医疗设备招标采购中废标的分析与研究

申芳瑜，温燕清，符增，王凌（通信作者）

赣州市人民医院 （江西赣州 341000）

招标采购是医院医疗设备购置过程中必不可少的环节。由于医疗设备采购金额较大，因此多依赖于政府采购。而政府采购是保证国家资源合理分配、降低风险的重要手段，是保证采购人及供应商合法权益的必要保障。政府采购经过层层审批、项目形成后，才进行招标采购，环节复杂，常会出现由于各种原因导致采购行为不能顺利完成，即废标。《中华人民共和国政府采购法》已明确表述了废标的情形[1]：（1）符合专业条件的供应商或对招标文件作实质响应的供应商不足3 家的；（2）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（3）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；（4）因重大变故，采购任务取消的。然而，除采购中供需不平衡的一些必然因素导致废标发生，还有许多废标是由信息不对等、人为疏忽造成的。

公立医院的医疗设备采购工作受到当地财政主管部门监管，通常实行集中采购或分散采购，以公开招标、竞争性谈判、单一来源采购为主要采购方式。医疗设备的采购需要提前1 年将采购预算上报至主管部门，采购当年项目在完成院内审批后，递交卫建委、财政局审核备案，方能挂网采购。通常，从临床使用科室提出采购需求到挂网招标已经需要1 年时间，项目挂网后若招标过程不顺利，可能还需3 个月甚至更久的时间才能采购到位。赣州市人民医院过去3 年的废标项目占当年开标项目比例高达23.1%。在医疗设备采购中发生废标情况，将会带来诸多不良影响：（1）增加了采购的时间成本，导致重复劳动，增加人力成本；（2）延误医疗救治工作，为患者带来不良影响；（3）阻碍医学学科发展及科研竞争力的提升。本文重点探究政府采购医疗设备过程中各阶段产生废标情况，并就如何减少废标进行对策探讨。

1 研究对象与方法

以赣州市人民医院实际政府采购项目为实证，具体分析造成废标的真实深层原因，得出相应结论。数据来源“江西省公共资源交易网”，未公开具体废标原因的项目通过代理公司开标记录查询。通过对实际案例比较及相关政策出台前后的比较，找出现阶段政府采购过程中的废标原因以及可能存在的国家资源浪费情况。

2 实证分析法分析废标情形及原因

过去3 年中，赣州市人民医院医疗设备采购开标277 次，废标64 次，废标比例为23.1%。该院2019 年采购过程废标情况较为突出，甚至出现单个项目反复多次废标的情况。例如2019 年5 月启动的一个质谱仪（进口产品）公开招标采购项目，该项目前后共开标7 次，前6 次废标原因如表1 所示。最终，经招标人多次修改采购需求、投标人调整投标内容以及与评委积极沟通后，采购顺利完成。

表1 质谱仪采购项目废标原因明细表

该案例中，发生废标的主要原因根据出现频次由高到低归纳为：投标供应商技术参数不符合、符合性审查不通过、资格审查不通过。其中，多次因“投标供应商技术参数不符合”出现废标，根源是采购人未充分调研市场上同类产品的技术参数，因而未拟定出既符合采购需求又能对先进产品进行充分筛选的参数。在国际招标中，货物的参数采取打分制，非重点参数允许有负偏离，虽影响最终得分，但不会免除其投标资格。有别于国际招标，政府采购公开招标的评标办法中，采购需求中的产品参数是投标产品的基本要求，若投标产品任一项技术参数不满足采购需求，则该产品无投标资格。基本参数设置过于严苛，会导致较多产品无法参与投标；而参数设置过于松散，会不利于采购人购买到较为优质的产品。这种评分办法就要求采购人对所购产品的参数有明确的认识。采购人在拟定采购需求时，需充分了解并区分目前市场上货物所能达到的基本参数及先进参数，否则必然造成采购无法圆满完成，甚至违反相关法律法规[2]。另外，此案例多次因“所投货物为国产产品”而在符合性审查环节被废标。由于进口产品采购审批流程的特殊性，采购人在提出采购需求时常常会在标题中写明“进口产品”字样；而评标时，评委对于国产产品是否能够参与进口货物采购项目持有不同意见，有的评委认为根据“对于参数性能符合的产品，不得因其是国产禁止其投标”，应该主要评定其技术指标是否符合招标文件要求；而有的评委认为，项目标题中写有“进口产品”字样，国产产品没有资格参与投标。这个矛盾的存在，与各地主管单位对财政制度的解读差异有关，专家也表示“未从相关部门得到明确的解读”。

3 比较分析法分析医院2019—2021 年政府采购废标情况

政府采购有特有、严格的采购流程。当准备工作就绪，项目进行到开标当天时，在开标现场各个环节都有可能发生废标的情况。赣州市人民医院2019 年废标问题尤为突出。经比较分析，造成该院近几年废标的直接原因大致归纳为投标供应商不足3 家、开标现场技术故障、资格审查不通过、符合性审查不通过、技术参数不符合、商务参数不符合6 类，如表2 所示。其中有些废标是市场竞争中不可避免的，例如投标供应商报名不足3 家；而有些反复出现的废标本可避免，但屡次发生，令人惋惜。究其深层原因，根据参与招投标的不同角色梳理为以下几个方面。（1）采购人因主观倾向或信息局限导致废标：医院医疗设备的采购技术参数常来自需求科室，而临床医师往往只对设备使用有所了解，不清楚更多的医疗设备技术参数，时常仅以心仪产品的参数作为采购需求提交给招标经办科室，若经办科室未充分调研市场上同类产品的技术参数，又为规避自身风险尽量不对参数进行修改，则极易引起废标。（2）投标人疏忽、不严谨引起废标：在现实招投标工作中，个别投标人因主观意识偏差，深思熟虑的不是更好地编制标书进行产品介绍，或利用自身企业实力来战胜招投标中遇到的竞争对手，而是把大部分注意力放在了招标人或评标专家身上[3]，这既导致腐败，又为招投标过程埋下了隐患，表2 中资格审查不通过、符合性审查不通过、技术参数不符合、商务参数不符合很大一部分都是投标人的疏忽大意导致。（3）专家“一专多能”，通过废标降低自身风险：早在2003 年，国家财政部制定了《政府采购评审专家管理办法》，而当时国内医疗器械行业刚刚兴起，作为新兴交叉学科，具有医疗器械专业及工作背景专家较少，经过多年实践，许多专家对政府采购的相关法律有了基本认识，但对于医疗设备性能及用途知之甚少；本市政府采购专家库自建立之初便容纳了各专业领域专家，而并未对医疗器械招标采购专家库进行专业或背景筛选，也未真正执行政府采购相关培训或资格评价，这就导致专家素质良莠不齐[4]；在专家对投标文件中的技术参数无法把握时，大多可能会选择判定其不满足招标需求，以此降低采购风险，也直接导致废标率增高。（4）招投标系统技术故障导致废标：电子化招投标系统和不见面开标不仅增加了投标的便捷性、降低了供应商的投标成本，但同时也增加了因系统问题导致的废标风险。2019—2021 年间发生过多次系统故障，例如系统无法连接导致超过开标时间、密钥解锁故障以及标书无法在评标系统里显示的意外情况均直接导致该项目废标。

从表2 中可以看出，2020 年以来，赣州市人民医院设备采购的废标比例大幅降低。2019 年的废标率为30.0%，而2020 年及2021 年的废标率分别为18.2%和19.1%，下降比例超1/3。这与参与政府采购的各部门及人员均加强对废标的重视有关。2019 年财政部发布的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38 号，以下简称“38 号文”），对全面清理政府采购领域中妨碍公平竞争的规定和做法、严格执行公平竞争审查制度、进一步提升政府采购透明度等做出了具体规定和要求。随后，本地财政主管部门召集各采购代理机构及部分专家转达“38 号文”精神，将部分需提供证明的文件转为承诺制，直接减少了因资格审查不通过而导致的废标。此外，当地评标专家响应“38 号文”精神，对一些实质满足招标要求，但为书写笔误的投标文件采取放松态度，降低了一定废标比例。

表2 赣州市人民医院2019—2021年医疗设备采购废标原因及占比

4 讨论

废标对采购人、代理机构和投标人都造成了许多时间和经济成本的浪费，也造成公共资源的浪费，损害国家利益。为减少不必要的废标，本研究关于医疗设备招标采购中针对参与采购的不同角色提出以下几点对策。（1）规范从业人员资格、强化从业人员素质：严谨、规范、公平、合理的招标文件是采购成功的基础，招标文件一般由采购人和采购代理机构共同完成；对于采购人，定期进行医疗设备采购指南、采购法律法规的学习，制定招标文件参数审查制度；杜绝拟定参数具有唯一性、排他性，定期进行反腐倡廉教育；对于采购代理机构，规范从业人员培训及准入考试，提升人员专业性、稳定性；招标采购涉及的法律法规较多，从采购人、招标代理机构到采购主管部门，必须随时更新法律法规知识，不断强化业务学习。（2）加强对供应商的培训：可通过定期组织供应商培训等方法，引导并促进其重视投标文件的编制和递交环节，严格遵守招投标相关法律法规，约束自身行为；同时，通过顺畅沟通渠道，及时为投标人答疑解惑，对易废标细节进行提醒。（3）评委队伍规范化：目前，评委专家库的组建和更新也是保护公共资源交易中的国家利益的重要环节[5]；评委专家的资质认定，不能单靠证件，其个人能力应经多方面考量。录入专家库的评委应根据其专业背景分配不同的采购项目，如相关领域专家过少，应从其他相近专业的专家库中借用；进行定期采购知识普及培训，提高评委专家的素养，更好地为公共资源交易系统服务[5]；财政主管机构应制定一系列规章规范专家行为，如当评审专家认为投标文件未实质性响应招标文件时，应要求专家与投标人进行现场沟通确认，告知投标人废标理由，投标文件非实质性条款遗漏、误填的，不得废标；落实专家评价制度，记录专家评审纪律、职业操守、履职尽责情况，对违规违纪、责任心不强的专家及时清退出评审专家库[6]。（4）加强招投标系统电子化建设：首先，修补现有系统漏洞，保障系统稳定运行，提供意外情况应急预案；其次，利用系统做检测和提醒，防止在编制投标文件及招标文件时，因资格条件、基本条款等关键信息陈述犯低级错误；此外，增设信息查询、提示和关键时间节点提醒等友好功能，避免投标人错过开标时间；将互联网+信息整合，建设标准化、精细化、信息化的公共资源交易平台是未来的趋势[7]。（5）废标追责：除了硬性规定，因个体失误而造成的国家资源浪费，应建立相应的规范，约束废标引起的公共资源浪费现象。

5 结语

现阶段公立医院医疗设备科的重要职能是设备采购，在风险最低的前提下，将采购时间缩短是各单位设备科亟待解决的难题。废标是采购各方均不愿看到的事情，但为了保证采购的公平公正，废标必然发生。最大限度地减少不必要废标，能够节约公共资源，降低采购成本，增强政府采购公信力。设备采购部门应本着发现问题而不回避问题的态度，通过研究废标发生的原因，学习如何控制它和消灭它[8]；通过落实相应对策，控制关键角色及关键时间节点，将废标发生率控制在较低水平。