新时代农村治理结构存在的问题及对策

于丁一 翟子旭 李 嫣 史 利

农村治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的基石。党的十九大强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是我们党在新时代对乡村治理工作改革发展作出的一项重要决定。随着村民自治的逐步推进，“乡”与“乡村治理”隐含的问题逐渐凸显。笔者在新时代快速发展的新征程背景下，有针对性地对农村治理结构存在的问题进行探讨。不断优化适应乡村振兴战略的治理结构，对提高农村治理结构规范化、制度化，厚植中国共产党执政根基等都具有重要的现实意义。

一、新时代农村治理结构存在的主要问题

当前，我国推进乡村经济振兴发展战略进一步实施，农村地区治理工作主体的使命更加艰巨，面对的挑战更加紧迫，暴露出来的问题更加突出。在乡村振兴战略逐步推进下，我国农村治理结构仍然存在以下几个突出的问题：

（一）农村基层党组织核心地位与现实存在落差

从农村治理结构的角度看，新时代我国农村基层党组织在治理机构中应有的地位与现实地位尚有落差。这种落差具体表现在四个方面：一是农村基层党组织在开展农村工作时领导权力不够，且与权威不匹配；二是农村基层党组织的统筹发展能力仍显薄弱；三是现有资源充足，但基层党组织的治理资源组合能力欠缺；四是在市场方面对新经济组织和新社会组织的纳入效力有待提高。

（二）乡镇政府在治理结构中的作用缺失和越位

乡镇政府在治理结构中的作用缺失，是指乡镇政府在农村治理中应承担为其他治理主体提供公共服务的供给一侧，但现实中需求侧有需求而供给侧不作为；角色越位是指乡镇政府在农村治理过程中的行为超出理论预期的角色定位和权责边界，干预其他治理主体，导致治理无序性。

（三）村委会主体地位存在弱化

村委会作为由全体村民代表投票组成的一个独立自治组织，不仅是村民自治的“权力机关”，还是监督和执行机关。可以说，村委会在各个关系制度体系中的地位和作用直接使其发挥了同其他群众治理主体之间错综复杂关系的绝对性。但是，在这种复杂的村级管理关联网络中，村委会与其当地的村民、农业地区的基层党组织及其乡镇政府、市场化的治理主体之间的联系最为重要。而村委会原本是权力机关却反过来被权力制约，和自己原本的角色成异化状态。

（四）市场性治理主体侵占其他治理主体的活动空间

市场性治理主体之所以可以发展，是因为其存在的目的就是获取利润。利润如何分配取决于权力主体之间的妥协和博弈。在一定程度上，利益分配制度与权力制度是同构的。[1]因此，市场化治理主体更倾向于与为自身利益持有权力的治理主体进行互动并通过权力运行获得更多治理收益。农村基层党组织、乡镇政府或村民自治组织都有可能成为市场治理主体的潜在“猎杀”对象，市场治理主体与其中任何一个治理主体的合作都可能演变为“资本权力和国家权力”（特别是地方政府的联合）。在增加资本能量的同时，导致了两者之间的非法勾结[2]，从而蚕食了其他治理实体在整体治理实体结构中的地位。

二、 新时代农村治理结构优化对策

（一）加强党组织对农村治理的结构性嵌入

新时代乡村振兴的推进要求农村基层党组织在农村治理结构中能够始终居于“总揽全局、协调各方”的结构性方位，通过“结构性嵌入”[3]来实现和确保对其他农村治理主体领导关系的真实与有效。

正确认识党组织与社会的关系，通过结构嵌入、实现并保证与其他农村治理主体的领导关系。农村基层党组织嵌入农村治理，需理顺其与村民、社区自治团体以及乡镇政府等市场化治理主体之间的关系，并在治理过程中嵌入农村群众利益,严格落实和全面推进中央提出的村党组织书记任村委会主任、村级集体经济组织和合作经济组织负责人的制度，通过法定程序真正解决长期存在的村“两委”矛盾问题。正如邓小平同志所说,经济越发展越能够感受到政治体制改革的重要性。当政治体制改革与经济体制改革不同步,就会阻碍社会的发展。[4]

（二）加快城乡融合发展优化治理结构的外部环境

加快推进城乡融合发展，有利于为我国农村治理主体组织架构营造良好的外部环境,激发农村治理工作动力,为我国农村治理的内生和中小型治理主体的形成培养创造条件。为有效解决当前我国农村治理结构中存在的问题,加快城乡融合发展速度,要重点考虑以下三个因素。一是明确各个农村治理主体所处的结构性地位与作用,这是协调农村治理主体之间相互协调和有序发展的前提。二是提高农村基层党组织的领导能力与地位，增强农村基层党组织利益整合的能力,明确其与其他农村治理主体的领导关系。三是提升村委会的自治能力，这既是其履行自治职责的角色和功能，又是理顺其他治理权利主体之间的重要条件。徐勇等人在对村民自治工作进行研究时明确指出，村委会的综合治理能力至少应该包括三个层次：一是村委会能够独立地支配和管理组织治理；二是村委会必须具备自我管理的素质；三是村会可以将对于组织内部的治理活动行为进行规范和制约。[5]

（三）加强对市场性治理主体的规制

市场性治理主体是影响农村治理绩效的关键因素。 第一，应加强企业家党性教育、法治知识教育，并且通过相关政策学习,提高其政治、法制、纪律、公共保护与社会责任方面的觉悟。第二，要转变创新乡村治理的思路与治理手段,创新“利益至上”的治理模式,促进农村治理民主化，实现全面健康发展。第三，重视企业家培养,提高其文化水平、提升其政治站位。第四，建立健全监管处罚机制,严格遵守“一事一议制”,坚守公开、公平、透明的原则。

（四）健全治理主体之间的互动监督机制

监督是限制行为者行为选择的有效方式。针对农村治理结构存在的问题，完善农村治理主体间的监督机制，应从两方面着手。第一，构建符合不同农村治理主体利益表达能力的利益表达机制。国家要通过法律政策的调控改变地方政府在社会管理中存在的信息欠缺、信息封闭和信息歧视等现状，完善政务公开制度，提高政务透明度,为普通农民等弱势治理主体构建更多的利益表达平台。第二，加快完善实现农村各方治理利益的社会协同机制。协同治理理论强调了治理过程中各治理主体之间的相互沟通和协调，最大限度形成了治理共识,降低了治理的风险和成本,对于不同治理主体共同利益的实现具有重要的参考价值。不同身份、利益目标的各类农村社会治理主体在进行利益冲突问题的处理过程中，必须始终坚持沟通、协商的观点,以对话的方式来处理和解决利益冲突。但是,面对不同资源和能力的管理主体,仅依靠其自我调节显然不够,且很难做到平等协商,这就要求农村基层党组织和乡镇政府要从群众中来、到群众中去,努力争取所有利益相关者的积极参与,充分听取各方利益与合理要求，采取协商的手段，以达到治理绩效的最大化。

总之，农村治理的重要内容之一就是农村治理主体结构。农村治理结构问题的产生，除了理念和文化等因素，更应考虑制度供给的滞后、结构运行机制的不完备和治理主体间权力制约的失衡。强化党组织对治理结构嵌入，加快城乡融合发展，优化治理结构的外部环境，加强对市场性治理主体的规制，健全治理主体之间的互动监督机制，希望有效解决农村治理结构中引发的各种矛盾和冲突，为农村社会的良性发展保驾护航。