学生欺凌的认定与处理

文 李树学

【基本案情】

甲（女）系某市乙小学学生，2016年入学。2018年3月起，甲的父亲丙通过电话、电子邮件方式向市教育局反映甲从入学开始即被同学丁（女）殴打、凌辱的情况（包括鼻子被划伤及腿被踢伤等），要求处理。市教育局接报后联系乙小学，要求学校提供书面材料说明情况，并组织工作人员到学校进行现场调查。甲后经医院诊断为应激障碍疾病。

2018年 4月 2日、10日，丙通过12345便民服务平台反映市教育局不按照《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《欺凌综治方案》）牵头处理甲被欺凌事件，投诉市教育局不作为。4月13日，市教育局接待甲及其亲属进一步了解情况。4月25日，丙以市教育局为被申请人向市政府提起行政复议，提出“由市教育局成立调查组对事件是否属于学生欺凌事件进行认定以及将实施欺凌学生送专门（工读）学校”等6项要求。市政府经审理后作出行政复议决定，认为《欺凌综治方案》对各地教育行政部门在处置学生欺凌事件方面的职责进行了明确规定，虽然市教育局在接到丙的投诉举报后开展了大量工作，但市教育局未能按照《欺凌综治方案》的规定对学校的处理结果提出明确的确认或者启动复查，构成未全面正确履行职责，故责令市教育局按照《欺凌综治方案》的规定对申请人的履职申请作出处理。

2018年8月2日，市教育局会议要求乙小学根据《欺凌综治方案》启动调查处理程序，于10日内完成调查并对事件是否属于学生欺凌行为进行认定。8月5日，乙小学学生欺凌治理委员会作出《关于“甲与丁同学产生矛盾冲突”的处理报告》，载明：经向管理学生生活的两位老师及与甲、丁同寝室的两名学生进行了解和调查等，查明：2018年3月5日，丁在归还甲梳子的过程中不慎撞到脸部，致甲鼻子擦伤，班主任了解情况后当场教育了丁，丁当即向甲道歉。经学校学生欺凌治理委员会和校委会研究、讨论，认为该事件尚不符合学生欺凌事件的界定，属于“学生之间的矛盾冲突”。学校经与甲的监护人多次沟通后，最后经某司法所人民调解委员会主持调解，于7月10日达成主要内容为“学校退还甲本学期学费27050元，同时一次性补偿甲10万元”的调解协议书。

2018年8月21日，丙向市教育局提起校园欺凌复查申请，认为甲2016年9日入学以来被同学丁欺凌，近两年甲常做噩梦，听到丁、戊（某老师）的名字时就高度紧张，要求市教育局：“1.对事件是否属于学生欺凌进行认定；2.将欺凌学生送专门（工读）学校；……”市教育局于8月24日收到复查申请后，于8月31日决定启动复查程序，组织学校代表、家长代表和校外专家组成调查小组，经向人民调解委员会调取《人民调解协议书》等材料及向学校、学生家长、任课老师调查询问后，于9月10日作出复查认定书，决定维持学校处理结果。丙对此不予认可，要求撤销该复查认定书并重作。

【法理分析】

学生欺凌是当前中小学教育管理实践中面临的一个热点问题，不仅容易给未成年学生造成身心伤害，还易形成舆情事件，甚至引发法律纠纷。在上述案例中，受害学生家长的诉求主要有两项：一是认为孩子在校期间遭受欺凌，要求追究有关人员的责任；二是认为教育行政部门未依法履行职责，对复查结论不予认可。

首先，关于本案是否构成学生欺凌的问题。根据《中华人民共和国未成年人保护法》第130条的规定，学生欺凌是指发生在学生之间，一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。从这一概念可以看出，构成学生欺凌须同时具备行为主体（学生之间）、主观过错（蓄意或恶意）、客观行为（欺压或侮辱）、危害后果（身心损害或财产损失）四个要件。同时，在实践中认定学生欺凌时，还要严格区分欺凌与学生间打闹嬉戏及普通矛盾纠纷之间的界限。

本案中，丙向市教育局反映其女被同学殴打、凌辱的情况，经涉事学校向有关老师、同学调查了解情况，事件发生后，班主任均及时介入处理，对丁进行了批评教育，丁向甲致歉，且事后家校之间达成了调解协议；结合事发时两当事人甲与丁均为8岁左右的小学生，身心发育不够成熟，心智较为懵懂，难以认定丁在事件中存在“蓄意或恶意”的心理状态。因此，在无其他关联证据予以佐证的情况下，本案所涉事件不宜认定为学生欺凌事件。

其次，关于市教育局是否依法履职的问题。2017年11月，教育部等十一部门出台了《欺凌综治方案》，明确了各有关部门在防治学生欺凌中的工作职责及欺凌事件的处置程序。该方案规定，教育行政部门和学校要重点抓好校园内欺凌事件的预防和处置，其中,学生欺凌事件的处置以学校为主，教育行政部门负责处理相关申诉请求。当事人提出申诉，教育行政部门认为确需复查的，应当组织学校代表、家长代表和校外专家等组成调查小组启动复查，并在15日内完成复查后提出相关处置意见。

本案中，一方面，丙通过多种方式向市教育局反映其女遭受“欺凌”的情况，虽然市教育局在接到投诉举报后开展了大量工作（如要求涉事学校提供书面情况说明、派员到学校进行现场调查、向甲方进一步了解情况等），但市教育局未能按照《欺凌综治方案》的规定对学校的处理结果提出明确的确认或者启动复查，构成未全面正确履行职责，故市政府责令市教育局对申请人丙的履职申请作出处理。另一方面，按照市政府行政复议决定要求，市教育局之后要求乙小学先行进行认定，乙小学经过调查认为此次事件属于“学生之间的矛盾冲突”而非学生欺凌事件。在与乙小学达成调解协议后，丙又向市教育局提出复查申请，市教育局依法受理后启动了复查程序，经过复查认为乙小学处置妥当，最终作出维持学校处理结果的复查意见。应当说市教育局已经履行了《欺凌综治方案》所规定的复查职责，故乙要求撤销该复查认定书并重作的诉求于法无据，不应得到支持。

【有关启示】

学生欺凌防治工作是未成年人保护及预防未成年人犯罪工作的重要一环，事关中小学生健康成长与社会和谐稳定。近年来，一些地方相继发生中小学生欺凌事件，不仅严重损害了未成年人身心健康，也冲击了社会道德底线，产生了不良的社会影响。

2016年以来，国务院教育督导委员会办公室、教育部等部门先后出台了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》《加强中小学生欺凌综合治理方案》《防范中小学生欺凌专项治理行动工作方案》等文件，对切实做好学生欺凌预防和处置工作提出了相关要求。2020年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第三十九条规定，学校应当建立学生欺凌防控工作制度。2021年颁布的《未成年人学校保护规定》（教育部令第50号）第十八条规定，学校应当落实法律规定建立学生欺凌防控专项制度，建立对学生欺凌行为的零容忍处理机制。“一法一规定”首次从立法层面上对学生欺凌问题进行了明确规定，为学校依法做好学生欺凌防治工作提供了法律依据。

中小学校要从培养德智体美劳全面发展的时代新人的高度出发，把做好学生欺凌防治工作作为建设高质量教育体系的重要内容，作为学生成长成才的底线要求，作为学校教育教学工作的重要任务，认真落实有关政策法规要求，努力把校园打造成最安全、最阳光的地方。

一是要坚持教育为先，通过加强教育培训，切实提升学校师生及家长积极预防和自觉反对学生欺凌的意识。

首先，要加强学生教育。学校要结合学生身心发展规律和思想状况，通过集中开展宣传教育、在道德与法治等课程中专门设置教学模块、邀请法治副校长举办法治讲座等方式，定期对在校生进行学生欺凌防治专题教育，有针对性地开展预防犯罪教育，教育、引导学生建立平等、友善、互助的同学关系，养成良好的思想品德和行为习惯。

其次，强化教师培训。学校要加强新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《学校未成年人保护规定》《中小学教育惩戒规则（试行）》等法律、规章的宣传解读，将防治学生欺凌纳入教职员工在职培训内容，组织学习预防、处理学生欺凌的相关政策、措施和方法，切实提升依法做好学生欺凌防治工作的责任意识和能力水平。

最后，要加大家庭教育力度。学校要通过家长会、家长学校、专题讲座等方式，帮助家长了解防治学生欺凌、预防未成年人犯罪相关知识，引导家长增强法治意识，落实监护责任，配合学校加强对孩子的教育和管理。

二是要坚持预防为主，强化学校日常安全管理，及时排查可能导致学生欺凌事件发生的苗头隐患。

首先，要成立欺凌治理组织。学校要明确校内责任部门，公开投诉举报渠道，及时接受有关欺凌事件的投诉和举报。成立由校长负责，校内相关人员、法治副校长、法律顾问、有关专家、家长代表等参与的学生欺凌治理委员会（高中阶段学校还应吸纳学生代表），负责学生欺凌行为的预防、宣传教育、组织认定、教育矫治等工作。

其次，要完善制度措施。学校要把防治学生欺凌作为依法治校的重要内容，制定学生欺凌应急处置预案和具体处理流程，在学校规章制度中补充完善防治学生欺凌的相关内容（如防治欺凌岗位职责、对实施欺凌学生的处罚规定等）。要加强校园安全管理，完善视频监控系统，建立校园隐蔽场所动态巡查机制和网上巡查机制。要建立家校联系机制，加强与家长的日常沟通，发现学生受到伤害或者身心状况明显异常的要及时告知学生家长。

最后，要定期开展排查。学校要对全校学生开展全面梳理排查，与家长进行深入沟通交流，了解掌握学生心理状况、思想情绪和同学关系状况，及时查找发生欺凌事件的苗头迹象或隐患点。学校教职员工在日常工作中要特别关注因身体条件、家庭背景或者学习成绩等可能处于弱势或特殊地位的学生，发现学生存在被孤立或排挤、学习成绩突然下降、精神情绪明显反常等情形的，要及时了解和介入，必要时采取相应的干预措施，将学生欺凌事件消除于萌芽状态。

三是要坚持法治为基，按照依法治教的要求，依法依规处置学生欺凌事件。

首先，学校要依法履行学生欺凌事件处置主体责任，具体包括：

第一，要建立健全学生欺凌报告制度。学校教职员工发现学生有明显的情绪反常、身体损伤等情形的，要及时沟通了解情况，对可能存在被欺凌情形的，要及时向学校报告；发现学生实施侵犯他人身体、人格尊严、财产权益等行为的，要主动予以制止，并及时向学校报告。同时，对情节恶劣、舆论关注度高、社会影响广泛以及可能违反治安管理或者涉嫌犯罪的严重欺凌事件，学校不得隐瞒，要及时向教育行政主管部门报告，并迅速联络公安机关介入处置，配合相关部门依法处理。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第十七条的规定，对发生重大事故、事件，不按规定报告、不采取措施处置或者处置不力的，要依法给予相关责任人行政处分。

第二，要严格规范调查处理。根据《欺凌综治方案》规定，学生欺凌事件的处置以学校为主。学校接到教职员工、学生或者家长关于学生欺凌的报告或举报的，应当按照学校的学生欺凌事件应急处置预案和处理流程对事件及时进行调查处理，认为可能构成欺凌的，应当及时提交学校学生欺凌治理委员会对事件是否属于学生欺凌行为进行认定，并通知相关学生的家长参与欺凌行为的认定和处理，原则上学校应在启动调查处理程序10日内完成调查，并根据有关规定进行处置。对不同学校学生之间发生的学生欺凌事件，应当在教育行政主管部门的指导下建立联合调查机制，进行认定和处理。

其次，教育行政部门要依法履行申诉处理和复查职责。作为学生欺凌综合治理工作的牵头单位，教育行政部门要向社会公布具体负责防治学生欺凌工作的处（科）室，负责对学生欺凌治理进行组织、指导、协调和监督。当事人对学校处理决定不服而向教育行政部门提出申诉的，教育行政部门要及时受理并根据不同情形作出相应处理：认为涉事学校未予处置的，应当责令学校先行调查处理；认为学校处理程序妥当、事件比较清晰的，应以学校的处理结果为准，不接受当事人的复查请求；认为确需复查的，应当依法启动复查程序，组织学校代表、家长代表和校外专家等组成调查小组进行复查，在15日内完成复查后提出处置意见并通知学校和家长、学生；对于涉嫌违反治安管理、刑事法律等涉法涉诉案件而不宜由教育行政部门受理的，应当明确告知有关当事人，积极引导其通过相关法律程序办理。此外，对于社会关注度较高的学生欺凌事件，教育行政部门要督促、指导学校做好舆情引导，保护学生隐私，加强正面宣传，及时回应社会关切。

最后，要建立健全关爱帮扶和教育惩戒机制。一方面，学校要建立对被欺凌学生的关爱、帮扶机制，为身体或者心理受到伤害的学生提供必要的心理健康辅导和帮扶措施，帮助被欺凌学生尽早恢复正常的学习生活。另一方面，学校要依据《中小学教育惩戒规则（试行）》等相关规定，完善校规校纪，健全教育惩戒工作机制，按照“宽容不纵容、关爱又严管”的原则，根据欺凌事件的不同情形，对经调查认定实施欺凌的学生予以必要的教育惩戒。具体来说：对情节轻微的欺凌事件，学校要对实施欺凌学生进行严肃的批评教育和警示谈话，促使当事学生达成谅解；对情节较重、给被欺凌学生身心造成明显伤害的欺凌事件，学校可视具体情节和危害程度给予实施欺凌学生纪律处分（对非义务教育阶段学生还可给予留校察看、开除学籍处分），并邀请公安机关参与警示教育或予以训诫；对实施暴力、情节严重、屡教不改的严重欺凌事件，学校应当将实施欺凌学生的表现记入学生综合素质评价，必要时可按照《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等有关规定，将实施欺凌学生依法转入专门（工读）学校进行教育矫治。