新时代中国农村土地制度改革的基本遵循及路径选择

李文睿

(上海师范大学 马克思主义学院，上海 200234)

党的十九届五中全会对新发展阶段农业农村优先发展和乡村振兴全面推进提出新的要求和整体规划，将新发展格局下“三农”工作的重要性认识提升到新高度。农业生产的稳固性、农民权益的保障性、农村治理的稳定性和城乡发展的协调性仍然是“三农”问题的短板和弱项，土地制度需要在“三农”问题中发挥更大作用。土地制度是集经济制度、政治制度和社会制度的复杂统一体，土地制度通过诸多中间变量和机制，对农业农村发展和乡村振兴战略的实施发挥着重要影响。然而，当前一些国内外学者从新自由主义理论逻辑和西方产权经济学的视角切入，坚信私有化、市场化和自由化具有“普世价值”，这完全忽视了生产力标准的根本依据、农民主体性的价值取向和我国社会主义公有制的主体地位。新时代，面对在土地问题上争论分歧，以及背后错综复杂的错综复杂的意识形态和价值判断，应明确中国土地制度改革的战略目标、基本遵循，以及如何在生产力与生产关系相适应，以及土地公有制性质不变的前提下，推进土地制度改革取得显著成果，探索如何将宏观的制度设计转化为可操作性的实践路径。

一、中国农村土地制度改革的战略意义

“三农”问题的合理解决和城乡融合发展是保障经济大局、推进各项工作的重要支撑。但是我国“三农”发展仍然滞后，这说明当前土地制度的实施仍然无法完全满足农民对土地的利益诉求和农业现代化的发展需要。从宏观层面看，土地制度的设计影响着我国农业现代化进程和人民对国家治理水平的判断。从微观层面看，决定着土地利用效能和农村社会结构等等，土地制度的改革与创新具有重要的战略意义。

(一)提升农业生产稳固性的必要保障

我国现行的农村土地制度在土地资源高效利用、农业生产率提升和农业平均利润率提高等方面还存在诸多挑战，这使得小农经济呈现衰落态势，难以实现小农户与现代农业的有机衔接。维护农业生产稳固和发展，应成为农村土地制度改革的核心要义。

首先，合理的土地制度安排是实现土地配置方式优化和土地利用效率提升的需要。改革开放后，为了破除人民公社体制缺乏激励机制和监督机制的弊端，我国开始实施家庭联产承包责任制，这一制度的实施，使农业生产得到了迅速的恢复和发展。但在制度实施过程采用“肥瘦搭配、好孬搭配、远近搭配”的土地配置方式，成为农村土地细碎化的开始。农地细碎化造成农地资源浪费、降低土地资源和生产资源的最优化配置，使农业生产难以实现规模效益和发展规模经济。近些年，随着农户非农收入的增加和托管代管为特征的零散流转，农地规模经营仍然面临困境。通过土地制度改革来实现土地配置方式优化和土地利用效率提升显得尤为重要。

其次，合理的土地制度安排是提升农业劳动生产率和扭转小农经济衰落态势的需要。我国农业科技水平和农业劳动生产率仍处于低水平发展阶段，农产品缺乏国际竞争力。并且，由于土地细碎化和分散经营，增加了劳动时间的消耗以及劳动效率的降低、机械生产效率的降低和机械生产成本费用的提高，受耕地整理水平和劳动生产率的影响，小农户难以实现与现代农业的有效衔接，小农经济呈现衰落态势。当前阶段，只有进行合理的土地制度安排，才能缩小农业生产力真空，突破当前的农业发展困境。

最后，合理的土地制度安排是增强农业资本有机构成和提高农业平均利润率的需要。随着全球科技革命不断走上新的阶段，我国的第二、三产业也在全球化浪潮中与国际社会关联互动，资本和技术不断融入到工业化生产中，第二、三产业资本有机构成快速提升。但农业的发展速度远落后于工业与服务业，农业发展滞后与土地制度安排有着密切联系，将农业从劳动密集型转化为资本和技术密集型的现代化农业，从而提升农业平均利润率，也是土地制度改革一个重要目的和意义。

(二)增强农民收益保障性的关键一招

根据国家统计局的调查，当前我国第二、三产业产值不断攀升，第一产业呈不断下降趋势。这一方面说明我国城市化与工业化发展迅速，另一方面说明我国农村人口大量外流，农民的农业收益空间有限。因此，土地制度改革在增加农民收益应作出更大贡献。

一方面，土地制度改革有利于深化土地财产功能，促进农民资产性收入。由于人均耕种面积和耕地整理水平有限，依靠传统耕种模式和耕作方法难以实现增加农民资产性收入的目的，必须通过推动农业产业结构升级、深化农产品供给侧结构性改革、延长农业产业链等方式实现。新的商业模式或者产业形态都需要与土地发生关联，因此必须确保农民具有更充分的土地权利和更广泛的财产权利，既要发挥土地的社会保障功能，又要突出土地的财产功能，赋予农地经营权更广泛权能，以实现扩充农民资产性收入的目的。

另一方面，土地制度改革有利于扩展农民就业选择权，增强农民社会保障。由于农村的农业收益空间被压缩，农民收入增长缓慢，加之农村基础设施、公共服务、文化生活的短缺成为促使农民外迁的强大内生推力，农民在市场经济的冲击下，为实现家庭效益最大化不得已做出理性选择。所以当前农业要实现发展，必须强化创新驱动发展，深化土地制度改革，扩展农民就业选择权，增强农民社会保障，加快农业现代化进程，满足市场经济条件下多元经营主体对农地产权多层次差异化需求的必然要求。

(三)维护农村治理有效性的重要手段

土地制度作为农村基础性的制度之一，不仅对国家政权建设具有举足轻重的意义，土地制度的属性以及改革取向也决定着农村社会结构与农村治理的现实逻辑，土地制度改革关系着治理绩效以及乡村稳定，关系着土地利用冲突的合理解决和乡村生态环境治理。

首先，土地制度改革关系着治理绩效以及乡村稳定。土地制度改革是土地权属关系的变化，不同的产权安排会塑造产权所有者差异化的自主性和权力空间，形成不同的激励机制。更重要的是，土地制度安排会引发国家和社会间的政治关联，从而引发农村的社会结构、社会秩序和阶级关系的改变，也会引发农户个体家庭利益诉求与乡村治理需求之间的张力，土地制度改革深刻影响着农村治理绩效与乡村稳定，土地制度的合理安排是维护农村治理有效性的重要手段。

其次，土地制度决定着土地利用冲突的合理解决。我国工业化、城镇化和农业现代化“并联式”发展，使我国农村土地制度需要面对叠加发展所带来的挑战，土地制度的嵌入能力和程度是影响土地利用成效的重要因素。但是，面对农业发展目标多样性，当前农村存在土地利用冲突频发的现象，其中主要包括分割型冲突、功能性冲突和生态型冲突，这说明现行土地制度在土地权利资本化收益、耕地和设施用地的配置结构和土地资源高效配置等方面还存在一些问题，土地制度改革是解决土地利用冲突现象的必要手段。

最后，土地制度改革关系着乡村生态环境治理。当前我国农村土地面临着面源污染、土壤板结、酸化严重、养分失衡等问题，土地质量下降，对土地重用轻养，难以实现科学种田，土壤环境状况不容乐观，农业生产的生态坏境代价越来越大，由此导致农产品竞争力不强和农业发展的不可持续问题突出，这些问题亟待土地制度改革来进行有效缓解。

(四)推动城乡发展协调性的有力举措

土地问题制约城乡融合发展的进程，要实现城乡协调发展，加快促进城乡生产要素双向流动，实现城乡产业互补、互为支撑，需要深化和完善农村土地制度改革，最大限度调动土地及相关要素活力，这关系着城乡资源合理配置及城乡两个空间的平等发展，城乡融合的关键点，其一在于“要素流动”，其二在于“发展权利”。

一方面，土地制度改革有利于城乡资源合理配置，实现城乡空间平等发展。习近平指出：“乡村振兴要靠人才、靠资源。如果乡村人才、土地、资金等要素一直单向流向城市，长期处于‘失血’‘贫血’状态，振兴就是一句空话”。[1]要实现农业农村现代化的关键途径就是实现资源要素在城乡间的双向流动，落实在土地制度上，就需要完善土地制度和市场化配置以激活主体、盘活要素与释放活力，对土地制度作出适应城市化、市场化与城乡融合发展的变革。

另一方面，土地制度改革有利于城乡发展权利的平等化，改善城市供给偏向导致的农村发展滞后问题。长期以来，农村发展滞后的一个重要因素，就是单向度的城市化发展取向导致农村在要素流动、利益分配和资源配置等诸多方面没有得到良好保障，究其本质，是源于城乡没有实现对等的发展权利。发展权利的不对等，成为制约城乡协调发展的重要因素。

总而言之，我国是一个农民占主体的农业大国，土地问题牵一发而动全身，土地制度的实践效能及适配水平影响着国家与农民、城市与乡村、政治与经济等众多领域的复杂关系，所以，建立和完善与生产力发展水平与农村社会结构相适应的农地制度始终贯穿于我国历次制度改革。土地制度改革是新时代全面推进乡村振兴的制度支撑，而乡村振兴为土地制度改革提供变革契机，新时代推进土地制度改革具有重要的战略意义。

二、中国农村土地制度改革的基本遵循

习近平指出：“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”，[2]同时对于农村改革的实践中要坚持“因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥”，[3]这深刻体现了我国农村土地制度改革的基本遵循。坚持生产力标准的根本依据、坚持农民主体性的价值取向、坚持土地公有制的底线原则和坚持审慎稳妥的改革基调，这是由我国的政党性质、历史传承和生产力水平决定的，是土地制度改革的决策者、执行者和全体人民的共同遵循。

(一)坚持生产力标准的根本依据

中国共产党始终运用历史唯物主义来认识、分析社会运动和发展规律，积极把握规律、运用规律来认识和改造客观世界，推动党和人民在革命、建设和改革的各个阶段取得突破性胜利。

首先，农村土地制度的变迁与特定的历史语境下农村社会发展水平密切相关，农村土地制度属于生产关系的范畴，其变迁是由社会生产力水平而决定。当生产力发展水平开始转变，农村土地制度与生产力之间必然会发生矛盾，这必须调整生产关系、变革土地制度以适应农村社会发展的需要。

其次，中国共产党作为一个坚定的马克思主义政党，始终坚持运用和发展马克思主义，关于制度变革和完善的意识始终是“从社会生产力和生产关系之间的现存冲突中去解释”。[4]新中国成立初期，将封建地主土地所有制转化为农民所有制的土地革命满足了农民的地权需求，极大提高了农民生产积极性；随着小土地所有制弊端的凸显，逐步将土地等生产资料转化为集体所有成为必然，地权的变更适应了发展要求；随着工业化和城镇化的发展，土地资本红利释放受到约束，农业现代化发展迟滞，我党经过40余年的改革和探索，沿着农村土地集体所有制下的“两权分离”走向了“三权分置”，寻得一条土地公有制制度框架之下赋权于民的中国道路。

最后，面对全面推进乡村振兴的战略部署和加快农业农村现代化的基本要求，需要更加自觉地坚持和运用历史唯物主义，遵循生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动规律，更好地认识和把握社会发展规律和发展趋势，推动我国土地制度改革迈向新的阶段。

(二)坚持农民主体性的价值取向

中国农村土地制度的改革与创新皆与农民切身利益紧密相关，土地制度的变革要将充分尊重农民主体地位和满足农民利益为价值归旨，这是由中国特色社会主义的性质决定的。农村土地制度改革实质上也是一场利益博弈，是对原有利益格局的重新分配，保障农民权益不受损是保障社会公平正义的关键一步。

一是保障农民经济利益不受损。亚当·斯密在《道德情操论》中提到：“如果一个社会的发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上不得人心，而且有风险，因为注定会威胁到社会的稳定”。[5]当实践活动发生，在实践活动中就会形成一定的利益关系，如果农民处于被动地位则会成为其参与工业化、城市化成果分享的抑制，尽管土地制度的数次改革为加强土地使用权流动性创造了有利条件，土地价值“准商品性”得到了一定程度的释放，经济利益得到一定的凸显，但在农民与集体、农民与国家、农民与新型经营主体之间仍处于相对劣势的地位，所以，土地制度改革要保障农民利益不受损，才会得到农民对土地制度变革的支持与认同。

二是保障农民人格权利不受损。习近平强调：“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。”[6]这充分体现了在农村土地制度改革中必须充分尊重农民意愿，维护农民的人格权，顺应民意、符合民情，不能使社会上某些偏激观点反而成为“主流民意”，农村土地制度改革应嵌入农村社会中，倾听、关注农民的地权诉求，使农民成为真正的改革受益者。

(三)坚持土地公有制的底线原则

中国农村土地集体所有制是土地公有制的一种表现形式，这既是一个适合中国国情、中国民情和历史发展阶段的土地所有制，又是一个超越西方土地私有制模式的土地所有制；既具有社会历史发展的必然性，又具有历史和现实的优越性。习近平强调：“坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民所有，这是农村最大的制度”。[7]我国农村土地集体所有制具有历史必然性，它既是对马克思土地所有权理论的继承，又是对社会主义本质的坚持。

一方面，我国农村土地集体所有制是对马克思土地所有权关系演变及土地所有权经济实现形式思想的遵循。马克思在《政治经济学批判(1857-1858年手稿)》中系统论述了从“共同占有”到“个人所有”和劳动者个人所有权到资本所有权的演变过程，马克思认为：“对资本的理解要以土地所有权关系为基础”，[8]资本主义土地所有权形式不是以土地使用价值为目的，而是以交换价值为目的，资本主义土地私有制使土地所有权迅速集中，土地所有权的垄断又使绝对地租被土地所有者垄断，使劳动的目的服从于资本的目的，我国现行的农村土地集体所有制，消灭了土地私有权以及生产和分配中的阶级对抗和剥削关系，是具有巨大优势的。

另一方面，我国农村土地集体所有制是保证我国社会主义性质的政治基础，是破除“两极分化”及实现“共同富裕”的重要保障，体现了我国革命的正当性和执政的合法性。农村土地集体所有制的合理性体现在杜绝了土地所有权由少数人垄断而造成的“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的阶级分化现象，使土地所有权具有社会性和公益性，为实现“共同富裕”奠定了制度基础。

(四)坚持审慎稳妥的改革基调

改革开放以来，在我国经济转型和农村变革中有一种显著的表现，就是对微观主体的创新行为采取默许的激励方式，在充分尊重农民需求的基础上进行渐进式改革。采取循序渐进、审慎稳妥的改革方式有深层次的原因，这是由我国经济发展、地理条件及我国试点改革的政策优势决定的。

其一，审慎稳妥的改革基调是由于我国经济发展和地理条件的地区差异较大、地权需求和使用情况的参差决定的。中西部地区和沿海发达地区对于土地需求差异和主要矛盾差异表现得十分明显，另外，农村“三块地”之间、农村“三块地”同农村其他土地制度之间、农村“三块地”同金融、财政、社保等领域都存在密切的关联，农村土地制度各项之间存在着衔接和协调的问题，需要采取有针对性的改革措施，注重各项土地制度改革的整体性和协同性。土地制度改革需要分步骤、分区域进行审慎稳妥、循序渐进的改革。

其二，审慎稳妥的改革基调是由极具中国特色的试点策略所决定的。试点是被我国广泛采用的一种重要的政策形式，是促使人民对新体制、新模式学习和适应过程的重要方式。试点是以局部试验推动整体改革的渐进式治理机制，习近平多次提到，试点是改革的重要任务和重要方法。中国的土地制度改革，无论是农村联产承包责任制的实施，还是“三权分置”的推动，都首先在局部开展试点，这是减少风险、将有可能产生的政策消极影响控制在一定范围内。试点具有充分的灵活性和强大的适应性，能够确保土地制度改革不过急、不偏激，有利于均衡稳定与发展的关系。

三、中国农村土地制度改革的路径选择

我国已进入了社会主义现代化建设的新阶段，我国农村土地制度改革将面临更加严峻的挑战。我国农村土地制度改革综合性强、复杂性高、连锁效应大，所以更加需要多点、多方、多层、多面联动，构建具有中国特色的土地产权制度，通过经营模式改革，实现小农户与现代农业的有机衔接，实现规模经营。

(一)推动土地制度改革联动以形成改革合力

土地制度改革不仅要从经济或政治逻辑考量，而且要从人与社会的整体性角度考量。土地作为基础性的生产要素，其改革关系到经济社会中各产业和部门，空间上覆盖了城市和乡村，具有高度综合性和广域复合型，只有进行联动性改革、凝结互动合力，才能更好地推动农村土地制度改革进程。

一是推进“三块地”改革内部结构的联动改革。自土地征收制度、集体经营性建设用地制度和宅基地制度改革以来，“三块地”在各自制度分项改革取得了较大进展，但“三块地”协同联动改革仍存在推动困境。现阶段，应加强“三块地”制度间的联动改革，增强改革内部结构的整体性与协同性，加强顶层设计与全局统筹，破除阻碍“三块地”间互相转化的机制障碍。将集体经营性建设用地入市和培育城乡统一建设用地市场、改革征地程序相联系；将宅基地制度改革和农民城市化以及社会保障体系改革相配合；将征地制度改革和财政体制改革相衔接，通过全面、协同、系统的整体性改革以形成改革合力。

二是推进土地增值收益分配制度的联动改革。长期以来，关于土地增值收益分配问题的“涨价归公”说、“涨价归私”说、“公私兼顾”说争论不休。事实上，在土地增值的创造、分配、使用、管理的全过程中需要体现公平正义，使全体社会成员拥有平等的土地增值创造权利，打击土地投机催生的土地食利者阶级。当前土地增值收益分配制度应从多个方面推进制度联动：首先，应健全土地征收补偿安置制度的收益分配制度，实现被征地农民和其他社会群体的利益平衡；其次，建立合理的集体经营性建设用地入市收益分配制度，从入市收益中征收调节金用于基础设施建设；最后，继续推进土地税收制度改革，通过土地税收制度改革参与土地增值收益的调节，保障社会公平正义。

三是推动“人-地”要素联动改革。农村产权退出机制和城乡一体化的联动改革与农业现代化具有逻辑关联，农村产权流动推动农业现代化进程，城市资本有向农村转移的可能，同时意味着农村生产要素和劳动力的剩余。对于农村剩余劳动力流入城市的问题，他们的土地资产应分类处置：对于永久性入驻城市的人员，需要打破农民身份和土地的依附关系，完善土地保障及退出机制；对于不愿意放弃农村土地的人员，需强化该类人员的土地承包权、集体收益权和房屋所有权等权利，依法享受集体经济组织中资源、资产、资金的收益分配，但必须依法履行集体经济组织的各项义务。

(二)加强权能拓展和动能激活以构建中国特色土地产权制度

中国特色社会主义制度的成功，意味着区别于“西方模式”的发展道路是完全可能的，中国特色产权制度是中国特色社会主义制度中的重要组成部分。当前要深入进行公有制条件下中国特色产权制度的创新，需要从赋予用益物权以处分权能、赋予农民集体以土地调整权、推动土地经营权层面的产权整合。

一是赋予用益物权以处分权能。中国特色土地产权制度的核心，是在“两权分离”的基础上借鉴、创新了传统民法的用益物权制度，但传统民法的用益物权权能是指对物的使用权和收益权，并不包括处分权，这与西方社会的所有权制度有关。西方社会的所有权制度界定了个人对物是一种全面支配关系，没有必要特别给予用益物权处分权能。在社会主义公有土地产权制度中，用益物权处在优先位置，所有权制度不能解决个人对共有财产的支配和处分问题，所以，需要在使用权能和收益权能外赋予用益物权以处分权能，建立健全个人对公有财产的激励与处分机制，逐步建立具有中国特色的土地产权制度及用益物权制度，以便通过市场机制使共有财产进入市场。

二是赋予农民集体以土地调整权。我国《农村土地承包法》规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。[9]出于尊重农民主体性和农民选择权的原则，应该把集体土地财产的最终归属权和处置权划入到土地集体所有权的具体实现形式中，将处置权或调整权归还于农民集体。农民集体拥有承包土地的发包、监督、调整和收回等各项权能，更有利于长期稳定土地承包关系。在“三权分置”的条件下，农民集体拥有土地调整权，既不会影响土地所有权的落实，不会影响土地经营权的物权化。

三是推动土地经营权层面的产权整合。我国农业经营实践形态具有多样性，我国目前存在着农户自耕、农户借耕、农户资本化耕种和社会资本耕种等不同形态，各经营形态对产权配置的需求也有所不同。但无论是小农经营，还是由社会资本推动的规模经营，都需要在土地经营权的层面上实现产权整合。土地经营权应以规模经营为目标，统合土地承包权，在“三权分置”架构下根据实践需要回应各经营主体的地权诉求。

(三)推动农业规模化经营的发展以实现小农户与现代农业有机衔接

农业规模化经营是大势所趋，习近平多次强调要发展多种形式农业适度规模经营，推动新型农业经营主体的发展。基于此，我国部分农村地区因地制宜，为探索实现土地规模化经营进行了制度创新，尽管创新方式有所不同，但对于突破小农经济困境具有重要意义，也为全国范围内的农地利用提供了路径选择。

一是通过土地整理实现规模经济。股田制、反租倒包、土地银行是实现规模经济的有效途径。股田制是指农民将承包土地入股，村集体以成立土地股份合作社的形式将土地集中，进行一系列基础设施建设，通过招标的形式承包出去，农民以股份进行分红；反租倒包是指为减少耕地抛荒，将农户承包的土地以租赁的形式集中于集体，进行统一规划与布局后，再通过市场将土地使用权承包给农业经营大户或农业经营公司；土地银行是主要经营土地存贷业务的合作组织，由政府或者社会资本组织，政府和农业金融机构为其提供专项资金，农户根据自愿原则将土地承包经营权存进土地银行，收取利息。借助国家土地整理、占补平衡等项目资金进行规划整理，这几种方式是对于整理分散农地、进行机械化和规模化经营、将农业劳动力优化配置的合理方式。

二是通过经营模式创新实现规模经济。目前，我国农业经营主体主要有小农户、家庭农场、专业大户、农民合作社、社会化服务组织和龙头企业六种类型，实践证明，这六种类型的经营主体既可以独立发展，又可以嵌入发展。比如“公司+合作社+小农户”这种纵向的社会分工就是农民在长期农业实践中探索出的可以实现优势互补和产业链一体化的有效模式，农业合作社在其中可以起到调节公司交易成本、维护农民利益、保障农民守约的作用，这种模式有效实现了目标共赢。政府应当在激励新型农业经营主体的同时，探索经营主体嵌入式发展的方式，激励新型农村企业的发展，支持农业企业采取多种模式进行规模化生产，推动农业经营主体全产业链发展。

总而言之，新时代中国农村土地制度改革，是全面推进乡村振兴的核心支撑，也是深入推进农村改革的重要任务。中国农村土地制度改革与西方产权理论取向不同，中国农村土地制度改革始终把“问题导向”作为主线、以实践为基础、以尊重人民利益和首创精神为前提，坚持和运用马克思主义世界观和方法论，这也是中国特色土地制度改革的关键所在。当前，面对更加深刻、复杂的形势，更应该在坚持国家基本制度和战略导向的前提下，深化和创新农村土地制度，坚定不移地走中国道路。