地方政府绩效评估的公民参与研究

内蒙古农业大学 仝正鑫，郭宝亮

政府绩效评估是指通过科学系统的评估机制，对各级政府职能部门及管理人员的履职能力、作出的行政决策、实现经济发展的社会目标的过程以及绩效考评结果的有效性和社会反响的评估。20世纪70年代“新公共管理”运动逐渐在西方各国兴起，该运动开始为政府建立科学规范的绩效评估制度。最初，其目的在于提高地方政府部门对公共事务管理的效率，进而提升地方政府的执政水平。随着理论与实践的不断完善，地方政府绩效评估逐步开始有所侧重，世界各国开始将公民参与作为政府绩效评估中重要的一环。公民是政府部门提供公共服务的直接受益群体，因此公民参与地方政府绩效评估既是地方政府绩效评估体制建设的需要，也是提升地方政府绩效、强化地方政府效能的有效手段。所以近些年我国地方政府逐步将公民参与纳入政府绩效评估的工作中。

一、公民参与地方政府绩效评估的探索与创新

首先，从评估主体来看，我国地方政府绩效评估的方式在20世纪80年代主要以政府部门主导，不涉及公民参与。这一阶段也称为目标责任制阶段，这一阶段以提升政府效率及工作质量为目标，但由于是初步实践，并没有构成完整的绩效评估体系，所以没有达到地方政府绩效评估的预期效果。至20世纪90年代，随着我国政府绩效评估在理论层面的不断深化，在各级政府不断地摸索实践中，以效能建设为中心逐渐引领了我国政府绩效管理工作，强化民主监督，重视公民意见，强调从公民的实际需求出发。进入21世纪，通过实践中不断地探索创新，我国地方政府绩效评估的模式不再局限于政府内部主导，地方政府将“满足公众的需要，提高公众的满意度”作为绩效评估的新目标[1]，公民参与地方政府绩效评估的重要性越来越显著。在各地方政府的不断探索实践下，我国由以政府内部评估为主的单一评估方式逐步向多元化主体参与的评估方式转变，普通市民、专家学者、各类企业及其内部人员、相关第三方组织等都参与其中，强化了公民与地方政府之间多层次多角度的互动。

其次，从评估方式来看，自1999年珠海市开创了“万人评议政府”活动的先河以来，类似活动在各地纷至沓来，评估方式在不断的实践过程中更为全面、立体。公民参与地方政府绩效评估的方式随着社会发展而不断丰富创新，由最初的入户调查、电话调查，到利用互联网技术开展的网络问卷、在线论坛等。2004年，甘肃省政府委托兰州大学成立的“中国地方政府绩效评价中心”负责实施绩效评估工作，这种引入第三方评估的新模式由体制内评估转变为体制外评估，由自上而下式评估转变为自下而上式的评估，借助高校的人才资源，开创了地方政府绩效评估工作引入第三方评议机构的先河，具有深远的意义。2006年，青岛市开始应用计算机辅助电话调查( CATI) 的评估手段，对传统的电话调查结合互联网技术进行改进，大大提高了评估工作的效率。随着互联网时代的演进，网络覆盖范围逐步加大，无论是网络问卷还是在线论坛，都借助着互联网这个中间平台来便捷公民参与地方政府绩效评估工作。2016年，厦门市地方政府通过网上调查问卷的方式，让公民参与到地方政府各部门工作的评议活动中。此外，根据各地区发展情况不同，评估方式还包括座谈会、访谈、热线电话以及投诉信箱等。从评估方式的不断创新发展来看，地方政府愈加注重评估方式的科学性和合理性，强化公民参与评估工作的监督权，使评估工作更加透明化、规范化。

近年来，我国地方政府对公民参与绩效评估工作进行不断地探索与创新，公民作为绩效评估的主体地位不断提高，公民参与的渠道不断增多，形式也不断丰富。由此可见，地方政府逐渐将公民参与作为绩效评估的重要考量指标。

二、公民参与地方政府绩效评估的困境

我国公民参与地方政府绩效评估工作取得了一定的进展，但目前仍然处于公民“有限参与阶段”，地方政府对于公民参与政府绩效评估的制度建设、信息公开等方面还有所欠缺，公民自身的参与能力与参与意识也不能满足政府绩效评估的需要等诸多因素都影响着公民参与地方政府绩效评估的工作，致使公民参与地方政府绩效评估无法发挥出应有的作用。

（一）公民参与政府绩效评估的制度待健全，法律保障体系待完善

我国《宪法》中明文规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理经济和文化事业，管理国家事务，管理社会事务”，但仅仅依据宪法当中原则性的规定不能够解决实践中的具体问题，需要有与其配套的法律法规的具体规定。目前，我国尚未出台关于政府绩效评估的相关法律法规，所以地方政府绩效评估工作无法达到理想的效果。甚至在公民参与评估过程中，地方政府相关行为缺乏依据，使得评估工作杂乱无章，评估结果也受到影响。尽管目前各省市开展不同程度的绩效评估制度监督工作，但是在具体实施的过程中，因各地区之间发展存在差异，进而导致各地区做法不尽相同，没有统一的参考标准，无法就统一标准具体问题具体分析，并结合实地特点进行评估活动。这使得一些地方政府在实际开展公民参与政府绩效评估的工作和活动中具有较大主观随意性，部分地方政府官员还存在着钻法律漏洞，对评估程序进行“个别调整”的现象。

（二）政府绩效评估的信息公开透明度低，公民了解政府信息有限

政府信息公开是公民参与地方政府绩效评估工作的重要基础，只有获取充足的绩效评估信息，公民才能充分理解地方政府的工作，从而增加公民参与地方政府绩效评估的主动性。而在公民参与的政府绩效评估过程中，地方政府掌握着大量信息，公民个体获取相关信息的能力有限，政府绩效评估过程中复杂的信息无法为公民较为全面地掌握，因此经常出现信息不对称的情况，进而地方政府无法切实保证公民的知情权、参与权、监督权。虽然在2008年我国出台实施《政府信息公开条例》，但条例并未明确规定地方政府必须公开有关政府绩效评估的信息，这使得实践中部分地方政府信息公开的质量不高，公开的内容局限于形式上一些规定和部分数据的统计，使相关绩效信息的公开流于形式。更有部分地方政府对选择公开的内容“避重就轻”，仅公开“好”的结果，而选择性不公开其他评估内容，甚至可能会歪曲或凭空捏造信息，进而影响公众的选择和判断。公民亟待知晓的信息依然处于密封的状态，必然导致公民参与渠道窄、秩序差、效率低的后果。

（三）公民参与地方政府绩效评估自身因素的制约

首先，公民的参与意识薄弱。一方面，因受中国几千年“官本位”传统观念的影响，并未对政府工作进行评议有较高的积极性，根深蒂固的传统观念使得公民更多倾向于对权威的服从，将自己视为被统治者，很难意识到自己在社会中的主体地位和应有的权利与责任。另一方面，公民在参与地方政府的绩效评估工作上具有随意性，大多公民认为参与政府绩效评估工作与其切身利益并没有太大关系，不愿在此花费时间成本去参与评估工作，甚至产生“搭便车”心理，认为即使自己不参与也会有人参与。

其次，公民的参与能力不足。公民参与能力既包括公民对地方政府工作行为的理解和判断能力，公民与地方政府之间的沟通能力。而地方政府的绩效评估工作是涉及各种领域，具有复杂性和系统性，在客观上对公民参与地方政府绩效评估工作提出了更高的能力要求，公民不仅要具有积极的参与意识，也要有基本的专业知识素养。我国幅员辽阔，教育水平参差不齐，多数公民缺乏基本的专业知识素养，对政府的职能和行为等基础知识缺乏了解，在对相关概念理解甚少的前提下，公民参与的热情逐渐下降，由此造成“心有余而力不足”的现象，致使公民参与效率低，甚至造成了增加行政成本等后果。

最后，公众参与的组织化程度偏低。由于公民个人参与地方政府绩效评估工作的被动性、随意性，在参与地方政府绩效评估过程中通常需要借助组织的力量。单个公民参与方式会受到很多限制，参与积极性也大打折扣，因为缺乏相关的知识背景和基础了解，没有正确的方向引导，即使参与了评估工作，对于考核结果的客观性也有待考量。目前我国已有的公民参与绩效评估的组织基本上是由政府扶持成立的，具有鲜明的行政色彩，不具有广大公民的代表性，缺乏相应的组织势必会造成公众的参与规模小、效率低等问题。

三、公民参与地方政府绩效评估的改进与加强

公民参与地方政府绩效评估的发展是不断持续的过程，要改变我国公民“有限参与阶段”的局面还需要地方政府在绩效评估的实践中不断完善，不仅需要健全相关法律法规制度，加强政府信息公开的透明度，还要通过各种途径提高公民参与的意识与能力。

（一）健全公民参与制度体系，推进公民参与相关法律的完善

目前我国没有统一规范公民参与地方政府绩效评估的实体法和程序法，而健全的法律法规和制度保障能够使地方政府更加有效地开展公民参与绩效评估工作，借助法律的明文规定可以保证公民参与有法可依、有序进行。公民参与绩效评估的制度化、法制化能进一步达到激励、约束政府部门的目的。

在实体法方面，首先要通过立法明确公民在政府绩效评估中的主体地位，强化公民的“主人翁”意识。其次要确保公民的知情权和监督权，政府应当主动公开相关政务信息，并将评估结果及时反馈给公民。在程序法方面，应当对公民参与地方政府绩效评估的前期准备工作、评价方式、评价标准、评价结果的反馈等方面作出具体的规定，同时也要考虑到实践中各地区之间的差异，鼓励各级地方政府因地制宜制定地方性规章等。

（二）促进政府信息公开合理化，提高政府信息公开透明度。

地方政府作为公共事业管理的核心，便于掌握大量系统且完整的信息资源，而公民作为地方政府公共服务接受者，获取的绩效信息往往是不够全面、具体的。因此，地方政府有必要将相关绩效信息的全面公开披露作为公民参与地方政府绩效评估的前置环节，将公民获取绩效信息的知情权落到实处。

具体而言，地方政府应予公开的绩效评估信息主要包括评估内容、评估过程以及最终评估结果及相关反馈信息等，其中评估内容包括绩效评估的评估标准、评估流程、具体工作内容等，评估内容的公开为公民及时掌握政府日常工作及服务内容等信息提供了便利，有利于公民积极提出相关建议和意见。在评估过程中，加强对实时的阶段性评估结果的公开，并且按期公示相关评估指标及数据，增加公民对地方政府评估工作的了解，便于公民及时反馈在评估工作中发现的问题。而地方政府在绩效评估结果的公开过程中，不能仅公示最终结果，还要及时公开完善措施，由此推动公民积极参与地方政府绩效评估工作。

（三）培养公民参与意识，提高公民参与能力

首先，公民要转变传统“官本位”的观念，充分认识到自身的主体地位，树立权利意识，培育参与理念。地方政府要转变传统的行政管理理念，树立责任政府、服务政府的意识，积极引导公民参与绩效评估工作，通过新闻媒体等宣传手段让公民意识到自身对政府评估工作的重要性，以及政府绩效与公民个人的关联性，以地方政府与公民之间的良性互动推动社会的稳定发展。

其次，公民参与能力的提高，对推进地方政府绩效评估中公民的有序参与起着不可或缺的作用。各级地方政府应当加强对绩效评估相关知识的宣传，通过举办有关公民参与政府绩效评估专业技能知识培训、讲座等学习活动，提高公民对于相关专业技能知识的认知程度，使公民对政府绩效评估有比较清楚的了解和认识。此外，地方政府应当积极开展公民参与绩效评估的工作，使公民在参与的实践中不断积累经验，在实践中将理论结合起来，从而提高公民参与能力。

最后，提升公民参与的组织化程度，加强社会中介组织的建设。公民以个人身份参与地方政府绩效评估工作的影响力往往较小，因此需要提高公民组织化程度，借助民间团体组织和非政府组织的力量来发表意见。中介组织一般具有较公民个人更为扎实的技术功底，其组成人员往往具有过硬的专业素质，社会中介组织的独立性和专业性可以增强政府绩效评估过程和结果的客观性、科学性。除此之外，中介组织能够对地方政府各部门进行更有力的监督，有利于提高绩效评估结果的真实性，使绩效评估结果更加公正，公民可以进一步了解政府绩效评估工作的细节。我国现存的有关中介组织尚不成熟，民间组织和中介组织的数量较少，例如兰州大学设立的地方政府绩效评价中心，是为数不多的地方政府为绩效评估工作引入第三方机构的例子。地方政府应当大力发展中介组织，完善组织自律机制，加强组织法治建设，使其成为公民参与强有力的依托。

四、小结

随着我国政府职能的转变，地方政府绩效评估已经成为规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。公民作为政府绩效评估的主体参与到政府绩效评估中来，逐渐成为地方政府绩效评估的重要考量指标。它有利于弥补内部评估的不足，使政府绩效评估趋于客观化、科学化，也有利于我国的政府建设。