基层治理现代化视域下县域“党建+信访”工作机制优化研究

童 珊

（中共绩溪县委党校）

一、“党建+信访”工作机制构建是基层治理现代化的现实需求

（一）基层治理现代化对党建工作提出新要求

党的十九大以来，基层党组织在探索基层治理方面已经迈出了实质性步伐，但由于多方面原因，党建引领基层治理仍然存在一些问题。一是党建引领基层治理的面扩展较慢。主要表现在基层治理工作更多依靠的是体制内党组织的推动，“两新”组织参与较少；工作任务的两头延伸意识有待加强；搭建协商平台、引导社会力量参与协商的能力欠缺。二是党建引领基层治理的手段有待完善。当前，党建引领基层治理过程中信息资源的共享率较低、矛盾调解的法治化与时代发展需要仍存在一定差距。三是党建引领基层治理的效能有待提升。很多地区建立了在职党员到社区报到的制度，但后续工作没有清晰谋划，参与社区治理的渠道也不够完善。上述问题的存在，迫切需要党建工作以基层治理重点领域为抓手，积累党建引领基层治理的经验。信访工作是基层治理中的重点领域，基层治理中遇到的问题在信访工作中大都存在，因而“党建+信访”工作机制的构建体现了基层治理现代化对党建工作的新要求。

（二）信访工作短板对基层治理现代化构成新约束

随着全面深化改革的纵深推进、社会主要矛盾的变化，信访工作面临的挑战呈现出新的特点，工作短板显现出新的情况。一是信访秩序无序，影响较大。当前，信访工作不同程度地存在着领导重视推动、绩效考核推动、重大节庆和会议推动等运动式治理现象，对正常的信访秩序有一定影响，容易误导一些信访群众产生不合理预期，加剧信访矛盾。二是信访诉求侧重质效提升，难度提高。当前，群众的信访诉求不仅仅是信访事项的了结，对信访制度设计的合理性、服务品质的提升都有更高的期待。三是工作人员频繁更换，力量不足。信访工作内容复杂、任务量大，且晋升机会较少。年轻干部存在抓住时机“逃离”信访岗位现象。留在信访岗位的干部往往年纪偏大，对网络信访问题的处理能力有所欠缺。这些信访工作短板都不同程度地制约着基层治理现代化。

（三）党的领导优势与信访工作效能提升互促互动形成新合力

党的领导优势体现为党的组织能力的强大和党员先锋模范作用的发挥。截至2021年年底，中国共产党党员总数为9671.2万名，党的基层组织总数为493.6万个。如此旺盛的生机与活力对促进信访工作的高质量发展意义重大。同时，发挥党的领导优势促进信访工作高质量发展的过程也是提升党建工作成效的过程。

第一，从党建端发力。一是要强化党对信访工作的领导。要严格贯彻落实上级和本级党委、政府关于信访工作的安排部署，以坚定的政治自觉落实工作。二是充分利用党的组织“纵向到底、横向到边”的覆盖优势。将信访工作嵌入到党的各级各类组织的建设中，强化基层信访工作网络建设。同时，积极发挥网格中的党员在矛盾纠纷排查、化解中的作用。

第二，从信访端发力。一是持续改进干部作风。好的作风有利于工作的高质高效完成、群众满意度的提升，进而创造良好的经济社会发展环境，厚植党的执政基础。二是发挥信访工作“第二研究室”的决策参考作用。信访工作对各项政策制定、实施中存在的问题和风险有最直接的接触。因此，要对政策的优化、风险事件的规避起到更大的决策参考作用。三是积极构建部门间和层级间的联合治理常态化机制。这既有利于日常工作的沟通交流，又能及时发现苗头性隐患，将矛盾化早化小。

二、县域“党建+信访”工作机制效能发挥的制约因素

（一）构建大信访工作格局理念有待深化

一些地方县域信访工作存在的一个突出问题就是相互推诿。一是上下级推诿。上级认为地方熟悉具体情况，属地管理方便问题解决。下级认为政策是上级制定的，下级没有处理权限，上级处理更简单。二是部门间推诿。在一些涉及多部门职责履行的信访事项中，相互间工作的推诿、扯皮较易发生。三是忽视部门、层级、条块间常态化的工作交流。一些职能部门可能较早就观察到了一些苗头性问题，但由于不属于自身工作职责，又缺少部门、层级、条块间常态化的工作交流，便选择忽视问题的存在，导致问题拖大。

这些问题反映出“党建+信访”工作运行中大信访工作格局理念有待深化，需要运用党建优势构建起县域信访工作一盘棋的理念，打破旧有错误认识，在部门、层级、条块间建立起“做好信访工作是共同的职责”意识。

（二）矛盾纠纷化早化小意识有待增强

矛盾纠纷是普遍存在的，关键是要对影响社会稳定的矛盾纠纷化早化小。当前“党建+信访”工作运行中，党员干部的矛盾纠纷化早化小意识相对薄弱、对其重要性认识不足。一些矛盾纠纷发生后，如果工作人员给予高度重视，全心全意帮助解决，让群众感受到了自身诉求的被尊重，问题很可能至此画上句号。但是，如果问题处理中工作人员掉以轻心、处理方法不当，便会引发群众的不满，原本简单易解决的问题可能会变成复杂、被动、棘手的信访事项，甚至酿成越级访的发生，为此又需要安排大量人力、物力、财力来处理，治理成本大大提高。

构建“党建+信访”工作机制，很重要的一点就是要充分发挥党员干部在将矛盾纠纷化早化小中的预警、调处作用。

（三）资源链接、平台搭建能力有待提高

当前“党建+信访”工作机制运行中，党员到社区报到，配合社区组织开展政策法规宣传、矛盾纠纷调处、民情民意搜集等活动蓬勃开展。但这些活动大都是自上而下安排部署的，一些地方、一些党员自身积极性没有得到充分发挥，工作的主动性缺乏，往往是上面有指示，下面才见行动，无论是外在资源链接还是社区自身资源挖掘都不够，矛盾纠纷调处平台较少、渠道单一。

“党建+信访”工作机制在社区层面的落脚点，一是可积极发动以社区党员为代表的广大群众主动关注身边的人和事，丰富议事协商的平台，提高居民自我管理、自我教育、自我服务的能力。二是要发挥多元力量化解矛盾纠纷。以社区为单位，将矛盾化解的责任分解给各网格的党员、志愿者，发动他们利用自身所长和所属单位具有的资源优势，齐心协力搭建平台，推动矛盾纠纷解决。

（四）主动作为、勇于担当精神有待提振

新形势下，主动作为、勇于担当精神尤为重要。一是因为当前信访工作繁重复杂，矛盾纠纷化早化小重要性愈加凸显，这些都要求提振党员干部主动作为、勇于担当的精神。二是因为信访工作覆盖面广、牵涉的是普通群众身边的事情，党员干部在信访事项中是否主动作为、勇于担当，普通群众对此感受最为明显。党员干部不作为、不担当，直接后果是引发信访群众的不满、激化矛盾。潜在危害是降低群众对地方政府的信任，甚至会对党和政府各项方针政策的贯彻实施形成无形阻力。三是因为党员干部主动作为、勇于担当精神的提振不是一蹴而就的。党员干部要自觉加强历练，在解决信访事项、化解矛盾纠纷中不断提高自身群众工作能力。

当前“党建+信访”工作中，党员干部主动作为、勇于担当的精神还有待提振。主要表现为部分党员干部对工作有应付了事的心态；部分党员干部特别是一些年轻党员干部缺乏群众工作经验和方法，害怕与群众打交道，满足于完成自身专职工作。

（五）越轨行为的问责、追责力度有待加大

一些主体的越轨行为不同程度地影响了信访工作的有序、正常开展。一是信访工作人员方面，一些工作人员不是以解决信访事项为工作目标，而是以当事人息访、上级机关听不到信访声音或见不到信访人为“第一要义”，为“保信访太平”，采取种种不符合信访工作程序、违反信访工作规则的手段来处理信访事项。这些做法不但不能彻底解决问题，还容易误导信访群众产生不合理的诉求。二是信访群众方面，一些上访群众采取在公共场所，特别是机关、单位办公场所非法聚集，以群体访的方式施压，甚至围堵、冲击机关单位，引发群体性事件；一些上访群众出于个人情绪，捏造歪曲事实、诬告陷害他人，给本就繁重的信访工作增添了不必要的工作量。三是被信访单位方面，一些职能部门从思想上未高度重视信访部门交办的信访事项，采取推诿、敷衍态度，导致问题长期得不到有效解决，引发重复访、越级访。

这些行为的存在与越轨的问责、追责力度不大有很大关系。严明的责任清单、严肃的纪律要求、严厉的问责追责导向是确保信访工作正常开展、职能部门履行职责、信访群众依法维护自身权利的前提。

（六）系统化、长效化工作制度有待完善

面对经济社会发展新需求，信访工作系统化、长效化工作制度还有待完善。一是信访工作的闭环管理存在不到位现象。信访工作往往止步于信访群众息访，对信访事项处理的实际效果缺乏评估反馈机制，如对“事心双结”目标是否达成的考核重视不够。二是同类信访事项的工作经验总结不够。一些工作人员满足于每一起信访事项的办结，对信访事项办理的经验总结能力欠缺，造成管辖范围内同类信访事项的反复出现和重复办理，反而增加了工作量。三是信访工作“第二研究室”作用发挥不明显。由于对信访事项所包含的信息资源挖掘意识较差，信访工作服务政策完善、防范化解重大风险的能力较弱。

当前，系统化、长效化工作制度不够完善，导致“党建+信访”工作出现碎片化、零散化现象。信访工作职能履行不够充分，人民信访诉求得不到高质高效满足，“党建+信访”工作机制运行制度有待完善。

三、县域“党建+信访”工作机制的优化路径

（一）加强党的政治建设，提升信访工作政治标杆

首先，要增强政治判断力，要从国家总体安全、防范化解重大风险、人民至上执政理念等全局视角出发，来看待信访工作。各部门要提高政治站位，将做好信访工作作为政治自觉的体现，加强彼此间交流、沟通、合作，建立起解决信访事项的联合协作机制。其次，要增强政治领悟力，深入学习党的十八大以来习近平总书记对加强和改进人民信访工作的一系列重要论述，将信访工作摆在中国特色社会主义现代化建设全局当中去认识，对“国之大者”了然于胸，始终同以习近平同志为核心的党中央保持一致。最后，要增强政治执行力，以政治判断力、政治领悟力的增强推动政治执行力增强。只有深刻认识做好信访工作的必要性、紧迫性和基本遵循，切实将做好信访工作作为践行初心使命的重要方式，才能确保实践过程中的不走样。

（二）加强党的思想建设，增强矛盾纠纷化早化小意识

首先，要抓好理想信念这个思想建设的首要任务。理想信念是党员干部精神上的“钙”。党员干部增强为民服务的思想自觉、行动自觉，以“将心比心”的态度帮助受困群众解决烦心事、操心事，是新时代党员干部坚定理想信念在信访工作领域的生动实践。其次，要加强思想武装。要深入学习习近平总书记关于基层党建工作、信访工作的重要指示批示，深刻理解其中蕴含的哲学思想与方法，并将其灵活运用到“党建+信访”工作的具体实践中，多措并举将矛盾纠纷化早化小。最后，要坚定树立人民立场。党员干部手中的权力为人民所有、为人民所赋，也应当为人民所用。党员干部要耐心倾听群众的诉求，把信访事项当家事，把信访群众当家人，用心用情用力帮助来访群众解决问题，切实提升初信初访的办理质效，将矛盾纠纷化早化小。

（三）加强党的组织建设，提升“组织力+”赋能优势

首先，要选优配强基层党组织队伍。既要号召返乡大学生、致富能手、“五老”人员等富有地方影响力的本土人士加入，又要积极吸引外乡优秀人士、上级机关和企事业单位中热爱基层工作的党员干部加入。同时，要通过设置科学合理与奖惩分明的监督、考核、激励机制来破解基层党组织带头人能力提升难题。其次，要提升基层党组织影响力。近些年来，一方面，随着城镇化的发展，自然村合并不断增多，导致基层党组织覆盖的区域变大，给支部开展活动带来诸多不便。另一方面，很多流动党员实际成了“隐性党员”，疏远了自身与党组织、群众的关系。因此，要按照有利于加强党的领导、有利于服务地方群众、有利于教育管理监督党员的原则，探索创新组织活动的方式和内容，确保组织覆盖的全员化。最后，要提升基层党组织社会号召力。通过党员先锋模范事迹的广泛宣传、党建工作融入群众关心的经济社会发展工作等各种方式，尽最大可能充分动员广大群众参与到矛盾纠纷调处化解中来，发挥群众力量链接各类资源、搭建各类协商平台，引导他们依靠自身力量解决问题。

（四）加强党的作风建设，发挥党员先锋模范作用

首先，要紧密结合党的思想建设改进党员干部的工作作风。工作作风出现问题的根源在于思想作风出了问题。要用马克思主义真理、党的优良革命传统、与时俱进的指导思想和崇高的理想信念来不断地武装党员干部的头脑。只有思想作风端正了，党员干部对待来访群众的态度、对化解群众矛盾纠纷重要性的认识才能更符合党员先锋模范的角色定位。其次，要深入调查研究，实事求是地解决问题。工作作风不扎实的主要原因是部分党员干部不了解实际情况，盲目依靠一些本就不丰富的经验想当然地处理问题。只有深入实际调查研究才能弄清楚信访事项、矛盾纠纷的前因后果，进而以实事求是的态度提出有效的解决之策。最后，要主动作为、勇于担当。基层工作面临的情况纷繁复杂，十分考验党员干部的担当作为能力。党员干部要学会在复杂、困难情况下，主动作为、勇于担当，以“放心不下”的工作责任心推动问题解决。

（五）加强党的纪律建设，严查信访违纪违规违法行为

首先，要建立运行有效的纪律机制。制度的生命力在于执行。基层党委和政府要定期开展对“党建+信访”工作运行情况的专项督查，确保每一件信访事项都能在法治的轨道上运行，不让投机分子有机可乘。其次，要严肃查处“党建+信访”工作运行中的违纪违规违法行为。按照行为的危害性、社会影响面进行分级分类处理，以达到预防、惩戒、挽救、震慑的目的。同时，及时总结这些行为产生的原因、表现形式以及监督执纪中存在的漏洞，针对性地做好杜绝类似行为发生的补救措施。最后，要持之以恒整治“党建+信访”工作运行过程中的形式主义、官僚主义问题。少数党员干部工作中的形式主义、官僚主义，导致一些信访事项久拖不决、群众诉求困难、党群干群关系疏远，对此要给予严肃查处，用严明的纪律倒逼他们履行起应有的职责。

（六）加强党的制度建设，强化信访工作闭环管理

首先，进一步提高党员干部对党内法规制度的熟悉程度。一些基层党员干部由于没有时间、精力对党内法规制度进行系统学习，导致他们不熟悉自身行为的“红线”“底线”“高压线”。所以，务必加强其对党内法规制度的学习，增强按制度、规矩办事用权的意识。其次，要不断推动制度制定的科学性。实际工作中存在一些制度不符合基层已经发生变化的新情况、在执行过程中出现打折扣或相互抵触的问题。基于信访工作的现实需要，制度的制定一定要秉持科学、合理、贴合基层实际的标准，确保制度不仅建起来，而且能够用起来、效果好。最后，制度制定要避免过于倚重惩戒机制。邓小平同志形象地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”当前，“党建+信访”工作运行中一些基层党组织过于倚重制度的惩戒作用，令一些党员干部在工作中“畏手畏尾”、缺乏改革创新精神。一些信访事项、矛盾纠纷表面看似解决了，实质工作成效并不高，甚至埋下后患。