管理者视角乡村规划存在的几个问题与工作建议 以明溪县为例

陈康

0 引言

随着国土空间规划“五级三类”编制体系的确立，村庄规划作为法定规划编制成果的法定地位得以确立。它作为承载乡镇国土空间规划的传导任务，肩负统筹村域全要素空间管控和乡村建设决策的行动纲领，补齐了全域国土空间用途管制的最后一公里。2019 年中共中央印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“村庄规划是国土空间规划体系中城镇开发边界外的乡村地区的详细规划”，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，提出“根据村庄定位和国土空间开发保护的实际需要，编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”，同年，福建省自然资源厅颁布了《福建省村庄规划编制指南（试行）》，并全面启动了为期3 年的乡村规划应编尽编工作。

本文梳理了新时期乡村规划的内涵要义，回顾了福建省乡村规划管理特点和编制历程演变，从规划管理和实施的角度切入，剖析当前规划编制成果实施效率低、落地性不强、实用性不强等现状问题，思考和提出了提高乡村规划实用性的重点和方向建议。

1 新时期乡村规划的内涵要义

1.1 乡村地区的全要素管控

长期以来，我国的乡村管理和建设过程基本处于粗放的管理状态，造成了土地利用低效、村庄环境不善、乡村造血不佳等发展问题。“五级三类”国土空间规划编制体系中，确立乡村规划法定规划地位是面对乡村发展的大量内在问题从国家治理体系层面的回应。

新时期的乡村规划要求实施全域全要素的空间管制，结合国土空间规划编制在县域层面完成村庄布局工作，有条件、有需求的村庄应编尽编，结合乡村特色，统筹发展与保护，合理安排用地。

1.2 高度关注传统文化传承

乡村是农耕文明传承载体，以亲缘、血缘、地缘为文脉的社会联系纽带构筑了传统文化传承的土壤[1]，乡村在中华传统文化传承体系中的作用无法替代。然而在乡村建设过程中，汇总了大量村庄的历史资料，发现具有历史文化特色和传承价值的建筑、文物被拆除，许多宝贵的建筑文化元素传承被斩断。新时期乡村规划将历史文化传承置于文化自信和乡村振兴的高度，要求遵循历史文化保护真实性和完整性的原则，将乡村振兴、社区营造和历史文化保护、空间保护相结合，使村庄持续兴盛发展。

1.3 为城乡融合、乡村振兴战略的实施保驾护航

2019 年全国常住人口城镇化率首次超过60%，新型城镇化和城乡融合发展取得较大成效，城镇基础设施、公共服务设施以及社会资本加速向乡村地区下沉。这一过程中，乡村已经不再是依附于城镇发展的被动角色，而是在城乡融合、城乡统筹背景下平等的互动角色。在服务和消费的市场互动中，一些生态优势明显、文化沉淀丰富、粮食保障安全的乡村地区开始不断出现田园综合体、生态农业体验、农业生产研学、康养、文旅等乡村新业态，开启了乡村发展和建设的最好时机，也开启了最坏的时机。发展与保护需要一套行之有效的规划管理体系保驾护航。有用的、可落地的乡村规划，一方面可以保障上述业态项目的实施落地，另一方面有利于引导乡村空间可持续的集约发展，避免对生态环境的破坏。

新时期乡村发展背景的演变，使得面向实施的乡村规划成为乡村发展的大势所趋。打通乡村规划管理与规划编制体系的脱节，提升规划成果的实施效率应该得到城乡规划管理工作者普遍的认同。

2 福建乡村规划管理方式与特点

2.1 福建省乡村规划编制的阶段演变

新时期乡村规划内涵和要义的分析，有利于更清晰地认识福建省乡村规划存在的问题。福建省村庄规划编制探索大致分为三个阶段，分别为 2013 年前乡村建设规划阶段、2013-2018年面向村庄整治与美丽乡村创建阶段、2018 年以来国土空间规划体系下乡村规划转型探索阶段。各阶段因为发展背景与环境差异，规划成果的编制重点也有所差异。

乡村建设规划阶段：我国制定并下放村庄规划标准之后，福建省住建厅逐步规范农村建房问题，由此引出了乡村建设规划的编制工作，这一时期规划关注点主要在乡村居民点的建设规划，解决村民宅基地的选址和布局。

美丽乡村创建阶段：2013-2018 年是福建省乡村基础设施较大发展的阶段，这一时期乡村规划编制主要是响应2013 年中央一号文件关于美丽乡村建设的要求，补齐乡村基础设施短板，提升乡村人居环境质量，福建省政府在这一时期提出完成4 178 个未编制的乡村规划工作，乡村规划在全省大面积铺开。

全域全要素的乡村规划编制探索阶段：2018 年随着《乡村振兴发展规划2018-2022》的颁布和乡村振兴上升为国家重要发展战略层面，乡村规划作为辅助乡村振兴发展的重要手段。同时，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确乡村规划的法定规划地位，同时指出乡村规划是城镇开发边界以外规划许可的重要依据。国土空间体系下乡村规划编制的目的和要求发生了较大的变化，由初期的主要解决村民宅基地问题，转向以生态优先为原则，乡村村域全要素的管控。乡村规划的编制与时俱进，做出了重大调整[2]。

2.2 明溪乡村规划与管理存在的几个现状问题

过去两年，明溪县围绕服务乡村建设、乡村振兴战略实施以及打赢脱贫攻坚战役，开展了一批乡村规划编制的实践，目前已编在编的村庄规划近40 个。规划管理体系也由村建站单一部门负责到建立健全乡镇规划审查的部门联席制度，乡村规划管理得到较大提升，对促进明溪县域乡村治理建设起到较大作用。但实际工作过程中，还存在着一些不容忽视的问题：

2.2.1 规划成果标准化的问题

目前已经完成的编制成果质量良莠不齐，原因是多方面的：其一是编制单位对村庄现状调研和分析不够，规划编制方式方法粗糙，规划编制过程中，受村委或乡镇管理领导的影响，编制成果往往是村委或乡镇管理领导意图的文本化，而不注重乡村所在地地域性、系统性问题导向的深入研究和挖掘，另一方面是简单照标《省厅村庄规划编制指南》，规划成果往往面面俱到，重点问题研究不透，千篇一律，标准化意味浓。

2.2.2 村民参与度不高的问题

客观上大多数乡村开发建设量小，自发性的规划编制需求本身并不大，目前开始的几个村庄编制工作大多是政府主导的编制行为，为完成规划任务而开展编制工作，因此，村民甚至村级管理者的参与度并不高。加之成果技术性太强，村民看不懂图、听不懂介绍，规划编制成果缺乏村民主体意识的参与，导致规划实施性较差。

2.2.3 缺少规划实施长效机制的问题

缺少规划实施和考核的长效机制是当前明溪村庄规划管理的一个现实问题，“规划规划墙上挂挂”，规划成果提交以后，往往束之高阁。规划实施的后期评估以及规划管理的考核制度还不完善，随意修编和调整规划成果，乡村规划的刚性还不强。

2.2.4 基层管理人才短缺的问题

根据《福建省村庄规划编制指南》，由县级组织制定工作方案，成立县级乡村规划编制委员会，负责协调工作，包括确定编制主体、编制范围、人才组织、经费保障等工作，乡镇人民政府作为编制主体。但明溪县目前还没有全面推广责任规划师或驻镇规划师，尽管县级层面建构了部门联席审查的制度，但日常相应规划工作主要还是乡镇国土所负责，人才、人力短缺的问题还是比较突出。

2.3 导致乡村规划实施率低的原因研判

《福建省村庄规划编制指南（试行）》提出：“分类有序推进村庄规划编制，发挥村民主体地位，指导各地编制多规合一的好用、管用、实用村庄规划，改善乡村人居环境，促进乡村振兴”。明溪县域村庄规划编制开展两年来，相继完成12个村庄规划成果，总结既有成果经验和教训，导致规划实施效率低的主要原因如下：

2.3.1 上位规划意图传导缺位

根据国土空间编制体系呈现层级传导的特征，即下位规划要依托上位规划的相关指标、战略要求，落实项目的实施。从村庄规划编制上位规划视角，市县和乡镇国土空间总体规划编制还没有完成，在上位规划战略意图和管控目标不明确的背景下，乡村规划成果无法实现自上而下的传导和自下而上的反馈，特别是缺少上位规划关于耕地保有、永久基本农田、生态红线、乡村发展边界等指标，规划成果的不可确定性变大，永农补划、耕地补划直接导致管控要素和土地用途的全盘调整，致使规划成果的实施性不高。

2.3.2 对乡村土地问题研究不够

过往的村庄规划编制重心主要集中在乡村建设空间，偏重在建设规划许可。随着国土空间规划体系的确立，重心向土地用途管制转变，内容覆盖到生态空间、农业空间的村域全要素，统筹乡村土地整治、生态修复、耕地保护等工作。在这个规划转型期间，大多数编制单位和创作团队还没有完成“城规”“土规”的融合，导致编制成果对统筹全域空间要素管控、解决村庄建设与土地利用的作用力不强。

2.3.3 乡村规划编制动力不足

从村庄建设实际情况出发，我国大部分的乡村对建设需求实际并不多，村庄规划编制的动力不足。一方面是应编尽编，一方面是编制经费无法落实，大多数乡村规划编制的目的是服务乡村振兴，为乡村发展提供产业策划，争取乡村配套资金、吸引社会资本等。乡村产业策略肤浅、随大流，区域同构现象突出，“十村九旅”，千篇一律。

2.3.4 责权不明确

乡村作为基层自治组织，对自然资源要素管理上并没实权。村庄规划更多是对乡镇国土空间规划中各种边界的细化和落实。而且作为最小的国土空间单元，往往同一块土地承载着一种或者几种功能，如滨水带既有水利部门的防洪监管，又有林草局的林地监管，还有住建部门的市政设施监管等，多种监管叠加的背景下，若责权边界不清，往往会出现监管的真空，不利于规划实施和管理。

3 提高规划管理实施率的建议

村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是乡村地区建设的管控抓手，兼具落实性、指导性和操作性等特点，规划成果的质量对后续的规划实施起到重要的作用，针对上述总结和分析，为提高乡村规划编制成果的实施效率，应处理好以下四点：

3.1 加强与上位规划衔接，科学制定规划目标

村庄规划要传导落实乡镇国土空间规划的发展指标，在上级规划指标未定之前，要夯实村一级的规划基础，科学制定规划目标，避免大、空的规模和目标，脱离现实的项目策划。重点处理好人口、用地的规模测算。城镇化后半程的乡村发展，虽然人口不会有太大的流失，但也不会乐观的增长，乡村缩减是基本的共识，缩减体现在人口、建设用地两个方面。规划要科学处理存量建设用地的盘活、生态用地的保护以及耕地保护政策的落实，通过盘活存量和低效用地的提升，为乡村建设提供发展空间。以明溪县湖坊乡奋发村为例，村域人口现状户籍总人口1 269 人，349 户，常住人口435 人。“十三五”期间人口流出呈上升趋势，各个自然村中，以石东坑、长科自然村流出人口最多，年均净流出高达70%，现状偏远自然村几乎无人居住；其余自然村流出人口比例均超过50%，属于大流出村庄。

3.2 明确权责边界，提升基层治理能力

一方面，通过规划编制、部门协同、规划公示等技术手段广泛征求意见，使得规划成果遵守各相关部门的管理条例。在村域空间管制编制过程中，应明确责权复区的划定，编制用途管理复区规划图，对同一地块多部门交叠管理的区域，划定范围、明确管控要求，进而消灭管控真空区。另一方面，落实《福建省村庄规划编制指南》的要求，实施审查审批制度，确保规划方案与效果的高水平、可落地。

3.3 加强项目策划，促生乡村发展动力

先策划再规划，以策划引导规划，为乡村发展造血。面对“十村九旅”的规划尴尬，部分村庄规划编制单位不了解编制方法与内容，无法为管理单位提供工作参考。乡村规划应该创新规划模式，即先深入调研，摸清村域资源禀赋特征和发展需求，开展规划前的策划工作，为规划项目库构建储备项目。经过策划，深入认识村庄、了解需求，进而在规划成果中有所侧重。例如奋发村规划前期，编制组与村委对接明确发展诉求，与乡镇、县直部门沟通，落实上位相关的规划项目（如图1、图2所示），基本明确乡村发展的用地诉求，产业规划后，以规划手段保障项目的落地实施。

图1 奋发村发展项目策划

图2 奋发村设施布局图

3.4 预留规划弹性，赋予规划实施韧性

乡村不同于城市或城镇，乡村发展的机遇少、内生性动力弱，乡村空间的结构不稳定，往往一个项目植入会对之前的全部规划成果形成颠覆，需要在技术方法上给予一定的弹性，比如用地性质的留白用地，发展指标的镇域统筹等。此外，乡村建设主体多样，土地的权属关系也比较复杂，必须采用自上而下与自下而上的双向互动方式，不断提升规划实施的韧性。例如奋发村规划编制过程中，采用划定弹性用地和预留白地的方法为村域产业和设施用地预留一定的发展弹性，同时在乡镇国空空间规划编制过程中，也为乡村文旅发展预留5%的镇域统筹指标，保障项目落地使用。

4 结论

目前，明溪县正在开展为期3 年的乡村规划编制应编尽编工作，2021 年已完成了16 个村庄规划成果编制和汇交数据库，总结和积累了一批编制经验，特别是在提高规划实用性、规划实施效率的方面。乡镇规划管理人员应当深入分析核心问题，了解基层工作现状，提出针对性乡村规划方案，丰富福建省乡村规划管理和编制的探索和实践。