印度尼西亚佐科政府气候政策与中、印尼气候合作*

韦 红 赖 昶

内容提要： 印度尼西亚（以下简称“印尼”）是全球气候治理的重要参与者，印尼对气候议题的回应具备贴合自身国情的必要性与独特性。印尼应对气候变化的背景是：印尼生态系统脆弱性不断暴露，政府推动经济结构转型升级的需要，印尼对国际气候治理议程推进的回应等。通过对印尼现阶段应对气候变化、实现低碳发展的总体思路的梳理，本文认为，印尼提高了气候应对的战略定位，有限提升了减排目标与适用标准，明确了治理的方向与重点。在此基础上，印尼政府聚焦绿色复苏，逐步推动气候承诺的落实，并积极调动外部力量服务于本国的气候应对。当前，印尼应对气候变化所面临的挑战有资金约束、“碳锁定效应”破除困难、能力建设不足和国际压力这四个方面。基于相应的利益诉求，中、印尼两国未来可以在资金、技术以及机制、项目对接方面开展广泛的合作。

近年来全球范围内由气候变化导致的极端天气事件频发，对人类社会构成日益严峻的威胁，气候治理的紧迫性更加凸显。自2020年以来，全球遭遇新冠肺炎疫情冲击，而2020年也是有记录以来最暖的三个年份之一。据世界气象组织（WMO）发布的《2020年全球气候状况》，新冠肺炎疫情带来的经济衰退未能抑制气候变化的不断加剧。新冠肺炎疫情与气候灾害相互叠加，给人类健康和福祉产生了广泛且不利的影响。①中国气象报社：《2020年全球气候状况报告发布：气候变化指标和影响恶化》，2021年4月22日，http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202104/t20210422_575674.html，访问日期：2021年12月25日。

2021年11月13日，《联合国气候变化框架公约》第26 次缔约方大会（以下简称“COP26”）在英国格拉斯哥闭幕，197 个国家达成了《格拉斯哥气候公约》。这一标志性事件将公众的关注重点再一次导向了气候治理。应对气候变化是人类对自身现有发展路径的审视，需要国际社会的合力。具体到国家层面，气候治理的实现需要依托各国的资源调动与政策实施。

然而，当前各国应对气候变化的努力被认为是高度不足的，仍然充斥着阵营分化以及政治博弈。印度尼西亚（以下简称“印尼”）作为“排放大国”，承受着气候变化带来的不良后果和国际舆论压力，国家难以实现有效应对。印尼所面临的减排境况与许多中小国家具有相似性，而印尼本身的自然和社会生态又具有独特性。印尼的气候应对政策为研究“国际治理层面的气候议题如何下沉到具体国家的政策选择”这一问题提供了研究样本，同时对一国如何调用自身的资源禀赋并克服约束条件进行气候应对提供了相应的研究视角。

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布，中国的二氧化碳排放量力争在2030年前达到峰值，并努力争取在2060年前实现“碳中和”。2021年，《中国2030年能源电力发展规划研究及2060年展望》等研究成果接连发布，国内也首次提出通过建设中国能源互联网实现碳减排目标的系统方案。②郑青亭：《中国“双碳”目标报告：以特高压引领中国能源互联网建设，扩大与周边国家电力互联互 通》，2021年3月19日，http://www.21jingji.com/article/20210319/herald/b98fe7f5a6f0b6ae396a40d1298e df72.html，访问日期：2021年12月25日。同时，当前中美竞争加剧，周边地缘政治态势趋于复杂和敏感，“高阶政治”层面的合作往往需要谨慎地拓展以规避其外溢效应，而气候合作作为全球治理的重点议题在一定程度上贴合各国的现实需要，且敏感性相对较低，是当下拓展外交合作不可多得的抓手。中国在非化石能源发展方面已经走到世界前列，中国有志于为全球气候治理贡献中国方案，推动合作共赢的气候治理新局面的形成。因此，中国加强与周边发展中国家的气候合作是必然选择，这也凸显了研究中、印尼两国气候合作的价值所在。

气候应对属于相对宏观的议题领域，围绕气候变化衍生出来的关键词有“低碳发展”“绿色经济”“气候治理”“循环经济”等，本文所谈论的气候治理包含以不同名称所指代的应对气候变化的努力。当前，围绕特定国家或地区行为体的气候治理与合作的理论著述较为丰富，自然科学领域集中于行为体气候应对技术层面的研究，社会科学领域则多集中于经济学和公共管理等领域。

针对印尼进行气候应对的推动力，卡尔（Carl H.Petrich）讨论了影响印尼参与全球气候变化谈判的因素，包括人口压力、经济增长、政府的制度文化以及非政府组织的活动等。他指出，印尼受制于其国内面临的问题，没有能力兑现“可持续发展”的国际承诺。①Carl Petrich,“Indonesia and Global Climate Change Negotiations: Potential Opportunities and Constraints for Participation,Leadership,and Commitment,” Global Environmental Change,Vol.3,No.1,pp.53-77.对印尼气候变化的后果评估，穆罕默德·隆迪（Mohammad Rondhi）等使用了来自印尼水稻农场家庭调查的数据，使用有序概率回归证实了农民教育、土地保有权、灌溉设施、耕作制度等因素对气候变化的感知影响程度的负面影响。研究还表明，印尼女性农民比男性农民具有更高的气候变化适应能力。②Mohammad Rondhi,Ahmad Fatikhul Khasan,Yasuhiro Mori and Takumi Kondo,“Assessing the Role of the Perceived Impact of Climate Change on National Adaptation Policy: the Case of Rice Farming in Indonesia,”Land,Vol.8,No.5,pp.81.关于印尼具体的气候应对措施，范秋翠（Pham Thu Thuy）以印尼和越南为案例，指出两国的政策规划都表现出将“适应”和“减缓”两种基本方法分离的趋向，其所面临主要挑战是知识、政治意愿、财政激励三者的缺乏以及不同政府机构之间的任务分散。③Pham Thu Thuy,Moira Moeliono,Bruno Locatelli,Maria Brockhaus,Monica Di Gregorio and Sofi Mardiah,“Integration of Adaptation and Mitigation in Climate Change and Forest Policies in Indonesia and Vietnam,” Forests,Vol.5,No.8,pp.2016-2036.阿里尼（Arini Wahyu Utami）和克莱默（Lori A.Cramer）的研究证明，印尼农村地区的政治结构可以影响家庭运用政治资本采取适应策略的能力，社区利用自组织的各个方面来解决自然灾害的影响，这表明权力结构更加分散的农村社区更有可能实现“主动动员”，利用自身的资源应对和适应气候变化。④Arini Wahyu Utami and Lori Cramer,“Political,Social,and Human Capital in the Face of Climate Change: Case of Rural Indonesia,” Community Development,Vol.51,No.5,pp.556-574.艾瑞·苏西洛瓦达尼（Arry Susilowardhani）以印尼三宝垄战略环境评估（SEA）为例，指出SEA 作为整合减少灾害风险和适应气候变化的工具仍存在能力建设、资金、数据等方面的挑战，可以采取为本地环境评估队伍提供培训等措施予以改进。①Arry Susilowardhani,“The Potential of Strategic Environmental Assessment to Address the Challenges of Climate Change to Reduce the Risks of Disasters: a Case Study from Semarang,Indonesia,” Procedia-Social and Behavioral Sciences,Vol.135,August 2014,pp.3-9.拉哈尤·约瑟夫—保卢斯（Rahayu Yoseph-Paulus）和理查德·辛德马什（Richard Hindmarsh）指出，印尼为了实现对气候变化的有效适应，必须克服政府跨部门协调方面的一些不足，同时地方能力建设需要解决在资源、领导力、公民意识、政府—社区伙伴关系、脆弱性评估等方面的问题。②Rahayu Yoseph-Paulus and Richard Hindmarsh,“Addressing Inadequacies of Sectoral Coordination and Local Capacity Building in Indonesia for Effective Climate Change Adaptation,” Climate and development,Vol.10,No.1,pp.35-48.

通过对相应文献梳理可以发现，关于印尼在气候变化领域的政策应对、效果评估等方面已经实现了一定的文献积累，但其作为佐科政府现阶段战略的重点之一并没有得到应有的关注，关于印尼近年来的气候政策的分析、讨论以及跨国合作的文献较为缺乏。因此，本文力图对印尼现阶段气候政策的背景、内容予以总结归纳，分析其所面临的挑战，并基于以上内容对中、印尼两国的气候合作空间进行论述，以期对现行国际治理视域下中等强国的行为模式和政策选择研究进行相应的补充，并为我国未来的气候合作拓展提供相应的参考。

一、印尼调整气候政策的背景

（一）生态系统的日益脆弱

根据《世界风险报告》（2021）的评估结果，印尼被列为高灾害风险国家，在其评估的181 个对象中灾害风险排名高达38 名，灾害风险暴露程度较高。③Bu¨ndnis Entwicklung Hilft and the Institute for International Law of Peace and Armed Conflict (IFHV),World Risk Report 2021,Berlin,September 2021,p.54.印尼国家减灾署（BNPB）仅在2021年1月1日至7月15日期间就记录了共1560起自然灾害。水文气象灾害包括洪水651 次、旋风428 次、山体滑坡318 次、森林火灾118 次。该时段内频发的自然灾害已致54.6 万人流离失所，造成498 人死亡，68 人失踪，12867 人受伤。①Rangga Pandu AJ and Suharto,“Jokowi Urges BMKG to Increase Disaster Mitigation,Management Capacity,” July 29,2021,https//en.antaranews.com/news/181196/jokowi-urges-bmkg-to-increase-disastermitigation-management-capacity,访问日期：2021年12月10日。

作为一个群岛国家，印尼具有特殊的地理环境和生态系统，对气候变化的感性和脆弱性构成了印尼采取措施进行气候应对的紧迫性。在2016年11月印尼公布的《国家自主贡献》（NDC）文件中，印尼政府在第9 部分“印尼低碳和气候适应战略”的论述中指出了印尼的气候脆弱性，表示“随着印尼人口的增长，气候变化引发的自然灾害将影响更多的人，使他们难以摆脱贫困”，以及“气候变化增加了水文气象灾害的风险，而最贫穷和最边缘化的人往往生活在高风险地区”。②“First Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,” November,2016,https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Indonesia%20First/First%20NDC%20Indonesia_submitted%20 to%20UNFCCC%20Set_November%20%202016.pdf,访问日期：2021年12月12日。

近年来，人为因素造成的印尼森林覆盖减少、过度捕捞、水质下降、动物栖息地减少以及海洋污染等问题也层出不穷，即使是印尼国内的保护区，也无法避免非法入侵、非法伐木等犯罪行为。自然资源和环境方面的普遍违法现象进一步加剧了印尼的生态脆弱性。

据相关研究预测，在气候变化的情况下，到2030年印尼的气温将上升约0.8℃，这将对印尼的农业部门产生明显的冲击，尤其是对大豆、水稻的影响最大，进而直接冲击印尼的国家粮食安全。③Rina Oktaviani,Syarifah Amaliah,Claudia Ringler,Mark Rosegrant,Timothy Sulser,The Impact of Global Climate Change on the Indonesian Economy,New York:International Food Policy Research Institute,2011,p.18.从长远角度看，如果全球升温达到2℃，印尼将会有更多人口面临营养不良、严重贫困甚至流离失所等问题。更加频繁的厄尔尼诺现象将加剧印尼的干旱和洪水趋势，导致印尼国内粮食减产和饥饿人口增加。同时，气候变化引起的干旱和水污染将冲击印尼渔业，使其在特定水域的渔业捕捞潜力进一步下降。④Keshav Das,“Climate Justice in Indonesia,” March 10，2022，https://www.climatescorecard.org/2022/03/climate-justice-in-indonesia/,访问日期：2022年3月25日。

由此可见，特殊的地理位置和既有的发展模式共同导致了印尼的生态脆弱性，这也构成了印尼通过相应政策规划来应对气候变化的基础和首要利益诉求。

（二）促进疫情后复苏，推动经济结构的转型升级

目前，印尼政府将减排、经济增长、机会公平和气候适应型发展作为低碳发展目标的组成部分，旨在将改善投资环境、推进经济结构性改革和实施气候政策三者统一于可持续发展战略的制定和实施过程中。①“Updated Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,” July 21,2021,https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Indonesia%20First/Updated%20NDC%20Indonesia%202021%20-%20corrected%20version.pdf,访问日期：2021年12月6日。印尼国家发展规划部（BAPPENAS）负责人苏哈索（Suharso Monoarfa）表示，后疫情时期对印尼低碳发展的投资支持会产生两个好处：一是创造绿色就业机会，二是创造更加稳定和可持续的国内经济。②Kuntum Riswan and Fadhli Ruhman,“Green Economy Key to Break Free from Middle-income Trap:Bappenas,” October 13,2021,https://en.antaranews.com/news/194045/green-economy-key-to-break-free-frommiddle-income-trap-bappenas,访问日期：2021年12月6日。印尼政府将气候应对与经济发展进行话语绑定，其意义在于：政府认定低碳发展具备推动经济结构转型升级的潜力。

印尼的产业结构特点显著，印尼的制造业在20世纪60年代末开始经历了近30年的快速增长，但在2005年后，印尼的制造业增长速度长期低于整体经济增长和服务业的增长水平，对GDP 的贡献持续下降。印尼制造业面临中间产品严重依赖进口以及产业链低端锁定的问题，而占印尼GDP 比重最大的服务业不具备全球竞争力。现阶段，制造业仍然是印尼吸纳就业的主要部门。③Kiki Verico,“What Has Been Happening to Indonesia’s Manufacturing Industry?,” LPEM,Faculty of Economics and Business,University of Indonesia,No.202158,2021,pp.1-4.根据印尼国家统计局（BPS）的数据显示，制造业从业人数从2016年的1587 万人增加到2019年的1920 万人，④“Penduduk 15 Tahun Ke Atas yang Bekerja menurut Lapangan Pekerjaan Utama 2011-2021(2011—2021年按主要职业划分的15 岁及以上工作人口),” December 1,2021，https://www.bps.go.id/statictable/2009/04/16/970/penduduk-15-tahun-ke-atas-yang-bekerja-menurut-lapangan-pekerjaan-utama-1986—2021.html,访问日期：2021年12月10日。制造业的发展对于印尼社会经济运行的稳定至关重要。当前，横亘在印尼政府面前的问题是：如何为印尼“早衰”的制造业找寻新的增长动能，推动其向高端产业形态迈进。

发展低碳经济或许可以为印尼制造业的重振提供机遇，制造业产业升级与低碳技术突破性创新呈相互促进的关系，具体的过程简单表现为：市场主体通过投入专业的研发人员和大量的研发经费获得突破性的技术，进而生产低污染、低能耗的经济友好型产品。该过程是一个技术、产品质量和生产效率的升级的过程。①毕克新等：《制造业产业升级与低碳技术突破性创新互动关系研究》，载《中国软科学》，2017年第12 期，第150—152 页。低碳发展路径在推动后疫情时期经济复苏的同时，可以促进制造业的提质升级，创造绿色就业岗位。印尼政府也正是明确了气候应对的经济效益，才将该议题纳入主流发展措施当中。

（三）对国际气候治理议程推进的回应

印尼政府对气候变化的应对是比较积极的。20世纪90年代初，印尼批准了包括《维也纳公约》《蒙特利尔议定书》和《联合国气候变化框架公约》等几乎所有有关环境和气候变化的条约，并积极参与气候变化谈判。在此过程中，印尼的态度由“气候变化问题完全是发达国家的责任”这一强硬立场向“环境保护可与经济发展相协调”发生转变。印尼在2007年主办《联合国气候变化框架公约》第13 次缔约方大会（COP13）时主导了复杂的谈判，成功促成各方达成了“巴厘路线图”，为后来的京都谈判铺平了道路。②Awidya Santikajaya,“Walking the Middle Path: The Characteristics of Indonesia’s Rise,” International Journal,Vol.71,No.4,pp.577-583.在2009年《联合国气候变化框架公约》第15 次缔约方大会（COP15）后，印尼苏西洛政府承诺：到2020年将无条件减排26%，并在国际支持下减排41%。为此，印尼政府颁布了相关的法律和政策文件，包括第61/2011 号总统条例、第71/2011 号总统条例以及2014年制定的《国家适应气候变化行动计划》等，对印尼温室气体清单和具体的减排行动计划等进行了相应的规定。

2015年《巴黎协定》是全球气候治理历程中具有标志性意义的国际法条约，为2020年后全球应对气候变化行动作出了安排，正式形成了以国家自主贡献为基础，配合全球盘点机制的“自下而上”的气候治理模式。该协定第一次明确了国际社会控温的具体目标，即将全球平均温度上升幅度控制在工业化前水平2℃内，确立了“减缓”“适应”“资金”“技术”和“能力建设”五大支柱。《巴黎协定》确立了缔约方应编制和报告反映各自减排目标和方法的“国家自主贡献”（NDCs）这一法律机制，每5年提交一次，减排的力度要体现连续性和进步性上。随着2016年后多次气候大会的召开，《巴黎协定》的实施细则被密切关注和探讨。作为《巴黎协定》实施细则的载体，“卡托维兹气候文件”围绕五大支柱丰富了缔约方履约机制，确立了以“全球盘点机制”“透明度机制”和“遵约机制”为主要构成的履约追踪机制。①季华：《〈巴黎协定〉实施机制与2020年后全球气候治理》，载《江汉学术》，2020年第2 期，第47—48 页。

印尼时常作为“中等强国”被纳入学者的考察范围之中，其依据在于：印尼以良好的国际公民意识、支持多边主义的偏好以及现行国际秩序的拥护者作为角色核心，并得到了他国认可。②Cameron Thies and Angguntari Sari,“A Role Theory Approach to Middle Powers: Making Sense of Indonesia’s Place in the International System,” Contemporary Southeast Asia,Vol.40,No.3,pp.404-413.由于《巴黎协定》实施机制下发展中国家的温室气体国际减排义务比较明确，虽然新监督履约机制的强制力有所下降，但《巴黎协定》所形成的非对抗、非惩罚参与方式充分激发了缔约方的积极性，加快了各国的行动步伐。在此基础上，印尼出于国家形象的塑造和自身的发展需求，积极推动国内制度转型。

二、印尼佐科政府气候治理的内容特点

（一）提升战略定位与减排目标，明确气候治理方向与重点

佐科总统于2014年确定并实施了“国家九项愿景”（Nawa Cita）框架内的优先行动，其核心框架并未包含对气候变化的应对。③“Nawacita Jokowi-JK: Membangun Indonesia dari Perbatasan（佐科总统的九项愿景：从边界建设印 尼 ）,” October 26,2019,http://binapemdes.kemendagri.go.id/blog/detil/nawacita_jokowi_jk:_membangun_indonesia_dari_perba，访问日期：2021年12月13日。在印尼《2015—2019年中期发展规划》中，气候应对被包含在“自然资源和环境管理领域”议题下，作为一个分议题与“农业综合发展”“加强森林保护治理和流域管理”等11 个具体领域的议题并列。④Bappenas,Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019(2015—2019年中期发展规划),Jakarta,2017,pp.10.1-10.80.

在印尼批准《巴黎协定》之后，应对气候变化这一议题逐步进入了佐科政府发展规划的关注重点。在2016年的国家自主贡献文件中，印尼政府明确表示已“认识到需要将气候变化纳入发展、空间规划和预算程序的必要性”，所以在制定具体的发展方案目标时纳入了关键的气候变化指标。①Indonesia,First Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,Jakarta,2016,p.5.2017年，印尼在《联合国气候变化框架公约》第18 次缔约方大会（COP23）上首次宣布了将低碳和绿色经济纳入发展主流。佐科总统在开启第二任期后，印尼政府通过《2020—2024年中期发展规划》（RPJMN）明确其总体目标为“将印尼转变为一个公平和可持续发展的中高收入国家”，实现目标需要7 个核心议题的支撑，其中包括“增强环境和抵御自然灾害和气候变化的能力”，与经济转型升级、人力资源开发以及基础设施建设等既有的关键领域享有同等的战略定位。②Bappenas,Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2020-2024 (2020—2024年中期发展规划)，Jakarta,2019,pp.177-200.

按《巴黎协定》要求，印尼在2016年11月通过提交第一份国家自主贡献文件做出了在2020—2030年间减排29%（无条件减排）与41%（有条件减排）的承诺，并概述了印尼未来向低碳和气候弹性过渡的基本框架。2021年，印尼更新了其国家自主贡献文件，加强了该国气候与发展目标之间的协调力度，具体调整包括以下四个方面的内容。（1）明确了实现气候适应目标的关键计划、战略和行动，弥补了旧有国家自主贡献具体内容的不足。（2）更新后的国家自主贡献不再与之前的“九项愿景”概念保持一致，而是与印尼《2020—2024年中期发展规划》（RPJMN）和印尼2045 愿景（Vision Indonesia 2045）保持一致。（3）在分部门类别的一切照常情景（BAU）和减排预测中进行数值调整。例如，将2016年有条件（CM2）能源减排目标从398 百万吨二氧化碳提升至2021年的446 百万吨二氧化碳。（4）在将“卡托维兹一揽子协议”下的实施细则适用于印尼的背景下，提高执行效率，并主动对外传达其进展和成就。这包括详细阐述（以国家登记系统为支柱的）国家一级透明度框架的建立和实施手段（资金、技术开发和转让以及能力建设）。③Indonesia,Indonesia’s Updated NDC for a Climate Resilient Future,Jakarta,2021,p.7.与更新的国家自主贡献一起提交的印尼2050年低碳和气候韧性长期战略（LTS-LCCR 2050）向外界进一步展示了印尼超越巴黎气候目标的可持续愿景，具体包括：到2030年实现碳达峰，在林业和土地利用部门实现碳净汇，在2060年或更早进一步实现净零排放的宏伟目标等。

上述文件重点对国际通用的气候治理手段——缓解（Mitigation）和适应（Adaptation）作出了规划。前者的总目标为减少温室气体的排放，后者的总目标为实现经济弹性、社会和生活弹性以及生态系统弹性。在缓解行动上，规划落实至森林和土地使用、农业、能源运输、工业以及废弃物这五个领域；在适应行动上，食物、能源、健康、生活、基础设施、生态系统和生物多样性、城市以及滨海小岛这七个领域构成了框架重点。此外，印尼气候规划拟通过提高粮食、水、能源和环境健康的发展需求弹性，在2050年前将气候变化导致的国家潜在GDP损失减少3.45%。

为了分阶段实现目标，印尼以森林和土地利用以及能源部门为承诺减排重点，前者占承诺减排量的24.1%，后者占15.5%。印尼政府的目标是让森林和土地利用部门到2030年超越碳中和，实现净碳汇。为此，印尼环境和林业部制定了《2030 印尼林业和其他土地利用（FoLU）净汇（Net Sink）规划》，同时能源和矿产资源部也推出了能源转型路线图，前者与森林和土地有关，包括林业活动和社区参与的气候缓解、适应议程，后者则致力于解决能源获取、智能和清洁技术以及能源部门融资等方面的问题。

（二）聚焦绿色复苏，逐步推动气候构想的落实

针对2020年以来的新冠肺炎疫情冲击，印尼在推动经济复苏的同时，兼顾经济发展模式的转型，将气候应对融入国家经济重振的轨道上。以国内绿色复苏为短期焦点，逐步推动气候应对承诺和构想的落实，这构成了印尼现阶段气候政策的第二个特点。

印尼国家发展规划部针对疫情冲击和紧迫的气候现状制定了印尼《2021—2024 绿色复苏路线图》，该路线图将绿色复苏举措作为印尼国家规划和预算编制过程中的重点，涵盖4 阶段和12 项具体行动。4 阶段包括“响应”（Respond）、“恢复”（Recover）、“恢复和再评估”（Recover and Re-evaluate）以及“奖励”（Reward），分别构成2021—2024年间每一季度的实施重点。目前，该路线图得到财政部和其他相关职能部委的支持。①“Indonesia’s New Green Recovery Roadmap Sets a Framework for Low-carbon,Climate-resilient Economic Growth and Job Creation,” October 31,2021,https://ndcpartnership.org/news/indonesia%E2%80%99snew-green-recovery-roadmap-sets-framework-low-carbon-climate-resilient-economic,访问日期：2021年12月17日。同时，印尼加快了绿色基础设施建设以及绿色产业布局。近年来，印尼政府已建成或修复多个水坝、水库和湖泊。2019年，印尼农业部在32 个省份建设了多项应对气候异常的节水基础设施。政府提出在北加里曼丹（Kaltara）省建设全球最大的绿色工业区，该地区将依赖来自水力发电厂（HEPP）提供的能源，目前，当地政府已经开始建设道路等基础设施。①Rabu,“Melihat Rencana Jokowi Bangun Kawasan Industri Hijau Terbesar di Dunia (展望佐科总统建设世界最大绿色工业区的计划),” November 3,2021,https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20211102175039-92-715682/melihat-rencana-jokowi-bangun-kawasan-industri-hijau-terbesar-di-dunia,访 问日 期：2021年12月17日。佐科总统在COP26 上也重申了印尼发展电动汽车的承诺。印尼在电池充电基础设施方面的目标是：在未来建设31859 个公共电动汽车充电站（SPKLU）和6.7万个电动汽车电池交换站（SPBKLU）。②Ade Irma and Juwita Trisna,“EV Utilization Target Reflects Commitment to Cutting Emissions,”November 18，2021,https://en.antaranews.com/news/200193/ev-utilization-target-reflects-commitment-to-cuttingemissions,访问日期：2021年12月17日。为了加快实现提升新能源和可再生能源使用比例的目标，印尼政府已尝试开发大型水电、地热以及氢能发电厂，积极推动生物燃料的使用，为清洁能源提供财政激励，在国内加快碳捕集利用与封存（CCUS）、推动超级电网等技术的应用等。

近年来，印尼也强化了针对气候变化的制度和能力建设。在制度建设方面，根据16/2015 总统条例，印尼政府在环境和林业部设立气候变化总局作为《联合国气候变化框架公约》的国家协调中心，以此促进政府部门和利益攸关方的协调。2016年，印尼通过16/2016 号法律正式批准了《巴黎协定》。2018年，佐科总统发布35/2018 号总统条例加快建设国内热力发电设施，以“采用无害环境技术”将废物转化为电能。③“Regulations 12/2017,50/2017,35/2018 4/2020 on the Utilisation of Renewable Energy for the Provision of Power,” 2020,https://climate-laws.org/geographies/indonesia/policies/regulations-12-2017-50-2017-35-2018-4-2020-on-the-utilisation-of-renewable-energy-for-the-provision-of-power,访问日期：2021年12月17日。55/2019 号以及13/2020 号总统条例推动了电动汽车在印尼的制造和部署进程，涵盖了对电动汽车的财政、非财政激励计划、电力供应以及基础设施建设等问题。④“Presidential Regulation 55/2019 on Electric Vehicles,” 2019，https://climate-laws.org/geographies/indonesia/policies/presidential-regulation-55-2019-on-electric-vehicles,访问日期：2021年12月17日。2020年，印尼能源和矿产资源部通过第4/2020号条例修订了此前关于利用可再生能源提供电力的50/2017 号条例，提高了可再生能源纳入国家能源结构的比例。2021年10月，印尼发布了98/2018 号总统条例，引入“碳经济价值”（nilai ekonomi carbon）这一概念，制定了碳定价和碳交易安排的监管框架（包括注册和估值等），这也标志着印尼准备从自愿碳排放市场逐步转型为合规碳排放市场。①Jean-Louis Neves Mandelli,“Committing to a Greener Future: Indonesia Embraces the Use of Carbon Economic Value,” January 6,2022,https://www.shearman.com/perspectives/2022/01/committing-to-a-greenerfuture-indonesia-embraces-the-use-of-carbon-economic-value,访问日期：2022年3月30日。目前，印尼已有超过20 个省份制定了区域能源总体规划（RUED），涉及具体项目以及技术应用的相关区域法规也在制定与发布中。②“22 Indonesian Provinces Set Regulations for Energy Transition,” March 9,2022,https://www.medcom.id/english/business/Dkq4MLpb-22-indonesian-provinces-set-regulations-for-energy-transition,访问日期：2022年3月22日。

在能力建设上，为了加强气候融资，印尼建立了国家环境基金管理机构(BPDLH）并开发了一系列创新的绿色融资方式，包括绿色伊斯兰债券、绿色债券、推动“碳定价”机制的成型以及开发混合融资计划等。印尼环境和林业部正在根据气候村计划（Program Kampung Iklim）在多个地区开发3270 个试点，计划到2024年在全国创建2 万个气候村计划地点，此举旨在提升印尼基层的气候变化应对能力。③Martha S and Fadhli Ruhman,“Indonesia Develops 3270 Sites under Climate Village Program,”November 2,2021,https://en.antaranews.com/news/197297/indonesia-develops-3270-sites-under-climate-villageprogram,访问日期：2021年12月17日。印尼泥炭和红树林恢复局（BRGM）应用3R 战略——再湿润（rewetting）、再种植（revegetation）和恢复活力（revitalization）来推动印尼完成减少温室气体排放的目标。目前，印尼已建成1.7 万个泥炭地再湿润基础设施（IPG）和5000 个运河区块，并修复了数百公顷的红树林生态系统。④Subagyo and Fadhli Ruhman,“BRGM Applies 3R to Support Indonesia’s GHG Emission-reduction Goal,” November 2,2021,https://en.antaranews.com/news/197269/brgm-applies-3r-to-support-indonesias-ghgemission-reduction-goal,访问日期：2021年12月17日。

（三）塑造国家形象，积极调动外部力量推动气候应对

由于气候变化具有地方、国家和国际层面的影响，印尼国内部门的协调作用不断加强。同时，印尼也积极利用外交场合调动外部力量，充分借助外力来弥补国家能力的不足。

印尼在不同外交场合突出强调其气候应对的成果和决心，着力巩固“富有全球责任心”的中等国家形象。2020年11月，佐科总统在G20 利雅得领导人峰会上重申了他对可持续和绿色经济的承诺，并表示，印尼将在国内实施强制性B30生物柴油政策和开展纯棕榈油柴油（D100）试验。①Genta Tenri Mawangi,“Indonesia Reiterates Commitment for Greener Economy at G20 Summit,”November 23,2020,https://en.antaranews.com/news/162160/indonesia-reiterates-commitment-for-greenereconomy-at-g20-summit,访问日期：2021年12月18日。在COP26 上，佐科总统介绍了印尼为应对气候变化所做出的努力，包括：国内森林砍伐率达到过去二十年来的最低水平，2020年森林火灾减少了82%，在2010—2019年恢复30 万片关键土地等。印尼也主动在G20 平台上提供国内的可持续投资项目，其中包括可再生能源以及碳交易项目，分别分布在旅游、经济区、制造业和基础设施等多个领域。②“Indonesia Offers Sustainable Investment Projects in G20,” March 22,2022，https://www.knowesg.com/investors/indonesia-offers-sustainable-investment-projects-in-g20-22032022，访问日期：2022年3月30日。

印尼习惯以东盟为依托发挥领导力，对东盟的可持续发展议程予以积极支持。印尼经济事务协调部长艾尔朗加（Airlangga Hartato）在第20 届东盟经济共同体理事会（AECC）视频会议上称，可持续发展是实现2025年东盟经济共同体（AEC）蓝图目标的重要因素，印尼将致力于实施循环经济计划并创造大量绿色就业机会，并充分鼓励东盟利用蓝色和绿色经济计划作为新的增长驱动因素。③Kuntum Riswan and Uyu Liman,“Hartarto Outlines Key Factors for Achieving 2025 AEC Blueprint Target,” October 18,2021,https://en.antaranews.com/news/194925/hartarto-outlines-key-factors-for-achieving-2025-aec-blueprint-target,访问日期：2021年12月21日。在第22 届东盟—韩国峰会上，佐科总统提请东盟国家和韩国共同支持有利于绿色经济和数字经济发展的决策环境，建立良好的生态系统，进一步加强在基础设施和绿色产业、清洁能源、新可再生能源等多领域的合作。④Indra AP and Azis Kurmala,“Good Potential for ASEAN-Korea Partnership in Green Economy: Jokowi,”October 26,2021,https://en.antaranews.com/news/196149/good-potential-for-asean-korea-partnership-in-greeneconomy-jokowi,访问日期：2021年12月19日。

印尼还积极利用气候变化议题拓展双边关系，获取相应的资金技术支持。在COP26 召开期间，佐科与美国总统拜登举行了双边会议，讨论了两国在发展绿色和可持续经济方面的合作，会议内容贴合印尼减少碳排放、降低森林砍伐率和抑制森林火灾的承诺。⑤Boyke P.Siregar,“Indonesia-AS Tingkatkan Kerja Sama Program Ekonomi Hijau (印尼—美国加强绿色经济项目合作),” November 5,2021,https://wartaekonomi.co.id/read372538/indonesia-as-tingkatkan-kerja-samaprogram-ekonomi-hijau,访问日期：2021年12月20日。2021年6月，印尼和德国签署了一项技术合作协议。德国政府为印尼可再生能源、绿色基础设施、森林和气候变化、可持续经济发展、技术职业教育和培训等16 个合作项目提供5940 万欧元的资助，①“Germany Further Supports Indonesia with 59.4 Million EUR,” June 23,2021,https://jakarta.diplo.de/iden/news/-/2467646,访问日期：2021年12月23日。两国此前在“印尼—德国绿色基础设施倡议”下已开展过有关城市绿色基础设施的合作。②“Jerman Siap Kucurkan Rp 41T untuk Dukung Proyek Infrastruktur Hijau Indonesia (德 国 准 备 支 付41 万亿印尼盾支持印尼的绿色基础设施项目),” March 8,2021,https://kemlu.go.id/portal/id/read/2232/berita/jerman-siap-kucurkan-rp-41t-untuk-dukung-proyek-infrastruktur-hijau-indonesia,访问日期：2022年3月30日。2021年11月，印尼外长蕾特诺（Retno Marsudi ）与丹麦外长耶珀·科弗德（Jeppe Kofod）签署了一项协议，确保丹麦与印尼两国在实现联合国可持续发展目标方面进行更密切的合作，两国将在该协议下建立86 个不同的行动轨迹，涵盖能源转型、废物管理、循环经济和食品等领域，预计合作从将从2021年持续到2024年。③“Indonesia and Denmark Sign Extensive Green Cooperation Agreement,” November 23,2021,https://stateofgreen.com/en/partners/state-of-green/news/indonesia-and-denmark-sign-extensive-green-cooperationagreement/,访问日期：2021年12月23日。

三、印尼气候政策面临的挑战

（一）资金约束

资金是解决气候变化问题的关键。根据印尼国家发展规划部的报告，2007—2014年间，印尼为适应、减缓和支持气候变化活动总共投入了174.8 亿美元。在2015—2019年间，印尼继续为实施气候变化行动和计划提供资金，拨款总额达到了550.1 亿美元。目前，印尼政府表示，仍将拨出大量国家资金，用于2020—2030年间实施缓解和适应行动。④Indonesia,Updated Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,Jakarta,2021,p.16.

然而，印尼财政部长穆里娅妮（Sri Mulyani）表示，到2030年，印尼需要3461 万亿印尼盾（相当于2660 亿美元）来应对气候变化。目前，印尼的国家预算（APBN）规模无法兑现气候变化承诺。因此，其融资需要来自国内和全球私营部门的资金。①Cantika Adinda Putri,“Sri Mulyani: Atasi Perubahan Iklim RI Butuh Rp 3.461 Triliun (穆里娅妮：应对气候变化，印尼需要3451 万亿印尼盾),” June 11,2021,https://www.cnbcindonesia.com/news/20210611142403-4-252402/sri-mulyani-atasi-perubahan-iklim-ri-butuh-rp-3461-triliun,访问日期：2021年12月20日。尽管印尼政府已经采取了上述的多种途径拓展资金的募集渠道，但仍然面临极大的资金压力。加之2022年1月佐科总统提出的《国家首都法草案》被通过，迁都“努桑塔拉”（Nusantara）被提上政府日程，迁都的巨额预算以及实施过程很可能会挤压政府处理气候议题的政策空间。同时，印尼政府有意识地对政府债务（尤其是外债）比重进行控制，避免因债务负担过重影响经济基本面的稳定。因此，印尼政府很可能在气候资金的筹措和使用上无法达标，其气候应对成效更加具有不确定性。

此外，如何评估气候应对成本也是印尼政府面临的问题。碳减排成本有不同的内涵及表述，如边际减排成本、增量减排成本、社会减排成本、平均减排成本、碳价等，其中不同的碳价内涵和成本计算模型是碳减排成本不确定性的重要因素。②洪祎君等：《基于发展中国家自主贡献文件的资金需求评估》，载《气候变化研究进展》，2018年第6 期，第628 页。对于这一问题，只有世界银行、联合国开发计划署（UNDP）等机构做过系统性的分析。③姜晓群等：《“后巴黎”时代气候适应国际合作进展与展望》，载《气候变化研究进展》，2021年第4期，第490 页。由于各国的自然和社会生态迥异，即便是技术上完全相同的减排措施也可能存在不同的推行成本，并且同一国家或地区在不同的阶段其减排成本也会发生动态变化。因此，成本评估需要通过充分本土化、专业化以及长期化的团队或机构来进行，需要依靠国家的财政投入和人才培养。因此，财政约束构成了现阶段乃至更为长期的时间内印尼气候应对最直接的制约因素。

（二）“碳锁定效应”破除困难

目前，印尼存在一定的“碳锁定效应”。“碳锁定效应”的主要表现是：一国当前的工业经济锁定在了以化石燃料为基础的碳密集能源系统中，与一国的能源资源禀赋、产业结构、能源需求以及既有的基础设施建设紧密相关。④李宏伟等：《“一带一路”建设背景下我国碳锁定的发展态势及其防范》，载《生态经济》，2019年第8 期，第14 页。

印尼是一个传统能源与非传统能源都极为丰富的国家。印尼是世界上第16大产油国，拥有巨量的天然气储量，地热资源约占全球总量的40%，水能、太阳能和生物质能也十分丰富。然而，在现阶段，印尼过度依赖蒸汽发电厂以及燃料煤。据相关统计，印尼蒸汽发电厂供能占比从2015年的53%已经上升到2019年的60%。长期以来，印尼风电和太阳能发电对印尼电力系统贡献较小，利用率远低于其余的G20 成员国。印尼清洁电力的发展没有跟上电力需求的快速增长，满足电力需求的主体能源仍是燃煤。

印尼政府基于发展需求也不得不继续维持对煤炭的路径依赖。2021年9月，印尼国有电力公司（PLN）发布的电力行业十年计划（RUPTL 2021—2030）显示，在2021—2030年，可再生能源将占新增发电容量的52%，印尼的目标是在2030年可再生能源发电量达到总发电量的23%，而煤炭将占新增发电容量的34%，到2030年两者实现64%的发电组合。①“Climate Action Tracker：Indonesia,” November 1,2021,https://climateactiontracker.org/countries/indonesia/,访问日期：2021年12月22日。同时，印尼的国家能源政策（KEN）和国家能源总体计划（RUEN）仍凸显以化石能源的使用为导向，政府要求石油、天然气和煤炭在2025年占国家能源结构的77%，新能源和可再生能源（EBT）仅占23%。到2050年，化石能源的份额仍将占主导地位，约为69%，而清洁能源的份额仅增加到31%。②Sugiharto P and Resinta S,“Government Should Develop New Roadmap for Energy Transition: IMEF,”August 19,2021,https://en.antaranews.com/news/184686/government-should-develop-new-roadmap-for-energytransition-imef,访问日期：2021年12月22日。

可以说，印尼国内的能源结构仍是以燃煤为主体，高碳排放的生产特点难以得到迅速的改善。具体到企业层面，许多燃煤发电厂同国有电力供应商签订了合同，如果项目在合同期内被叫停，政府必须为发电厂提供大量补偿，③Astrid Habibah and Uyu Liman,“Indonesia Needs Trillions to Cut PLTU Use: Ministry,” October 28,2021,https://en.antaranews.com/news/196645/indonesia-needs-trillions-to-cut-pltu-use-ministry,访问日期：2021年12月23日。这势必增加政府的财政负担。当前，全球范围内负责任投资原则（PRI）的签署方数量和环境、社会和公司治理（ESG）投资的资产价值都在快速增长，全球多家金融机构已宣布撤资煤炭行业。未来，印尼煤炭企业可能会越来越多地面临外部融资约束。考虑到疫情对印尼煤炭需求的冲击，煤炭价格在中长期可能会受到抑制，煤炭公司财务状况的恶化可能会产生更广泛的经济和金融溢出效应。在全球脱碳预期加速的背景下，如何处理能源转型风险对印尼政府构成了挑战。①International Monetary Fund.Asia and Pacific Dept,“Indonesia: Selected Issues,” IMF Staff Country Reports,Vol.2021,No.47,pp.101-102.

（三）能力建设不足

气候应对的成效有赖于不同层次以及不同领域之间的协调和能力建设，当前的印尼政府在这一方面也存在诸多的不足。首先，气候治理信息的收集存在困难。印尼在国家自主贡献文件中已表明，“收集有关能力建设的进展、经验和教训的数据和信息仍然具有挑战性”，因为这些工作“难以规避能力建设活动之间的差距和重叠”。着手气候应对的不同机构除了需要构建信息系统外，还必须处理不同数据格式、数据编译方法和数据源问题，同时模型的开发、运营以及监测评估也在很大程度上依赖可靠的技术路径以及专业人员。针对这方面的不足，印尼结合全球数字经济发展的潮流，已加快推动国家部委、金融机构、国有企业以及中小微企业的数字化进程，利用数字化服务于气候治理，并通过加强对气候数据的收集、处理、分析来提升对自然灾害的响应、预警能力。

其次，相关人力资源的缺乏。人力资源涉及气候应对的工作能力建设，世界银行专家卡科宁（Satu Kahkonen）指出，印尼绿色转型期间应重点关注的三个工作领域：直接绿色工作、间接绿色工作和转型工作。直接绿色工作是指需要特定绿色技能的工作，涵盖生物柴油、水处理、减少废物、环境工程、电气工程和节能领域；间接的绿色工作是指生产绿色产品和服务，不需要绿色技能的工作，涵盖建筑、制造业、农业、运输等行业；转型工作是指工人需要换工作的工作，如煤炭行业等，②Bernadette Aderi Puspaningrum,“Bank Dunia: Transisi ke Green Economy Sangat Mahal,Indonesia Sulit Biayai Sendiri（世界银行：向绿色经济转型代价高昂，印尼难以独自融资）,” November 22,2021,https://www.kompas.com/global/read/2021/11/22/195027570/bank-dunia-transisi-ke-green-economy-sangat-mahalindonesia-sulit-biayai?page=all,访问日期：2021年12月23日。这对印尼现有的人力资源及未来培养提出了较高的要求。截至2021年8月，在印尼，初中及以下学历的劳动力约占劳动力总数的55%，③“Penduduk Berumur 15 Tahun Ke Atas yang Bekerja Selama Seminggu yang Lalu Menurut Lapangan Pekerjaan Utama dan Pendidikan Tertinggi yang Ditamatkan，2008-2021（2008—2022年上周按教育程度和活动划分的15 岁及以上人口），”December 1,2021,https://www.bps.go.id/statictable/2016/04/11/1932/pendudukberumur-15-tahun-ke-atas-yang-bekerja-selama-seminggu-yang-lalu-menurut-lapangan-pekerjaan-utama-danpendidikan-tertinggi-yang-ditamatkan-2008---2021.html,访问日期：2022年3月2日。现有人力结构很难满足经济转型升级的需要，并且印尼贫困率和失业率高企、区域发展的失衡、女性劳动参与率低等长期形成的结构性问题仍然存在。尽管印尼政府全力推动气候变化的能力建设方案与印尼的教育愿景保持一致，承诺增加对人力资源开发的投资，但能否打破社会长期发展形成的桎梏，充分激发人力资源潜力，仍充满不确定性。

最后，印尼在国内不同层级的政策之间普遍存在协调困难的问题。从印尼既往的地区和城市的温室气体减排和气候变化相关规定来看，地方政府时常对来自上级的政策、法规等感到困惑，其深层次的问题在于国家框架缺乏社会化。①L Y Sulistiawati,“Indonesia’s Climate Change National Determined Contributions,a Far Fetch Dream or Possible Reality?” IOP Conference Series: Earth and Environmental Science,Vol.423,No.1,2020，p.6.气候应对的机构设置、各部门职责划分以及权力下放也是一个挑战，因为机构之间的关键绩效指标可能存在重叠，这需要相应协调机制的建立。从更宏观的角度来看，印尼作为群岛国家具有多元社会的典型特征。印尼族群、宗教、文化的差异性强，2001年开始的权力下放更是创造了一个由500 个地方政府组成的高度分散的环境，政治经济寡头化的社会中存在广泛的阶层分化，这种复杂性决定了印尼很难达成一个全社会一致的政策偏好。②孙云霄：《政治多元化与利益整合:基于印尼疫情防控政策的分析》，载《南洋问题研究》，2020年第4 期，第19 页。气候应对推动的发展模式转轨必须处理好层级协调和利益平衡之间的问题，才能有效落实气候承诺，获取转型红利。

（四）印尼的气候立场与国际压力

在2021年第76 届联合国大会（UNGA）上，佐科总统表述了印尼在全球问题上的四种立场，指出印尼“对气候适应力、低碳发展和绿色技术的承诺是明确而坚定的”。③Desca Natalia and Uyu Liman,“President Jokowi Highlights Indonesia’s Four Stances at UNGA,”September 23,2021,https://en.antaranews.com/news/190593/president-jokowi-highlights-indonesias-four-stancesat-unga,访问日期：2021年12月24日。诚然，佐科政府的气候构想与承诺较前任政府更进一步且得到积极推进，但不可否认的是，佐科政府的气候承诺呈现出一定的保守性。这首先体现在印尼更新后的国家自主贡献文件没有提高2020—2030年的减排承诺，这在一定程度上无视了《巴黎协定》所规定的“只进不退”的“棘齿锁定机制”。

其次，印尼的气候立场也体现出不以牺牲经济发展为代价的特点。在COP26上，印尼总统佐科签署了一项到2030年结束森林砍伐的全球协议，但印尼环境部长西蒂（Siti Nurbaya Bakar）对此表示，“迫使印尼在2030年（达到）零森林砍伐显然是不恰当和不公平的”。印尼外交部副部长马亨德拉（Mahendra Siregar）也作出了类似表述，两人都认为，印尼现阶段对经济快速发展的需求不能以气候应对的名义停止，印尼的自然资源必须根据可持续原则进行管理和使用。①“COP26: Indonesia Criticises ‘Unfair’ Deal to End Deforestation,” November 4,2021,https://www.bbc.com/news/world-asia-59169547,访问日期：2021年12月24日。

印尼的气候立场决定了佐科政府不会在气候政策上过于激进或积极，而是采取渐进式推进，逐步深化的方式。因此，印尼的气候应对势必面临一定的国际压力。当前，对印尼气候承诺以及排放路径的批评主要来自特定气候组织或机构。气候行动追踪组织（Climate Action Tracker）作为跟踪各国政府气候行动的独立评估组织，对印尼气候变化的评估结果是“高度不足”。它指出，印尼未来排放量将继续加速远离巴黎兼容水平，印尼现阶段气候政策和行动需要大幅改进。②“Cliamte Action Tracker: Indonesia,” November 1,2021,https://climateactiontracker.org/countries/indonesia/policies-action/,访问日期：2021年12月24日。气候变化表现指数（CCPI）的评估结果认为，印尼现阶段的目标定位过低，并与《巴黎协定》不相容，且缺乏逐步淘汰煤炭的具体计划。该项目内部专家要求印尼应为太阳能和风能的发展提供更大的支持、延迟现有的棕榈油禁令并制定一个更富雄心的国家自主贡献目标。③“Climate Change Performance Index: Indonesia,” 2021，https://ccpi.org/country/idn/,访问日期：2021年12月28日。绿色和平组织（Greenpeace）在一份新报告中指出，约312 万公顷油棕面积种植在印尼政府指定的森林区域内，尽管相应区域内的商业农业活动已被国内法律所禁止，但印尼国内近三分之一的棕榈油公司仍存在非法经营活动。绿色和平组织相关负责人对此表示，“印尼政府不愿意执行法律来阻止公共土地上的森林砍伐或履行其气候承诺”，④Hans Nicholas Jong,“One in Five Hectares of Oil Palm in Indonesia Is Illegal,Report Shows,” November 11,2021,https://news.mongabay.com/2021/11/one-in-five-hectares-of-oil-palm-in-indonesia-is-illegal-reportshows/,访问日期：2021年12月28日。这也直指印尼法律执行的松散性。

虽然《巴黎协定》一定程度上实现了气候治理的主体扩展和共识凝聚，但部分大国企图转移责任而主导的“碳干涉”行为会一直存在，由此产生的外部压力是印尼难以回避的。印尼只有将应对气候变化合理地纳入自身发展的轨道，合理控制其转轨成本，加快低碳发展效益的实现来平衡国内部分群体的利益诉求，同时积极寻找外交途径争取属于发展中国家的合理权利，才能够在参与全球气候治理的同时掌控发展的自主性。

四、中、印尼两国气候治理合作展望

作为世界上最大的发展中国家，中国克服自身经济、社会等方面困难，坚定走绿色低碳发展道路，努力为推动全球气候治理作出贡献。中国通过项目、物资、技术、人才培训等援助方式，在气候变化南南合作框架下为其他发展中国家提供了力所能及的帮助和支持。印尼是全球气候治理的重要参与者和中国的周边国家，中、印尼两国现阶段在气候合作方面拥有广阔的空间。

（一）气候融资合作

同为发展中国家，中国也同样面临融资机制的约束。现有的融资渠道和资金流难以支持本国适应气候变化的融资需求。在中国“双碳”目标的推动下，包括能源、工业、交通和建筑在内的领域都需要加速低碳转型，由此产生的资金需求巨大，未来30—40年实现碳中和的新增投资需求在百万亿元以上。①钱立华等：《碳减排支持工具发展与融资》，载《中国金融》，2021年第18 期，第62 页。中国目前的气候融资仍面临相关标准尚未完善、气候资金统计数据稀缺且分散、过度依赖公共资金工具以及市场化程度相对较低等问题。②谭显春等：《国际气候投融资体系建设经验》，载《中国金融》，2021年第12 期，第55 页。

当前，发展中国家的气候融资渠道主要有来自发达国家的清洁发展机制基金和绿色气候基金，包括全球环境基金（GEF）、森林碳伙伴关系（FCPF）、森林投资基金（FIP）、联合国减少毁林和森林退化所致排放量合作计划（UNREDD+）、世界银行生物碳基金（Bio-CF）、绿色气候基金（GCF）等。部分来自国际援助项目的资金支持主要包括地方可持续发展协会（ICLEI）、亚洲开发银行、世界银行和联合国环境规划署等提供的援助。但受制于资金规模、增资机制等的制约，这些援助仍难以支撑发展中国家的气候行动。因此，如何通过政策设计充分进行资金融通是现阶段两国应对气候变化必须考虑的问题。中国在建立碳交易期权市场方面起步较晚。2017年12月底，中国政府发布了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》。截至2020年12月底，生态环境部出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》，印发了《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，并于2021年正式启动了全国碳市场第一个履约周期。①《全国碳排放权交易市场如何支持中国向碳中和过渡》，2020年12月16日，http://www.tanjiaoyi.com/article-32460-1.html，访问日期：2022年1月1日。与此类以，尽管印尼已通过《税收法规协调法》（UU HPP）规定实施碳税，②Michelle Natalia,“Pemerintah Targetkan Defisit Anggaran di Bawah 3% di 2023（政府目标预算赤字低于2023年3%）,” November 2,2021,https://ekbis.sindonews.com/read/606685/33/pemerintah-targetkan-defisitanggaran-di-bawah-3-di-2023-1637568702,访问日期：2021年12月20日。并通过98/2021 号总统条例进一步明确了碳定价机制和碳交易安排，但其碳交易系统及配套措施的落地尚需时日。身处碳交易“摸索期”的中、印尼两国未来有望在绿色金融领域（尤其是设计绿色发展补贴、金融租赁、资产货币化、建立绿色发展指数等方面）进行充分的建设经验交流，努力建立发展中国家绿色金融合作的先行试点项目。

习近平主席指出，气候治理“要提振雄心，形成各尽所能的气候治理新体系”，遵循共同但有区别的责任原则。发达国家兑现资金承诺是发展中国家的重要关切，中、印尼两国可以共同推动合理、公平的气候治理体系的构建。从哥本哈根会议、坎昆会议到《巴黎协定》，发达国家从未能真正兑现“到2020年，每年共同调动1000 亿美元资金”这一承诺，而且存在“掺水”“凑数”等问题，实际提供的有效资金远低于官方通报数据。③董鑫：《外交部：近年来，中国累计安排约11 亿元人民币用于开展应对气候变化南南合作》，2021年11月3日，https://t.ynet.cn/baijia/31675443.html，访问日期：2021年12月12日。中、印尼两国同为发展中国家，应通过外交协调推动发达国家承诺的落实，表达发展中国家合理的经济发展诉求，依托多边平台共同抵御当前发达国家全球治理意愿减退、进而“甩锅”发展中国家的现象，共同推动气候变化应对评估的科学化、责任分担的合理化以及资金来源的多元化。

（二）技术转移

《巴黎协定》第10 条确认了技术对于实施缓解和适应行动的重要性，包括在技术周期的不同阶段加强技术开发和转让方面的合作。当前碳中和技术创新已成为国际竞争的热点，中国仍有新的技术瓶颈需要不断突破，如碳捕集利用与封存（CCUS）技术等前沿减排技术。令人感到可喜的是，经过多年发展，中国低碳产业日趋壮大，在新能源设备研制技术方面取得了长足进步，并且在核能发电等低碳领域形成了一定优势，获得了一定数量的国内自主知识产权和共有国际市场知识产权，同时实现了一定的产业化目标。中国长期以产能推动低碳产业发展，在太阳能产品和生产装备制造、风力发电机组及零部件制造、太阳能发电运营维护等领域，已逐步从低碳技术的净输入国和受援国，逐步转变为输入和输出并举的低碳大国。①蒋佳妮等：《科技合作引领气候治理的新形势与战略探索》，载《中国人口·资源与环境》，2017年第12 期，第9 页。

如果将中、印尼气候合作放置在南南合作的框架之中，双方可采取的技术合作依主体可划分为政府主导和市场主导：前者以援助项目为主，主要实施途径包括技术培训、技术示范、联合研究、派遣专家和学位教育等；后者以技术许可、技术出售、设备软件购置、对外直接投资、工程承包、技术服务等为形式出现。②刘云等：《发展中国家气候变化技术需求与转移机制研究》，载《科研管理》，2016 第1 期，第358—359 页。两国的技术合作应以政府主导为引领，市场主导作为深入发展的途径，必要时可以在两国合作的基础上开拓第三方市场合作，实现企业的优势互补。具体模式可以借鉴中国—柬埔寨环境合作中心，适时推广我国具备技术优势的产品，打造中印尼气候合作的优秀示范项目，并以此为基础形成在投资目标国的合理布局以及产业集聚。③奚旺、袁钰：《东盟国家应对气候变化政策机制分析及合作建议》，载《环境保护》，2020年第5 期，第22—23 页。印尼作为具有独特生态系统的群岛型国家，如何对现有的技术进行低碳化的迭代升级需要“量身定制”的科学框架，这是检验中国低碳技术成熟性和经济性的试验场。在此过程中，有必要将两国的技术合作嵌入到人文交流的框架下，通过与印尼“气候村”等基层气候治理项目的对接，促进两国民心相通，推动中方在地化业务的开展，真正实现“合作共赢的气候治理新局面”。

（三）机制与项目对接

2013年，中、印尼两国建立全面战略伙伴关系，双方有意在国际和地区合作领域就可持续发展开展合作。中、印尼两国在气候变化等重大全球性问题上拥有共同利益，并共同签署了《中国气象局与印尼共和国气象、气候和地球物理局气象和气候领域合作谅解备忘录》。2020年，中、印尼双方成功启动高级别对话合作机制，充分释放了政治、经济、人文、海上“四轮驱动”作用。因此，两国可围绕全面战略伙伴关系框架下双边、地区及国际层面的三个支柱开展气候合作机制的建设，充分发挥东盟的平台作用，利用中国—东盟环境合作战略对话机制建立更为密切的联系，不断外拓合作的辐射范围。双方也可在高级别对话合作机制的框架下提升气候应对议题的重要性，充分利用贸易畅通工作组机制和中国国际进口博览会（CIIE）、中国—东盟博览会（CAEXPO）以及区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等平台，在促进两国经贸投资合作的同时推动双方绿色产业的发展，拓展新能源、电动汽车等绿色发展合作，建立气候变化伙伴关系并构建相应的对话协调机制，加大两国气候治理顶层设计的对接力度。

中国在自上而下地推动“一带一路”项目投资绿色化。2017年，“一带一路”绿色发展国际联盟成立，目前与多个沿线国家在生物多样性和生态系统保护、清洁能源、清洁水、可持续交通、无废城市、可持续消费和生产、绿色建筑等方面建设了多个示范项目。2020年4月，蒙古国已正式接受邀请，成为联盟第一个绿色发展示范国家。2020年以来，中国已与老挝、柬埔寨、塞舌尔等国签署了“低碳示范区建设实施谅解备忘录”，以促进当地绿色、低碳和可持续发展，中、印尼两国可以借鉴上述形式进行低碳合作。作为印尼第二大的投资来源国，中国投资者应抓住两国在低碳项目发展道路上的政策红利以及印尼未来的人口、市场红利，践行生态文明理念，将中国严格的生态环境保护制度与国际规则相结合，在实现经济效益的同时推动当地的高质量发展。

2020年以来的新冠肺炎疫情冲击，使经济复苏成为不同国家行为体共同的政策选择，但各国依据国情形成了不同的复苏路径，习近平主席也提出了要“坚持绿色复苏的气候治理新思路”。2020年以来，印尼政府视疫情为倒逼国内改革的机会窗口，在国内大力推动数字化转型、绿色经济、包容性金融、伊斯兰经济等议题促进复苏，形成了具有印尼国情特点的发展路径。两国可以以抗疫合作为先导，将合作深化至经济长远复苏层面，在推动不同行业进行绿色改革，建立系统性的绿色产业体系以及引导企业进行技术升级，加速建立中小微企业绿色转型等方面建立合作机制，为绿色复苏贡献智慧。同时，结合印尼长期以来重视人力资源发展的政策重点，两国可加强气候变化人力资源的培养机制对接。目前，中国国内可供选择的形式有“全国碳交易能力建设培训中心”“温室气体减排与能源转型培训班”等，这一定程度上对应了印尼政府能力建设上的短板，未来两国在人才培养方面有望探索出更多的合作形式。

五、结语

总统佐科任内期间，应对气候变化的重要性在印尼政府的政策框架中得到不断的提升，规划逐渐明晰，其现实背景来自印尼作为海洋群岛国家独特的气候脆弱性、经济结构转型发展的需求以及对国际气候治理议程推进的回应。然而，印尼在气候治理领域还面临着资金短缺、“碳锁定效应”破除困难、能力建设不足以及国际压力等现实约束。印尼要推动气候应对在国内顺利开展，平衡内外压力与国家能力之间的矛盾，开展大规模的气候合作是必然选择，这在一定程度上贴合了我国现阶段在气候应对方面的利益诉求。中、印尼之间存在中国—东盟、南南合作、G20、RCEP 以及全面战略伙伴关系等合作框架，双方都有各自的要素禀赋以及需要解决的结构性问题，在应对气候变化领域的合作前景广阔。中、印尼两国可以在气候融资、技术转移以及机制和项目对接方面开展合作，努力实现双方高质量发展，共同推动“人类命运共同体”建设。