疫情背景下基层社会治理的思考与现代化研究

籍睿琦 何俊祥

一、引 言

新冠肺炎疫情突然而至，给人民群众的生命健康安全带来威胁，同时也极大地考验着政府的治理能力，如何短时间内控制住急速蔓延的肺炎疫情，又如何在零星疫情暴发的当下做好常态化防控，成为社会治理所面对的巨大考验。麦肯泰尔指出，危机事件的爆发使社会表现出紧急一致性。因此，突发事件中合理社会动员的意义和价值都远超常态。正如多伊奇所说，社会动员是一种社会化“辞旧迎新”的过程，如何合理地作出应对于政府而言具有深刻的意义。面对疫情，政府不仅要保证疫情防控、舆情监控、病患安置、民生恢复等战略部署和方针政策能够顺利推进，还需要发挥群众的力量，动员广大民众共同参与并维护社区的秩序。

在抗击疫情的过程中，基层政府及组织的作用大大凸显，基层政府能够与基层群众自治组织联合在一起，将上级政策贯彻落实，其优势在于能以快捷的方式获取民众需求，并采取精准有效的应对措施。疫情期间，基层政府迅速行动起来，响应上级组织号召，并根据区域实际情况，调动社会资源，整合社会力量，以乡村或社区为基本单位，进行严格的、精准的、差异性的防控措施，获得了广大群众的好评。

二、疫情下基层治理的发展机遇

首先，我国政府的治理模式常态下更多地体现出一种行政发包制。上级政府将政策目标“发包”给下级政府；委托方制定目标，将任务“发包”给管理方；管理方扮演承包商的角色，在其管辖范围行使剩余控制权，安排落实政策执行活动。一方面，为了完成目标任务，管理方向代理方施加压力，使其努力工作，完成任务，政府在执行阶段向下级“层层加码”；另一方面，在检查验收阶段，管理者和代理方采取共谋行为，采用各种策略掩盖问题。即出现“上有政策、下有对策”的现象，讨价还价与政府运作相伴始终。然而在疫情这一重大公共卫生危机下，高度关联型的政府治理模式占主导地位，各方高度整合、高度动员、行动敏捷，政策切实高效落实，从而在一定程度上推动了人们对基层政府信任的大幅提升。

其次，疫情中群众响应政策安排居家隔离，生活受到很大的限制。在这一重要时期，基层政府与民众接触程度更高，关系更为紧密，共同利益交汇面更广。所以，相比上级政府更了解民众的利益需求，更能精准地制定和实施地方政策，更高质量地满足民众需求。基层政府和组织所采取的各种与民众生命安全息息相关的防控措施落实到每个人身上，极大地影响着基层群体，成为人们关注的焦点。民众熟悉的防疫举措，即基层政府的实际行动回应构成了生命安全线，因此民众更认可和信任与自己接触程度较高的基层政府及组织。

此外，基层干部在对上级政府指示做出正确解读后因村制宜，合理利用手中的自由裁量权，结合各村庄疫情实际情况制定合理措施。在紧抓疫情防控的基础上最大化地满足民众的利益需求，缓解工作压力的同时为疫情的防控提出了更多硬核措施。众所周知，中国农村属于“熟人社会”，村民对红白喜事十分看重。但疫情期间的聚集活动是明令禁止的，“红事推迟，白事简办”这八个字需要获得村民的支持。访谈过程中，一位乡村干部向我们介绍了他做村民思想工作的事例。比如村里有人嫁娶，他就在村微信群中带领大家向新人进行“云祝福”，承诺疫情结束后一定热热闹闹地帮助补办一场婚礼；如有村民不幸逝世，他号召大家在自家门口观望送别，并且尽可能让附近村民帮助埋葬逝者。他的工作方式，获得了村民的理解和支持。灵活合理的政策，在更好地完成防控任务的同时，也更好地保障了民众的权益，让民众感受到基层政府的亲民之情和爱民之心。

由三圈理论类比可以得出，当“能力圈”和“民众支持圈”不断得到完善，政策的“公共价值圈”便能凸显，防疫政策才会被大家认可，公共管理的终极目的也可以实现。反之，缺少任何一个圈，政策都将无法实施。基层政府和乡村干部的廉洁行为，让民众在疫情期间切实感受到了政策的公平性，村民对乡村干部的好感大幅提升。乡村干部的行为必须受到村民监督，不能因为疫情而把民众的切身利益放在一边谋求私利，更不能在疫情期间拿群众的生命安全作升官的“问路石”。同时，对于一些在疫情期间表现突出，将民众生命安全放在第一位的工作人员也要给予奖励和表扬。这样一来，防疫措施才会逐渐被大家认可和接受，社会的公平性才会在政策的执行中体现出来。

最后，社会服务与社会保障的下沉成为治理有效性的坚实保障。村级基层服务的大力完善和建立，使得疫情发生时村庄采取封村、封路措施之后，仍能满足群众的基本生活需求，仍能维持正常的生活秩序，使得村民对基层政府的信任度有了较大提高。同时，基层乡村对基层政府信任程度的大幅提升，一定程度上得益于长期以来基层治理体系取得的成果。在疫情期间，基层民众更切实感受到近年来基层治理和服务所带来的好处，满足了他们对政府的期待。

三、疫情高峰期后如何作为

除了肉眼可见的感染数字外，疫情对民众造成的影响，不只体现在疫情期间的戒严中，其原本熟悉的生活方式会随着疫情的变化而变化。虽然政府的防疫政策卓有成效，民众也因此更加信任政府，但还是有部分民众对以后的生活感到不安，认为自己会继续生活在疫情的阴影下很长一段时间。

这就要求政府对后续的疫情形势作出一个更加准确的判断，并建立有效的应对机制。为此，政府需要进行科学决策，明确决策方向，了解将要面对的情况。由于形势复杂，决策时需要考虑更多因素，尤其是政府层面的决策更是如此。因素多再加上情况变化快，这就对决策者提出了更高的要求。疫情刚开始的时候，因为官方信息的不公开和当地媒体的缺位失声，使得信息的呈现处于碎片化，给政府辨析信息真假带来了不便。为了让决策更加准确迅速，政府需要建立独立的信息接收和决策机构，以及辅助参与决策的咨询机构。此外，在把握全局的情况下，政府还要提高自身能力，把握住种种转瞬即逝的机会，以更好地保护民众的生命财产安全，减轻笼罩在他们头上的阴霾。

其一，深透理解政策，加大宣传力度。基层政府及组织不仅要不折不扣地执行中央和上级政府制定的政策，明确中央政策的精髓，而且要加强宣传，使得政策对象对政策有足够的了解。让民众认同政策，使政策的执行得到支持，减少执行过程中的难度和风险，进而实现中央政策目标，取得政策制定预期设想的效果。

其二，推动建立健全合理有效的执行机制，在求实的基础上创新突破。健全合理的执行机制是政策有效执行的重要保障，要加强政策执行过程的控制和监督，避免政策在执行和实施过程中出现变形、扭曲等情况。同时完善政策执行责任追究，使执行主体对自己的政策执行行为承担应有的责任。基层政府或组织要结合当地的实际情况，在执行中央和上级政策时，将政策灵活运用，服务于地方社会经济发展的需要和当地人民群众的利益。

其三，同心协力交流共进，多元主体共同参与。基层政府或组织的积极抗疫行为使广大基层群众对其信任度大幅提升，领导干部起到了模范带头作用。因此，搭建沟通有效的交流平台，推广先进经验，积累应对突发公共危机的处置策略是现代化基层治理的有效途径。此外，习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的重要讲话不止一次提到了广大基层群众作出的卓越贡献。群众在防控过程中发挥着重要的角色，基层政府及组织要发动地方上的人解决地方上的事，推动多元主体参与社会治理，不断满足人民群众的实际需要。

应当承认，突如其来的新冠肺炎疫情，考验着各级政府机构以及相关政策体系的执行能力，也影响着民众对政府的信任度。应该说，对疫情的有效应对，使民众对基层政府的信任度大幅提高，这是对常态下政治信任差序结构“央强地弱”的重大突破，更是整体政治信任度的一个跨越提升。现代社会快速发展，形势瞬息万变，如何给政治信任交上一份优秀答卷，需要不断总结经验，不断改进决策。毋庸置疑，要搭建政府与民众之间良好的政治关系桥梁，必须始终坚持群众路线，深入群众内部，心系群众之思，关切群众之需。