加强高校领导干部监督的现实困境与路径选择*

上海海洋大学纪监综合办公室 王菊

一、加强高校领导干部监督的现实困境

（一）对高校领导干部监督的重要性认识不足

高校的领导干部是高校各级党组织和行政机构的负责人，他们在单位和部门的日常管理与运行中有较大的决策权和指挥权。高校领导干部掌握的公共权力，理应接受人民群众的监督；但实际上，这种监督却经常缺位。各级具有监督职责的组织和单位作为监督主体在思想认识上经常存在偏差，进而一定程度上弱化了对于高校领导的监督力度，也不利于全过程和全方位开展监督工作。主要有以下几种表现形式：一些上级部门对下级干部的考核，重点侧重考察其是否有干事创业的决心和实效，而忽视对其思想状况、勤政廉洁情况的监督[1]；上级部门往往更看重领导干部的考核量化指标，缺乏对其思想和作风方面问题的关注。一些不在指标内的问题，便选择性忽视。在问题处理阶段也是经常避重就轻，甚至姑息纵容；同级的纪检监察机构往往碍于本单位的组织人事关系，在监督过程中放不开手脚，对于领导干部监督的思想认识不够到位，在开展政治监督、日常监督的过程中畏首畏尾、放不开手脚，缺乏较真碰硬的勇气；学校普通教职工和广大学生对于领导干部的监督意识普遍不强，一些人觉得领导干部与自己的生活工作相隔甚远，甚至认为领导干部的监督工作与自己无关，一些人因为对监督方式和信访举报的渠道不了解，对于发现的问题也不了了之。在高校的群众层面，普遍出现了不愿监督也不知如何监督的现象。

（二）对高校领导干部的监督机制缺位

一是上级监督时效性不足且形式单一化。在现行的高校工作体制下，高校上级组织机构的监督对高校领导干部而言是最为有效的方式，其监督也最具有直接性和权威性。但在现实中，高校上级组织机构（如上级纪检监察机构、上级组织人事部门、上级人大政协、上级教委等）的职能作用还发挥得不够充分，上级组织机构经常受制于时间和空间上的限制，从而难以采取行之有效的监督方式和多种多样的监督手段，监督出现时效性不足且形式单一化的特点。

二是同级监督缺乏力度。我国高校的纪检监察机构实行双重领导体制，同时接受上级纪检监察机构和各自所属系统的同级高校党委的领导，这就使得高校自有的专责监督机构在实际的运行中经常沦为学校党委的一个工作机关。同时也因为高校纪委的监督权力和经济来源会受到所在高校的直接分配和限制，这就在客观上造成了一些高校纪委成为学校党委的附属品，而缺少了其作为高校一级组织的基本认同。由于高校监督机构缺乏相对的独立性，导致高校纪委监督机构无法实施强有力的监督，进而造成在监督全过程出现弱化、轻化的状态。

三是下级监督不能发力。高校内部的普通教职员工和学生通常与学校领导干部接触不多，不易于发现领导干部的违纪违法行为。同时，一些高校还存在监督方式不透明、渠道不完善等问题。即使学校纪委有畅通的检举控告渠道，但往往受制于高校中复杂上下级的关系和“人情社会”而最终“敢怒不敢言”。在教师切身利益关系都由高校控制，学生的学业生涯也掌控在高校手中的情况下，导致下级监督沦为空谈。

四是事前、事中监督存在缺位。现有的监督制度通常体现为“事后监督”，同级纪委和上级纪委通常在高校领导干部违纪违法行为被发现时才介入处理，缺少事前和事中监督的有效方式。事后监督是目前高校中普遍存在的问题，事后监督无法更好地实现防微杜渐和抓早抓小，导致一些违纪违法行为在初期没有被遏制而最终导致更为严重的后果。

（三）关于高校领导干部的监督制度不够健全

十八大以来党内监督工作开创了新局面，取得了显著的成效，有针对性地对监督工作相关制度进行了完善，构筑起更加坚实的监督网络，但是面对现实的复杂情况，我国高校领导干部监督的相关制度还存在一些不足之处。

一是针对高校而言，大部分制度内容不够细化，从而缺乏具体工作当中的实操性。具有高校特点的针对性监督制度还未细化，从而使得高校监督的过程中出现尺度难以把握的问题。

二是制度内容还不够完善，同时缺少相应的配套机制。一方面，监督制度内容还不够健全，造成高校对于领导干部的监督处于不稳定的状态，造成各级监督缺位；另一方面，高校监督制度还缺少相应的配套保障机制。一些条规虽然明确了主体责任、监督范围等内容，却对如何践行和促进，实现监督内容有效落地，缺少系统规划，这就导致高校中出现主体责任部门对领导干部的监督难，纪委监督也无从下手的情况。

三是制度规范缺乏执行力度。现实中，对于高校领导干部的监督，经常出现监督规范执行不到位的情况，例如，隐形变异的四风问题、八小时之外的廉洁自律等，在实际操作中就出现难以有效实施的困境。还有一些高校，对于领导干部违反纪律后的处理规定也缺乏相应的执行力度，时常出现该严时不严的情况，损害了党纪、校纪的权威性和严肃性。

二、加强高校领导干部监督的现实必要性

（一）坚持社会主义办学方向的内在要求

我国高校必须坚持社会主义办学方向，面临的首要问题就是“培养什么人”“怎样培养人”“为谁培养人”。高校承担着为党育人、为国育才的重要使命。高校领导干部是把握高校事业发展方向的“领航员”，从这个意义上说，强化对于高校领导干部的监督就显得十分关键，管好领导干部，才能准确地把握社会主义办学方向不偏移，这关乎中国特色社会主义发展的前途和命运。从改革开放以来，我们党就把坚持社会主义办学方向作为高等院校建立和发展的根本要求。党的十八大以来，我国的高校无论在质量还是在数量上都实现了飞跃式发展，这就说明我国必须坚持社会主义办学方向。正因为有了这一正确的政治目标和方向，我国高等教育的发展才会获得强大的动力。

（二）落实立德树人根本任务的必然选择

在新形势下，我国高校的重要职能是进一步贯彻落实立德树人的根本任务，因此必须抓好高校领导干部这个关键少数，扎实做好高校领导干部的监督工作。高校中最重要的教师和学生两个群体[2]，针对学生群体要明确学生在社会历史发展中的角色与作用定位，针对教师群体要明确教书育人的方向和目标定位，创建积极的学风以及教风。这就需要以高校领导干部监督为抓手，层层压实责任，加强高校领导干部对党中央重大决策部署和立德树人根本任务的贯彻和落实，真正实现对高校人才的有效培养。在百年未有之大变局的大背景下，高校承载着重大的历史责任，从这个视角看高校领导干部监督工作有着十分重要的现实意义。然而在当下，我国的部分高校领导干部的监督工作还没有完善和健全的制度设计，一些学校也存在着管理体制与教学、科研之间脱节的现象，使得高校的基层党建工作中存在梗阻，教书育人的职能发挥不畅，这就需要不断加强监督工作，特别是加强高校领导干部的监督工作，确保立德树人根本任务的贯彻落实。

（三）推进“双一流”建设以及双高计划的需要

2015年，党中央、国务院启动了统筹推进世界一流大学和一流学科建设的实施方案，这是我国在新的历史时期，为了提高高等教育整体水平，增强国内高校综合竞争力的重要举措。我国高校在建设“双一流”总体规划中明确提出，要贯彻落实全面从严治党，进一步营造出更加积极、良好的高校政治生态环境。这清晰地表明，加强高校监督工作，尤其是领导干部监督工作是高校“双一流”建设的题中应有之义。2017年6月，十八届中央第十二轮巡视公布了对中管高校的巡视反馈意见，通过对巡视反馈情况统计分析，发现在党的政治建设范畴，中管高校普遍存在党的领导不力、党的建设弱化、履行“两个责任”不到位的问题。中央巡视反馈情况说明，高校绝非净土，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力问题突出[3]，影响党对高校的全面领导。这不仅是中管高校特有的问题，也是普遍存在于高校的现实问题，因此必须加强新时代高校领导干部监督工作，坚持把高校的全面从严治党工作向纵深推进，确保“双一流”建设以及“双高计划”的顺利实现。

三、加强高校领导干部监督的实现路径

（一）构建符合高校特点的监督网络

一是以自上而下的组织监督为基础。习近平总书记指出：“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效。[4]”《党内监督条例》中明确指出，上级党组织特别是主要负责人，对下级党组织主要负责人应当在平时多过问、多提醒，发现问题及时纠正[5]。在高校领导干部监督工作中，就具体体现为党委书记作为第一责任人，要定期与班子成员和下级一把手和领导班子开展谈心谈话。高校领导干部在其各自的分管范围内要各尽其责，发挥“一岗双责”重要职能，充分发挥自上而下的监督，为高校干部监督工作夯实基础。

二是以推进同级监督为关键。在高校领域，领导干部之间日常接触最多，对于彼此也最了解情况，从而能够更加直接地发现问题。高校要充分发挥党委常委会及二级党组织党政联席会议作用，领导干部要自觉主动地接受监督，习惯于时刻处在监督的“聚光灯”之下。《党内监督条例》中提到，同级的领导班子成员发现主要负责人存在问题的，应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告。关于个人事项在党内一定范围公开也作出了要求。这些规定不仅为破解同级监督难的问题提供了明确的方式，也明确了党组织主要负责人的相应职责，一定范围内公开个人有关事项，也是为加强同级监督拓宽了有效渠道。高校应当严格遵照《条例》执行，发挥出同级监督的重要力量。

三是发挥纪检监察机关的专责监督作用。高校纪委要定期监督检查领导干部在其主要负责领域之中主体责任落实和廉洁自律等情况向上级报告。监督全过程中如出现问题，必须及时提醒纠正，保证持续强有力的震慑。此外，党中央深化纪检监察体制改革，在高校开展纪检监察体制改革和派驻改革，在高校实行派驻监察专员制度。派驻监督不是同级监督，而是上级组织通过派驻纪检监察机构，对下级党组织及领导干部进行垂直监督，从而大大强化了高校监督力量。

（二）充分释放高校领导干部监督的制度效能

一是强化党内监督基础制度建设。新形势下，不断加强高校领导干部监督，必须要完善相关的制度，把权力关进制度的笼子里。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》的颁布实施，为高校的领导干部监督工作提供可靠的制度保障[6]。高校要对于领导干部在重点领域、关键环节中的权力使用进行明确规范，监督完善领导干部负责领域内的基础制度建设。在监督过程中发现违纪违法问题必须严格按照有关规定进行处理。近几年来，高校逐步探索建立领导干部谈心谈话制度，领导干部述职述廉述责制度，上级巡视与校内巡察相互联动等有效做法，总结了不少有益经验。

二是健全完善民主决策制度。习近平总书记强调，涉及资金、项目、用人等重大问题决策，要经过集体研究，不搞个人专权。党中央高度关注高校各级领导班子民主决策程序，要求进一步对相关问题进行规范。此外，高校要严格执行“三重一大”集体决策的有关规定，认真落实各级党政“一把手”末位发言或末位表态，同时要严格做到决策全程记录。逐步探索实行高校领导干部用权、行政公开化。高校的主要领导主要是党委书记一级必须严格执行“五个不直接分管”制度。同时注重学校重大决策的合法合规性审查，责任倒追机制等，防止高校领导干部权力不受限制和滥用权力的情况发生。

三是着眼标本兼治建立健全监督长效机制。高校的领导干部监督工作必须坚持问题导向，建立健全对领导干部的批评教育、提醒谈话等具体制度。建立并严格履行领导干部个人有关事项报告制度，同时进行严格的抽查核实。学校纪委应联合相关监督部门，例如审计处、财务处等，强化学校各级经济责任审计结果的分析和运用。对于重点领域和关键环节加大监督力度，实施重点岗位领导干部定期交流轮岗，从而防止出现因任职时间过长而诱发腐败的因素。

（三）加强高校领导干部队伍思想政治建设

一是坚定政治领导力。中国特色社会主义大学的根本制度是现行体制下的党委领导下的校长负责制。党对高校的全面领导，核心要义就是坚持和完善党委领导下的校长负责制。实践证明，这一制度符合我国现在的国情和高等教育发展规律。高校要将党委领导下的校长负责制的执行情况作为领导班子考核的核心指标，上级和同级纪委要加大督促指导力度，保证在高校工作中全面和充分地发挥党的领导作用[7]。高校领导干部要持续强化政治三力，加强政治锤炼。

二是提高思想引领力。高校在领导干部队伍建设过程中，要始终开展自我监督，坚决贯彻党的政治路线，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，同时坚持马克思主义在高校思想意识领域指导地位的根本制度。要探索建立健全三全育人体制机制，牢牢把握高校思想政治工作的主阵地。同时与其他领域不同的是，高校是各类高级知识人才的聚集地，高校要注重完善领导干部联系专家制度，做好知识分子工作，加强高校对校内人才的政治引领，巩固共同的政治思想基础。

三是增强群众组织力。要始终坚持以师生利益为重的导向、完善领导干部定点联系基层组织、联系师生、接待来访群众等制度，推动领导干部切实践行党的群众路线。上级机关和同级纪委要相应建立领导干部联系群众的监督检查制度，把履行情况作为领导干部考核的重要依据。加强学校二级党组织建设，有效发挥基层党组织团结全校师生、推动事业发展的战斗堡垒作用。