易地扶贫搬迁社区转型与治理路径研究*

中共玉溪市委党校 李萌，张颖婕，杨在云

一、问题提出

新中国成立至今，我国一直在探索适合中国国情的扶贫减贫道路。从“三西”扶贫开发到易地扶贫搬迁，都是为了从根本上解决“一方水土养不起一方人”的现实问题。当前正是巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关键期，对易地扶贫搬迁社区的后续帮扶直接影响到能否真正落实“搬得出、稳得住、能致富”的要求，直接影响到乡村振兴的成效。而“稳得住、能致富”的主战场就在搬迁社区，因此，为社区后续发展构建起以社区生活共同体、社区经济共同体和社区发展共同体为主要内容，外延式发展与内嵌式治理同步推进的社区共同体尤为重要。

“社区”的概念最早由德国社会学家滕尼斯提出，他认为社区是由同质人口组成的社会群体，构成社区的主要因素就是团体意识、高度的认同感以及归属感、较强的凝聚力。因而，面对国家和市场无法解决的困难局面，通常需要社区治理出场，在这样的互动关系中，既有多元主体间的合作，也有制定公共政策解决具体问题的机制性举措。

国外对于社区治理的分析通常遵循着同一个主线，即需要多元主体的共同参与，不同主体的博弈、合作以社会资本的形式展开，广泛的社会参与决定了社会资本的大小，而社会参与情况又与社区成员的意识相关。当前国外关于社区治理的研究主要集中在社区治理主体、社区治理理论、社区治理成效和社区治理分析视角，相关研究如莱文斯坦的移民动因“推—拉”理论。在“推—拉”理论中，莱文斯坦认为移民的行动是由“推力”，即迁出地已有的不利因素，以及“拉力”，即迁入地存在的吸引因素，二者共同影响的。此外，还有关于移民社区的研究，例如 “同化论”和“多元论”两种观点①等。

国内关于社区研究的奠基者是吴文藻、费孝通等学者。吴文藻认为社区是了解社会的方法论和认识论基础，因此，他以社区方法论为核心开展社会学研究。在费孝通看来，社区是由若干社会群体和社会组织在某一地域形成的，是一个人与人之间相互联结的大集体，人们在其中共同生活、互动交流，形成了一定的文化维系，因此，地域、人口、组织以及文化构成了社区的基本要素。社区治理是指各种社会组织，包括政府以及一些民间组织依照某种规则，运用公共权威对社区事务进行管理，并且为社区成员提供服务，进而维护或者增进社区公共利益。[1]关于移民社区建设与治理的研究则集中于一些常见、具体的移民社区类型，如水库移民社区、避灾型移民社区和生态移民社区等，主要从社区管理模式、文化建构视角、社会资本理论和可持续发展指标体系等视角来研究移民社区建设与治理。例如学者杨桂兰认为，为了避免移民社区治理“内卷化”就需要构建政策动力与内在潜力相结合、社区共同价值构建与培养居民成长相结合的治理模式。

通过文献梳理不难发现，社区是由同质人口组成的若干社会群体，要想让易地扶贫搬迁社区成功转型并在治理方面取得实效，没有放之四海而皆准的成功经验，必须深入分析内外部环境，归类整理问题及原因，制定行之有效的对策建议。

二、易地扶贫搬迁社区面临的问题及原因分析

随着城市化的不断推进，“村改居”已成为加快城乡一体化进程的主要方式。易地扶贫搬迁社区面临生活方式、生产方式及治理方式三个方面的重要转变，特别是在搬迁后续帮扶和衔接工作未落实到位的情况下，易地扶贫搬迁社区中存在四个方面的突出问题。

（1）从制度政策层面来看，易地扶贫搬迁后续政策存在政策衔接不及时、政策内容不完善、政策执行不到位等问题。目前，易地扶贫搬迁的主体工作已完成，保障移民后续发展将是扶贫搬迁工作的重点和难点所在。一方面，由于各主体之间的利益诉求不同、行为逻辑不统一、互动配合不足，导致政策衔接不及时、政策内容不完善成为普遍问题。另一方面，由于执行主体能力素质不均衡、服务意识不强，导致政策执行碎片化、政策执行不到位，政策执行效果受到了影响和制约。

（2）从空间规划层面来看，易地扶贫搬迁社区存在空间规划缺乏灵活性、缺乏公共空间营造等问题。一方面，搬迁后移民婚育代际加快，居住空间内人口增加，受传统观念及居住习惯的影响，现有住房面积及空间得不到有效满足。另一方面，新搬迁社区公共空间营造大多空置，即便利用起来也未得到有效指导，营造元素雷同无特色，同质化现象突出，“有空间无氛围”的现象普遍存在。

（3）从社会网络构建来看，搬迁社区存在移民社会关系网络瓦解、难以融入社区生活等问题。易地扶贫搬迁并不是一项单一的社会活动，它涉及与搬迁移民相关的整个社会经济系统的解体与重构[2]。生产生活方式的改变使得搬迁移民需要较长时间去适应，加上移民自身能力有限、未得到有效引导和协助，很多移民陷入后续生产生活的迷茫困境。此外，搬迁前典型的农村熟人社会模式被打破，新社区中交往方式的变化也导致了移民难以融入社区生活。

（4）从文化心理层面来看，搬迁社区文化建设较匮乏，移民价值观念、文化习俗等方面都存在差异甚至断裂。搬迁移民长期生活在较偏僻的农村地区，形成了独有的风俗习惯、地域特色和价值观念，搬迁后，这种独特的文化容易受到较大冲击。由于各地搬迁更为重视经济和物质层面的考察，对文化和精神层面的关注度不够，这就导致移民难以融入新社区的生活。此外，快速迁入新社区打破了移民在原先熟人社会中已形成的信任网络，导致移民在新社区的社交范围进一步缩小，缺乏归属感，难以形成和融入新的群体和社会生活中。

三、提升易地扶贫搬迁社区治理效能的路径

目前，易地扶贫搬迁工作已从“前端”转向了“后端”，即从“搬迁安置”为主转变为了“后续帮扶”为主，让搬迁群众真正实现“搬得出、稳得住、能致富”，需要通过提高社会治理效能、提升优化后续扶持政策来实现。吉登斯认为，人口的跨地域迁移冲击了社区人际关系模式，同时基于共同纽带的礼俗社区日渐衰落，而基于契约社区的发力社区则快速扩张。在此基础上，费孝通认为，当地缘、血缘关系遇到了弱化或者新的诠释，契约社区与演化的乡土社会交织在一起。结合中外学者的观点，笔者认为搬迁社区社会关系网络的重构，对于提升易地扶贫搬迁社区治理效能尤为关键，换句话说，就是要通过社区社会关系的网络重构，构建易地扶贫搬迁社区治理共同体。

（1）以后续政策的制定和实施为统领，为共同体的打造提供良好的制度空间。一是在搬迁安置阶段，围绕安置主体、安置对象和安置模式制定和实施的系列政策虽然取得了较好的成效，但后续帮扶阶段的政策应区别于前一阶段，围绕更多元化的需要，以主体、要素和实施三个方面为导向制定政策，确保帮扶政策能落地见成效。二是在条件较好的搬迁社区，通过智慧社区的建设，建立包括基础设施、产业发展、公共服务和民生保障等为主要考察内容的效果评价机制和问题反馈机制，切实打通实施、评价、整改、再实施的闭循环堵点，围绕搬迁群众的需求制定行之有效的扶持政策。三是在少数民族集聚的搬迁社区，借助“社区公约”“居民守则”等前期基础，以“铸牢新时代中华民族共同体意识 做民族团结进步实践者”为主题，充分发挥社区的主导主动作用，深化民族团结进步教育，为营造和谐友善的社区环境进一步夯实基础。四是充分发挥党员的先锋模范作用，探索组建栋楼服务队，通过党员常态化入户走访，宣传信息、调解矛盾、排查隐患、整治环境，与搬迁户“零距离”沟通。

（2）以产业帮扶为重点，建立易地扶贫搬迁社区“人—地—社”之间的利益联结。群众搬迁后生产方式发生转变主要是“非农化”②和“雇农化”③。一方面，依靠自己的土地和传统耕作技能谋生活的方式被迫根本性改变，另一方面，即使受雇于第一产业，但失去了与耕作土地的归属感，这些都极易导致搬迁群众生计抗风险能力弱、生计安全性差。因此，应注重搬迁群众生计空间的营造和生计安全的维护。通过大力发展集体经济，赋予搬迁群众作为集体经济组织成员对集体资产的占有和收益，可以嵌入搬迁群众与社区发展之间的利益联结，进而有助于在搬迁社区内部形成集体行动。一是立足搬迁社区资源禀赋和区位特点做好产业规划，尽可能让搬迁群众就近、就地就业。鼓励探索企业融入集体经济联合合作的模式，培育本地优势特色产业，变物质帮扶为技术帮扶，“政府+企业+农民”联合发力，实现产业提质增效、群众增收致富。二是围绕本地产业和周边产业需求，为搬迁群众提供技术培训和劳资协调。一方面，可以倡导“订单式生产—订单式收购”“订单式培训—订单式就业”的模式，解决搬迁群众“有产品难销售”“培训后难就业”的后顾之忧。另一方面，对搬迁群众以家庭为单位提供就业服务，真正做到因户施策，满足不同家庭的就业需求。此外，鼓励职业技能终身培训，充分发挥不同培训主体的优势，提高不同群体对于不同培训需求的精准度，以技能培训推动产业升级，调整劳动力结构。三是培养致富带头人，引导企业家、返乡人才反哺家乡，帮助能力强的搬迁群众创业，形成“贫有帮扶”“弱有强带”的互助机制，并给予政策优惠和资金支持。通过这些措施创造更多的本地就业岗位，避免劳动力流失、搬迁社区空壳化，从而稳定搬迁社区的社会结构。

（3）以文化建设为基础，嵌入易地扶贫搬迁社区“人—地—社”之间的精神联结。搬迁进入新社区后，搬迁群众进入了一个新的群体之中，从熟人社会进入了半熟人社会甚至是陌生人社会。一方面，搬迁前心理准备不足，离开故土后往往会出现“无根”或“孤独”的心理，进入新社区后缺乏一定指导，难以顺利完成“变客为主”的角色转换，“主人翁”意识淡薄。另一方面，周边环境的变化和氛围营造的缺失容易使原有文化习俗和价值观念受到冲击，搬迁群众难以形成对新社区的认同感和归属感。因此，在注重经济建设的同时，也应关注搬迁社区的文化建设，建立起搬迁群众之间的文化联结，达成身份认同和自我认同，进而形成社区治理中的“主人翁”意识。一是做好公共空间氛围的营造，让搬迁群众找得到“乡愁”。认真梳理和挖掘迁出地和安置区的特色文化资源，在新社区中通过壁画、老物件、陈列馆等让搬迁群众在陌生的环境中能找到熟悉的元素，增强对新社区的熟悉度和归属感。二是开展搬迁社区文化习俗交流互动工作，让搬迁群众记得住“乡愁”。通过节庆习俗和文化活动等形式，引导搬迁群众参与自身乡土文化的保护、促进不同文化之间相互了解，增进搬迁群众中不同群体的交流，以文化为桥梁建立社区文化共同体。三是促进文旅融合发展，让搬迁群众传得下“乡愁”。引导搬迁群众发挥自身文化资源优势，打造特色产品，结合节庆活动和特色习俗发展文化旅游，以文旅融合带动搬迁社区的文化传播和产业发展。同时，通过引入多元文化开阔搬迁群众视野，提升对不同文化的包容度。此外，搬迁社区中青少年往往是缺乏关注的群体，要注意抓好搬迁社区中青少年的思想建设工作，发挥青少年在传统家庭中的核心作用，以青少年的思想转变来带动社区中其他人员的思想转变。

（4）以公共服务体系完善为抓手，推动易地扶贫搬迁社区重构社会关系网络。在乡土社会中空间边界较稳定，社会同质性和集体意识强，容易形成真正意义上的“社区共同体”。搬迁后，原有互助性的左邻右舍关系会随着搬迁距离而逐渐淡化，新的互助关系未形成使会增加因搬迁带来的陌生感、孤独感[3]，由此易造成搬迁社区向心力缺乏、凝聚力不足。因而在易地扶贫搬迁社区，可通过公共服务体系的完善来推动社区社会关系网络的重构。一方面，提供教育、医疗、养老、社保等公共服务体系的全面保障是社会关系网络重构的关键，在新社区，要发挥公共服务的优势，提供贴近群众生活需求、解决群众急难愁盼问题的精准服务，让搬迁群众有“一家人”的感觉。另一方面，关注特定群体，发动社区组织力量构建互助型网络。例如，在搬迁社区中需要给予60岁以上老年人特别关注，妥善解决他们的养老问题。社区通过动员邻里开展帮扶避免其边缘化，比如，多聊聊天、多给予一些关注，或组织老年人开展活动，让他们在社区中找到自己的存在感和价值感。此外，通过互助邻里关系的构建，可以有效动员搬迁群众积极参与到社区活动中来，以参与者或主人翁的姿态在社区公共事务和社区治理中发挥作用。

要实现易地扶贫搬迁社区的有效治理，需要从制度层面加大对搬迁社区的后续产业帮扶和文化帮扶，以此实现利益联结和文化联结的嵌入，并以关系的联结和公共服务体系的完善助推社会关系网络重构，从而建立起以社区生活共同体、社区经济共同体和社区发展共同体为主要内容的外延式发展与内嵌式治理同步推进的社区共同体。通过在这样互构共生的共同体中，有机结合个人诉求与社区发展，让社区对个人的发展给予支持帮助，同时也让个人力量聚合成为社区发展的强大动力。

注释

①同化论观点指出，伴随社会经济条件的改善，部分移民会通过多种途径融入主流社会，进而带动和帮助其他移民离开移民社区，移民社区只是一个过渡阶段，其最终将会消失。而多元论观点则认为，移民社区独特的社会经济、文化习俗都会对迁入地有重大影响，将是迁入地社会的重要组成部分，进而丰富了迁入地社会的多样性。

②“非农化”即农民进入工厂、企业务工，临时工从事第二、三产业工作。

③“雇农化”指农民被农民专业合作社、农业公司、农业大户等新型农业经营主体雇佣。