，弥补边远地区火情监测、巡护和火灾扑救能力的不足。持续完善森林防火基础设施体系，填补航空消防空白，提高森林防火的现代化水平。

3.3 研判病虫害发生趋势，注重新技术推广应用

森林病虫害被称为“不冒烟的森林火灾”，开展防治工作意义重大。应立足大熊猫国家公园实际，以提高常规防治和应急防治水平为重点，注重新技术、新方法的应用，推动建立“功能齐备、配置合理、运转顺畅、协调高效”的林业有害生物防治减灾体系。

3.3.1 关注易受威胁区域有害生物的发生趋势

以县（区）为单位，组织对辖区内易受病虫害侵染的区域开展经常性巡回检查。例如，受人为干扰严重、生物多样性差、生态环境状况不良的林地，受火灾、雨雪冰冻、干旱、洪水等突发性灾害干扰后的林地以及历史上林业有害生物频发的林地等。根据森林病虫的生物学特性，选择在有害生物的发生盛期或症状显露期进行。石棉、平武、佛坪、洋县、留坝、鄠邑和宁陕等县（区）重点关注松材线虫病疫发展情况；洪雅、芦山和宝兴等地重点关注赤腹松鼠危害情况。

3.3.2 注重新技术、新方法的应用和推广

传统有害生物防治方法费时、费工，对基层工作人员专业性要求较高[19]，也是制约大熊猫国家公园防控能力进一步提升的关键因素。可购置一批符合当地实际的物联森防监测设备，减少人力和时间成本付出；适时引入“虫脸”智能识别系统，开发数据记录、监测管理和远程监控数据采集系统，降低基层管理专业门槛，提高有害生物风险识别的精度等。

3.3.3 加强各级管理机构治理能力建设

注重机构队伍建设，强化专业岗位技术培训，保障组织机构和队伍健全。持续加强保护区范围内现有国家级中心测报点建设，配备和更新野外监测数据记录仪等现代化信息采集工具；选取具有代表性的区域，创建国家公园远程监控数据采集系统。条件成熟时，在四川、陕西、甘肃3省分别建设遥感监测区域站和预测预报中心。

3.4 加强犬瘟热持续防控，提高免疫隔离能力

汲取2014年陕西楼观台事件教训，把犬瘟热病毒综合防治列为疫源疫病防控的长期关注内容。犬瘟热（Canine distemper，CD）是一种急性、高度接触性、高死亡率的传染病[20]，由犬瘟热病毒引发，猫科（Felidae）、鼬科（Mustelidae）、小熊猫科（Ailuridae）和大熊猫（Ailuropoda melanoleuca）都可能感染[21]，且致死率高达95%，已被列为二类动物传染病。研究结果证实，散养家犬与野生大熊猫在秋、冬、春3季的活动范围高度重叠，而这3季恰恰是犬瘟热的高发季节[22]。

3.4.1 开展社区犬瘟热疫病普查

重点做好大熊猫栖息地周边社区防治基础工作，防范家犬病毒感染大熊猫和同域野生动物。通过调查社区家养犬只数量、种类、饲养方式及活动范围，摸清其与大熊猫的接触概率和程度。通过采集犬只血液样本进行检测，筛查可与大熊猫共患病毒的种类。依据普查结果，评估区域内大熊猫的患病风险，制定国家公园周边社区对犬只活动的监管办法。

3.4.2 建设国家公园免疫隔离带

将大熊猫国家公园外围社区划定为“免疫隔离带”。集中一段时间，对隔离带内家畜尤其是家犬进行全面人工免疫，制造犬瘟、犬细小病毒的“绝缘体”，打造大熊猫国家公园“免疫屏障”。积极劝导养犬户由粗放的散养转向拴养，减少犬只与野生动物活动的重叠区域。通过持续抽样监测和维护家畜免疫能力，有效隔离外部病毒。

3.4.3 加强人工繁育场所疫病隔离消毒

对繁育基地内围墙、沟渠、下水道进行定期检查，堵塞猫狗进入通道。加强访客、外来工作人员和内部职工出入管理，杜绝以任何方式携带猫、狗等宠物入园。对国内外借展大熊猫的疫情监控、进出检疫、隔离消毒、人员管理等进行严格管控。

4 结论与讨论

本文通过对大熊猫国家公园灾害风险与防控实践的整理研究可以发现，各类灾害的发生特性和防控技术手段差异明显，并凸显了国家公园管理机构和地方政府在防灾减灾方面协同性不足的问题。由此得出，建立细化可落地的园地事权划分清单是保障灾害防控体系功能高效发挥的基本前提。本文建议针对地质灾害、森林火灾等突发性强、毁灭性大的自然灾害，应当实行以属地政府管理为主的方针，管理机构配合做好日常监测和早期防范；针对林业有害生物、野生动物疫源疫病等与生态保护密切相关的灾害类型，应当实行以国家公园管理机构为主的方针，属地政府配合做好后勤保障和灾后治理。只有建立了目标一致、权责明确、机能互补的园地联防机制，国家公园的各项防灾防控工作才更能落到实处。

本文样本聚焦于大熊猫国家公园，相关结论可为其他类型自然保护地开展防控体系建设提供借鉴。然而，由于本文的议题涉及面广，关于各类灾害的分析论述尚缺乏实证数据支撑，未能从微观层面给予更细致和深入的落地建议，未来有必要进一步加强此方面的跟踪研究。同时，本文提出的4种灾害类型具有明显的地域局限性，不能作为自然灾害类型划分的实操依据。下一阶段有必要结合目前正在开展的全国自然灾害综合风险普查[17]，立项更为翔实的理论研究和防控技术课题，以充实国家公园等自然保护地灾害防控体系建设的应用成果。