多元主体视角下我国养老服务监管分析

聊城大学 马文雪

第七次人口普查结果显示，2020年我国65岁及以上人口近1.91亿，占总人口的13.50%，人口老龄化、高龄化趋势明显，养老压力日益增大，对养老服务的数量和质量提出了更高的要求。目前，我国养老服务业发展迅速，截至 2020 年底，全国共有各类养老机构和设施 32.9 万个，养老床位合计 821.0 万张，比上年增长 5.9%，[1]总量上有所发展。但也暴露出服务质量不高、服务监管不到位等诸多问题，制约着养老服务业的健康发展。由于老年群体的特殊性，养老服务呈现出服务内容多样化、服务过程复杂化、参与主体多元化[2]等特征，给服务的监管增加了难度。高效适度的监管是对良好市场秩序的维护，为我国养老服务业的规范发展指明了道路。因此，如何进一步完善养老服务监管体系，提升监管的效率与效力，对于推进养老服务业健康与高质量发展具有重要的现实意义。

一、我国养老服务业监管主体

政府、服务接受者和社会力量是养老服务监管的三大主体，其中政府居于主导地位。国务院、民政部负责养老服务的总体监管工作，为养老服务业监管制定政策、规划等顶层设计。同时，据《中华人民共和国老年人权益保障法》（2018修订）第四十四条规定，“县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督”，即由民政部门统筹，与医疗卫生部门、食品部门、安全部门、消防部门等多个部门，运用行政手段、经济手段、信息手段等方式，共同对养老服务实施具体监管工作。养老服务的水平高低与老年人关系最为密切，老年人作为服务的直接接受者，对服务的内容、数量、质量、是否满足需求等情况掌握着最真实的信息，对服务的评价反馈也是最为真实有效的，可以通过服务接受者签名、服务评价、投诉等方式来实施监督。[3]养老服务监管的社会力量涵盖较广，下面主要说明发挥重要作用的行业组织和第三方评估机构。养老服务业的行业组织在从业人员的培训和资格认证、养老机构间合作、服务质量的改善等方面发挥作用，通过建立公认的行业标准、行业信用制度等，形成对养老服务机构的约束。第三方评估机构具有独立性、专业性的优势，因而评估结果更为客观，在养老服务的监管中发挥着不可替代的作用。受政府或其他社会组织委托，制定评估量表、搜集评估数据，最终形成评估报告，为养老服务监管工作提供依据。

二、我国养老服务监管存在的问题

（一）监管制度建设滞后

一是法律基础薄弱。目前，我国暂无针对居家养老服务制度的专门法律，以行政法规和政策性文件指导为主。居养老人的养老权利主要由《老年人权益保障法》来调整，再以《宪法》《民法通则》《继承法》《社会保险法》等相关规定加以辅助。《老年人权益保障法》是唯一一部集中规定了老年人享有基本权利的法律，仅少量涉及了有关养老机构的监管部门、人才培养、机构责任及机构调整或关闭后的安排事宜等内容。其中很多规定都是原则性的、概括性的，内容相对简单，并没有超越此前民政部所颁布的养老机构监管条例文件的内容范畴。[4]经2018年12月修订后，《中华人民共和国老年人权益保障法》取消了养老机构设立的行政许可，养老机构依法登记后即可营运，有利于激发养老服务市场活力，但也给养老服务的事中事后监管增加了压力。二是地方监管制度落后。民政部、财政部、发改委、全国老龄工委员会等部门相继出台多项关于养老服务业规范发展的政策措施，如《养老机构管理办法》《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》《关于推进养老服务发展的意见》。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）明确指出，建立养老服务综合监管制度，为养老服务产业发展提供了指导建议与工作开展原则。虽然当前有不少省市的政府部门针对养老服务机构的运营管理颁布了地方政策法规，但内容以养老服务业的引导、激励为主，监管方面的政策较少，且与民政部出台的文件有很大的重复性。各地出台的政策标准不一，存在一定的内容空洞、可操作性不强等问题，不利于监管工作在全国范围内的开展。

（二）监管手段单一

行政手段是目前养老服务业主要的监管手段，进入规制、数量规制、质量规制、价格规制等直接经济规制手段较多，营业活动限制、信息公开等间接社会性规制较少。而政府单独行政规制存在着制度设计弊端、能力有限、信息不充分等问题可能导致的规制俘获等问题，[5]造成监管的广度、深度不足。另外，我国养老服务信息系统建设滞后，有关养老机构和老年人的基础数据平台还不完善，基础数据缺乏，信息共享程度较低，尚未形成统一的养老服务信息化管理系统。监管信息披露机制也不够健全，信息不够公开透明，运用信息公开手段进行规制存在困难，形式大于内容。同时，缺乏对过程和结果的披露，养老服务的需求者很难获得养老服务机构评估的准确信息，不利于老年人合法权益的维护，也不利于养老服务质量的提升。

（三）行业标准不健全

一方面，从国家层面看，自2022年1月1日开始生效实施的《养老机构服务安全基本规范》，是我国第一个强制性国家标准保护。民政部近期发布了《养老机构膳食服务基本规范》《养老机构老年人营养状况评价和监测服务规范》等。还有早期发布的《养老机构基本规范》《养老机构等级划分与评定》《社区老年人日间照料中心建设标准》《社区老年人日间照料中心设施设备配置》等，这些标准在早期更加侧重于硬件设施方面，服务规范方面则刚刚开始探索，内容较为简单笼统，涉及范围还不够广，标准条文还不够细，强制力和约束力明显不足。另一方面，从地方层面看，北京、上海、江苏、广东等地也发布了一些有关养老服务的地方标准，以规范养老服务的发展，但仍处于探索阶段，地区间标准差异较大，服务规范发展缓慢，普适性和约束力不够。

（四）监管体系不完善

养老服务监管呈现政府主导、老年人和社会微量参与的局面，尚未形成系统高效的养老服务监管体系。

第一，政府各监管部门缺乏协作。我国目前对养老机构的监管遵循的是“一家为主，多头管理”的原则，[6]即县级以上人民政府民政部门为主、其他部门按职责分工对养老机构实施监督。然而由于缺乏严格的权责划分，各监督主体间存在监督范围与权责不明确、职能重复、互相推诿责任、监督过程缺乏有效沟通等诸多问题，增加了对养老服务市场监管的成本，造成监管效率低下。

第二，老年人对服务监管不足。大部分养老服务机构对老年人的服务满意程度缺乏调研，尚未形成评价量表科学统一、评价过程规范透明的服务质量评价体系，以及及时有效的监督反馈机制，老年人进行侵权投诉的监管意识不强，监管途径较少，不利于监管水平的提升。

第三，社会力量参与不足。一方面，行业组织建设滞后。目前，我国行业组织发展滞后，数量少且功能不齐全，缺乏完备的行业信用制度和诚信体系，对养老服务机构缺乏约束力，在行业指导和行业自律方面发挥的作用不足，同业监管力度有限。另一方面，第三方评估机构参与不足。由于第三方评估机构在服务购买中非利益相关者的地位以及较为专业的评估水平，其在养老服务监管中的作用日益得到重视。然而当前对第三方评估机构的使用依旧不足，尚未形成第三方机构定期评估的常态化监管机制，专业的评估机构数量相对较少，第三方监管力量不足，亟待培植发展。

三、强化我国养老服务监管的对策建议

（一）健全监管制度

监管制度是监管工作的指南针，政策法规依据的缺失给实际监管工作增加了难度。而完备的监管制度是提升养老服务监管效率、提高养老服务质量的根本保障。为此，一方面要加快立法进程，及时修订陈旧落后的内容，扩展监管法律的效力范围，进一步细化法律条文，完善养老服务监管相关法律内容，推动我国老年事业的法制化建设，让养老服务的全过程、全领域都有法可依。另一方面要加强地方监管制度建设，根据地方养老服务发展情况与监管工作开展实际，及时补充更新政策条文，提升政策的可操作性，加快完善养老服务业评估制度、执业资格制度、信息披露制度、信用制度等监管制度，让养老服务实际监管工作有章可依。

（二）创新监管模式

一方面，发展“合作监管”模式。养老服务业的多元监管主体间通过协商合作，综合运用行政监管、经济激励监管、信息监管等手段，实现对养老服务全过程、全领域、多角度的监管，扩展监管的广度和深度，有利于提升监管的效率与水平。另一方面，发展“智慧监管”模式。高效的政府监管，需要公开透明的评估机制和信息披露机制。而“智慧监管”模式是政府利用互联网、物联网、大数据等技术手段，整合政府、企业、个人等各部门、各领域的信息资源，搭建“智慧养老信息平台”，信息资源高度开放，从而实现由数据驱动的全面监管与精准监管。这个信息平台包括但不限于养老服务管理系统、养老服务从业人员管理系统、政府补贴管理系统、报警救助系统等，可以向全社会披露养老机构的设立终止、评估结果、信用记录等信息，养老补贴的发放及使用过程，养老服务人员的专业资格信息等。有利于各监管部门从平台挖掘相关数据，形成科学客观的评估报告，既降低监管的成本，又提高监管的效率。

（三）健全养老服务行业标准

高质量的养老服务，需要科学的准入标准、合理的价格标准、适度的监管标准等行业标准的保障。因此，第一，健全准入制度。公开、平等、规范是养老服务业准入制度的基本要求。要避免不必要的繁琐流程和约束条件，放宽准入门槛，吸引有能力的组织和个人进入养老服务行业，充分发挥市场作用，形成养老服务业多元发展格局。第二，制定合理的价格标准。价格决定着养老服务能否真正惠及有需求的老年群体，又影响着养老服务机构的持续运营。合理的价格标准既要做到遵循价值规律，遵守市场规则，让民营资本有获利空间，又需要政府加大补贴力度，保障老年群体的利益，从而使养老服务业健康、长远发展。第三，完善监管体系。养老服务机构设立行政许可的取消，对养老服务的事中、事后监管提出了更高的要求。政府应把监管的重点放在养老服务质量监管、安全监管上，引入社会监督，培植专业化、高效化的第三方监管主体，提升监管效率，提高服务质量。

（四）加强多元主体综合监管

第一，提升政府监管水平。一方面，要加强各监管部门之间的沟通协作，明确各监管部门的职责范围，让各部门有标准可循，各尽其责。除民政部门，卫生、质检、环保、消防、食品等部门应在遵循相关法律法规的前提下，互相配合，共享信息，建立综合的协调机制、惩戒机制，形成多部门协同配合的综合监管机制，提高监管效率，提升养老服务机构违规的成本。另一方面，要加强事中、事后监管。养老服务机构设立行政许可的取消放宽了养老服务行业的准入，有利于打开养老服务市场，注入发展活力，但对养老服务的事中、事后监管也提出了更高的要求。因此，应加快出台养老服务综合监管政策法规，明确事中、事后监管的部门职责分工与机制。加强评估检查和教育引导，完善激励机制。加大对违法违规行为的惩罚力度，做到对养老服务各领域、全过程严密监管。

第二，重视老年人监督。有学者研究发现，老年人监督与否对养老机构的策略选择具有间接影响，其监督效用不可轻视。[7]因此，应鼓励老年人参与养老服务监管。一方面，要加强服务满意度调研，定期进行老年人满意程度、生活质量、侵权投诉等方面的日常监管，及时了解老年人的需求和服务感知，掌握养老服务质量的真实水平，并将其作为综合监管的重要指标之一对养老服务机构进行考核，促进监管工作的规范化发展。同时，要进一步完善服务评价体系，根据老年人的特点简化评价流程，提升服务评价的效率和效果。另一方面，要拓展监督反馈的渠道，设立合理高效的监督投诉通道，降低老年人的监管成本。同时又要建立适度激励机制，提升参与监督所带来的回报水平，从而形成服务接受者参与养老服务监管的长效机制。

第三，培植社会力量参与养老服务监管。一方面，完善行业组织建设。重视养老服务协会、社会福利协会等行业组织的建设。养老服务行业协会应严格按照国家、地方相关养老服务行业标准，积极承担起信息搜集、行业维权、业务培训、资质评估等行业管理和服务职能，为政府出台政策规章出谋划策，建立起政府和机构之间、机构与机构之间、机构与社会之间沟通的桥梁。重视养老服务行业自律和信用建设，建立覆盖从业人员和服务对象的养老服务行业信用体系，建立黑名单和行业禁入退出制度，形成多部门、跨地区的联合奖惩机制。[8]另一方面，大力发展第三方评估机构。首先，应进一步重视第三方评估机构在养老服务监管中的作用，积极引入专业的评估机构参与服务监管，定期进行服务质量评估，促使监管工作常态化、规范化、专业化。其次，政府应为养老服务评估机构营造良好的制度环境和营商环境，培植具有科学的评估方法、严格的评估程序、专业的评估人才的第三方监管主体，保证评估机构的独立性，扩展第三方监管的范围，提升监管效率。

四、总结与展望

人口老龄化形势日益严峻，养老服务行业的发展事关民生福祉，也事关社会的和谐稳定。只有适度有效的监管，才能促使养老服务业朝着健康、高质量的方向发展。针对养老服务监管中存在的监管制度建设滞后、监管手段单一、行业标准不健全、监管体系不完善等问题，应当不断健全监管制度，创新监管模式，健全行业标准，实现政府、社会、老年人多元主体综合监管，规范我国养老服务业的发展。