新发展趋势下土地储备管理中的问题及解决对策

长沙市土地储备中心 廖干辉

土地储备是各市县政府开展城市发展规划与建设的重要工作，是我国土地市场建设的重要基础性制度。新时期土地储备要以增强资源有效供给能力、促进国土空间规划落地实施、维护房地产市场稳定为主要目标，重新构建“关系紧密、上下协同、联动发展”的土地储备体系。为规范、加强地方政府土地储备管理，相继颁布了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《土地储备管理办法的通知》。因此，政府需要不断健全和完善土地储备制度体系，规范土地储备管理，积极探索多元化资金渠道，切实维护国家所有者权益。

一、土地储备管理概述

储备土地管理是指政府依法采取征收、收回、收购、优先购买等方式获得土地使用权，对现有土地进行储备整理，结合城市规划，为社会提供建设用地，土地储备管理机构具有行政职权性与市场性特征，能够在维护公共利益的同时，为买卖双方专业性提供保障。土地储备管理制度建立20年来，新时期土地储备面临一些新情况的新挑战，比如，存在资源统筹能力不强、资产家底不清、资金来源单一、有效供给不足、监测监管体系不完善等问题，发展瓶颈逐步凸显。财务部、国土资源部等部委于2018年印发《土地储备管理办法》，明晰业务流程，重审土地储备机构职责，规范资金使用原则，为培育规范土地市场，优化资源配置与城市空间布局提供支持。储备土地管理原则如下：

（2）社会效益优先，由侧重实现土地资产经济价值向统筹实现经济价值、社会价值、生态价值并重转型；

（3）结合国家相关规定，加强形势预判，合理盘活存量土地，释放沉淀资本；

（4）优化配置，需保证储备土地管理各环节，土地资源做到科学、合理的使用与流动；

（5）防止贱卖土地招商、化债，遏制利用土地虚假增收和违规举债。

二、新发展趋势下土地储备管理必要性

（1）加强土地宏观调控，为落实优化城市土地利用结构、空间布局。为了统筹安排城市片区生产、生活、生态功能，需要科学配置经营性用地、民生用地、公共服务和基础设施用地等各类用途土地比例，通过“统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应”，实现城乡空间整体性、系统性改造和更新，促进和保障国土空间规划落地实施，促进土地资源集约高效利用。

（2）分类实施资产管理，实现多措并举有效管护和合理利用。各级自然资源主管部门委托土地储备机构统一管理全民所有土地资产。对拟供应的土地，重点做好前期开发，通过依法供应充分实现其经济价值。对暂不供应或无法供应的土地，重点做好管护和临时利用，积极探索实现其社会价值、生态价值的有效途径，防止资产受侵害。

（3）落实防范化解地方政府债务风险的管理要求。在优化土地储备专项债券管理中，全力做好发行土地储备专项债券的储备土地项目实施工作，严禁将债券资金挪用到非债券的储备土地项目，严防债券违约风险。

三、新发展趋势下土地储备管理的问题

（一）储备计划问题

土地储备是政府实现土地资源宏观调控、管理的重要工具，需制定供地与储备计划，有计划地实施项目，促进生态、社会与经济的协调发展。土地储备开发中，编制计划作为核心工作，应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定年度土地储备计划，但由于以前一段时间以来产业用地主要是被企业招商，企业招商存在随机性与不确定性，通常是受到政府要求，才开始土地储备，储备项目欠缺中长期储备计划。并且，各级政府上报过程中，用地储备计划存在随意性，部分项目地块边界不清，权属不清，测算资金压力也较为粗糙；部分项目缺少意向企业，延长了储备至出让时间，上报项目和国民经济发展、城区未来规划及土地利用难以有效匹配[1]。此外，按照《土地储备管理办法》要求，土地储备机构需经过县级及以上人民政府批准，用地储备涉及商务委、经委、规划资源、发改委、财政等部门，也涉及各管委会、街道、镇，关系较为复杂，对供地计划、储备计划的制定及统筹协调提出更高要求，未能构建有效协调机制，制约了储备土地管理。

石木、土石木结构建筑限于材料的承重能力，平面一般为多开间、小进深，主要平面形式有两间，三间、三间一甩袖、三间两甩袖，五间、五间一甩袖、五间两甩袖，七间、七间两甩袖，有檐廊，无檐廊等几种类型（图9）。靠崖窑及石砌锢窑平面多为三孔，相互独立，各自开门。

（二）资金管理问题

在地方政府的债务严控下，国家出台诸多土地贷款融资，使得地方仅有土地出让收益、政府拨付资金、土地储备债券等筹资途径，整体资金压力较大，土地储备资金与资金需求的矛盾突出，将会造成项目实施中由于资金断裂停摆，引发社会、经济等问题。土地储备资金来源传统，部分地区财政力量薄弱，仅能满足保运转，资金手续烦琐，流动迟缓，专项债券数额少。土地储备中，缺乏充足资金，难以顺利开展工作，政府土地收购后迅速转卖，则会减少土地价值，无法保证基础土地收益，风险较大。

（三）储备项目监测监管不完善问题

土地储备项目管理中，通过对土地储备项目、入库储备土地资产进行统一编码，建立土地储备全流程监测监管机制，确保全程可追溯可查询，保障土地储备工作规范运行，促进土地储备管理事业持续健康发展。而以前由于相关管理制度缺乏完善性，还存在违法乱纪、腐败情况，难以维护合法者的利益，比如由于政府规划调整原因等，使用者拥有土地却未能合理开发，延期开工，造成投资经营陷入困境，而一旦储备土地闲置，又或者加上项目监管不确定因素，要么政府下令收回土地，要么收取闲置费，都可能影响到土地储备的公平性。

四、新发展趋势下储备土地管理的对策

（一）科学制定供地计划和储备计划

1.制定储备计划

在储备土地管理中，应当将政府宏观调控手段发挥出来，制定中长期用地储备计划，精准把控土地管理节奏与规模。各级政府需做好宏观调控工作，提前论证当地用地储备，做到产业项目合理布局，实现高质量产业聚集。比如笔者所在的长沙市，城市发展已经到了工业化和城镇化的中后期、特大城市向超大城市的跨越期、区域性中心城市到国家中心城市的提升期，为促进和保障实现城市空间整体性、系统性改造和更新，更需要在土地资源集约高效利用领域大胆探索特色化举措，作者所在的单位长沙市土地储备中心结合国土空间规划，拟通过探索重点实施片区收储、综合开发。首先对辖区行政范围内以村为单位的集体土地摸底，通过历年土地变更数据、权属证明等结合现状建设分析研究范围内现状集体土地范围；其次合规性分析，分析现状集体土地在土地利用总体规划和控规中的分布情况，以控规管理单元为单位，了解现状集体土地在空间规划中的用途及指标；然后对储备潜力分析，一是结合航拍和地形底图数据，对拟储备区域的现状情况进行分析，二是结合区位、交通、指标、限高、配套等要求，分析研判各区域用地的储备潜力；最后进行储备分区和计划，结合土地征收成片开发管理要求等划定储备分区、近期重点储备区域和拟定储备分期设想，分片区对储备地块的规划合理性、储备重点难点等情况进行判断，并探索研究储备工作开展和实施的相关方案。

2.增强部门协同性

用地储备管理中，涉及诸多部门，需强化各部门沟通联系，制定各部门配合协调制度，树立“一盘棋”工作思维，履行各部门责任，围绕项目落地的工作进程，减少项目落地障碍，缩减审批环节、跑动次数、证明材料，实现项目高效落地，在储备审批、征收动迁方面，各部门齐抓共管，协调储备土地的各种矛盾与问题，有效落实用地储备计划[2]。并且，国家尽管出台了诸多有关土地储备文件，但对审计监察、国土资源、财政税务等部门职责进行规定，用地储备的监管主体、责任人等仍不够明确，需立足于国家土地储备法律框架，明晰土地监管主体，确定主体、客体之间关系，落实各部门责任，规范土地储备计划与供地计划，科学开展用地储备。

3.制定供应计划

土地储备实施项目较多，制定土地利用规划后，根据实际情况开展土地储备，将土地价值体现出来。例如，荷兰政府对土地价值十分重视，为避免评估土地价值引发争议，需要邀请3位评估师评定，将其上交至法庭，法庭接收评估意见后，作出强制征用裁决[3]。通过此种方法，慎重使用土地，以免土地投机，各地区出台土地储备计划中，也要控制储备时间，合理控制储备成本，做好市县征拆征收、土地前期开发、土地储备业务等环节，安排专业部门负责土地储备，简化程序、管理土地管理，提高土地储备效率。

（二）加强资金管理，优化土地资源储备供应

1.探索融资模式

储备土地管理中，资金来源渠道较少，多是商业银行贷款与财政供给，对于用地储备发展十分不利，需优化资源资金供应。

第一，发展土地债权，市政专项债权有高效、低廉、方便特征，政府融资可以土地债权为主，积极筹集储备土地项目资金，发行债券中，以土地出让收益为担保物，政府项目筹资到期后，需偿还本金和利息，需注意偿还本金与利息是立足于土地出让获得收益实施，尽管类似于商业银行贷款，信用主体却有所不同，可降低储备土地融资成本风险[4]。政府地方债券发行时间短，可参考国债发行经验，主要是发行地方债券利率较低，相比银行贷款低，可降低融资成本，还能短时间完成筹集资金任务。

第二，建立土地信托体制，信托融资操作中，储备土地管理机构需将具体项目情况上报至有关部门，协商信托公司，达成共识后，信托公司需全面、充分调查项目情况，设计合理信托产品，经过部门批准，即可发行融资。项目运行中，将融资资金投入土地储备中，后期政府负责偿还利息与本金，如果偿还各项费用仍有剩余，双方可根据合同规定科学分配。信托产品利率按照市场利率调整，事先也能利用合同方式，确定收益分配，整体信托模式具有较强灵活性，加上法律环境完善，操作较为简单。

第三，引进证券化土地资产，土地储备机构缺乏流动性收益，集中土地资产后，可将其转换为金融市场流通证券，以发行债券或股票，获得资金。资产证券化中，选择专业管理机构对资产进行包装、发行，银行金融机构在抵押土地使用权后发放贷款，注意此种贷款无须提供货币资金，可出具融资保函，或银行信誉背书。银行机构抵押土地收益，出售给管理机构，发行债券产品筹集资金，完成筹集后，转交资金至银行，将其发放至储备土地机构，管理机构则将资金用于偿付贷款[5]。该模式能够分散储备土地风险，将土地运营、开发风险转移至投资人、担保人与发行人，还能规范土地所得收益，加强资金监管，以免发生资金腐败、挪用情况。

2.探索土地打包模式

储备土地中，土地打包是将城市公共设施与市政设施建设和土地关联，将土地储备收益用于公共服务、市政建设中，采取“以地生财”方式，出让土地储备筹集项目发展资金，实现迅速筹集市政设施与公共设施资金。

储备土地管理中，需提高运作资金效率，对市场进行综合、全面的调查，加强土地项目可行性分析与成本核算，加强土地变现能力，提高资金回报率，实现利益最大化。

（三）规范市县土地储备项目管理

1.完善收益分配

土地储备管理重点工作之一是合理分配利益，需处理各主体关系，尤其是政府和集体以及企业之间的关系，保证关系和谐性，需结合土地资产情况判定，明确分配方法及企业运作，为分配土地收益提供参考。分配收益需保证相关者原有利益，土地使用者与所有者权益根据比重返还，通过合理分配，推动项目有序开展，维护土地储备稳定实施。

2.建立监督制度

土地储备项目实施中，还要完善监督机制，可从以下几个方面出发：一是构建惩处制度，市县政府每年均需深度盘查、了解各地区供应率，制定针对性考核，落实奖惩明确的考核标准，适当奖励优秀地区，表现不佳区域则予以惩处，加大考核力度，达到土地项目监督效果；二是强化行业自律，推行土地储备项目构建诚信体系，健全行业自律体系，加强土地机构监督管理，强化整体团队力量，实现行业市场有序、平稳的发展，还要引进诸多优秀人才，实现项目高质量发展；三是强化储备土地监察执法，土地储备运作中，需加大项目监管力度，可采取合理监察方式，监管违法行为，严厉惩处违规违法行为，制定审核项目标准，出台管理措施，实行多部门联动管理制度。

3.绩效评价体系

土地储备中，应完善供应土地市场，保证市场稳定，减少开发成本，科学分配土地资源。但是，仅从土地储备项目进行监管，难以评估后续土地价值，土地具有社会、经济与生态价值，和社会权益与区域经济联系密切。因此，需构建科学、全面的土地储备项目绩效体系，评价其社会价值，从效果、绩效多个层面对土地储备进行评价，考虑经济、环境与生态等内容。一是采取定量、定性分析方式，以土地储备项目为数据蓝图，开展具体数据评价，量化土地使用、供应情况，根据数据统计情况，衡量土地项目质量；二是构建绩效评价体系，遵循公益性原则，从土地市场、出让价格稳定方面出发，注重整合土地资源，优化空间开发，集约利用土地资源，做好绩效考核，完善问责机制。

五、总结

综上所述，党的十九大后，我国特色社会主义迈入新时代，土地储备需落实新发展理念，面对储备计划、资金管理、项目管理等方面问题，应结合实际情况，科学制定供地计划和储备计划，优化土地资源储备供应，规范市县土地储备项目管理，实现科学、合理的区域规划，有效配置不同用途土地布局与比例，构建政府储备土地管理体系与质量标准。