三峡库区后续工作总结及高质量发展研究

杨荣华，潘菲菲

(长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010)

0 引 言

三峡库区是长江上游经济带的重要组成部分，是中国重要的淡水资源储备库和生态功能区，也是百万移民安置地，发展相对落后。随着三峡工程建设移民资金和对口支援资金在库区的投入，库区经济社会得到较快发展。2011年国家批复实施三峡后续工作规划，中央财政陆续投入专项补助资金用于库区移民安稳致富、生态环境建设与保护、地质灾害防治等方面的建设，取得了重要成效[1-3]。

2021～2025年的“十四五”时期是中国加快推进生态文明建设和经济高质量发展的重要时期。在新形势下，总结三峡库区后续工作取得的成效及问题，分析新时期移民安稳致富工作的重点和难点，结合新形势下三峡库区高质量发展面临的新形势新要求，研究提出三峡库区后续帮扶发展的对策建议，对更好地促进三峡库区社会稳定、移民可持续发展具有重要意义。

1 三峡库区后续工作实施成效总结

为了解决三峡库区移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害防治三大问题，在移民搬迁安置结束后，国家财政近10 a来投入近700亿元资金实施三峡后续工作。通过三峡后续工作的帮扶，库区经济社会发展持续向好，移民收入增长较快，基础设施和公共设施不断完善；三峡库区生态环境持续改善，生态服务功能逐步显现；三峡库区地质灾害防治有力，地质安全得到有效保障[4]。

(1) 库区优势特色产业加快发展，经济发展质量明显提升。经过近10 a的扶持和建设，库区农业基础条件持续改善，茶叶、柑橘、蔬菜、榨菜等优势特色产业支撑能力增强，夷陵茶叶、秭归和奉节脐橙、丰都肉牛等一批特色农业品牌培育形成；以生态工业园为载体的特色工业进一步集聚，一批低碳环保型的优质企业入驻库区，产业集群逐渐形成；库区核心旅游景区基础设施和配套服务功能不断完善，旅游业成长为库区重要支柱产业。三次产业结构调整为5.4∶36.9∶57.7，产业结构得到优化。

(2) 移民生产生活条件持续改善，移民群众获得感不断增强。通过大力实施城镇移民小区综合帮扶和农村移民安置区精准帮扶，消除移民居住安全隐患，完善小区基础设施和公共服务设施，解决了移民“急愁盼”的突出困难和问题，提升了居民居住安全保障和生产生活服务保障功能；城镇移民小区发展滞后和农村移民安置区发展不平衡问题得到缓解，整体面貌有了较大改观。加强了就业帮扶和产业扶持，培育经济发展环境，移民人均可支配收入持续增长，增速高于湖北省、重庆市同期增长水平。2019年三峡库区农村移民人均可支配收入为15 168元，是2010年的2.6倍，总体上高于库区当地区县农村居民平均水平。

(3) 水环境质量和消落区生态功能整体得到改善，库区生态服务功能逐步显现。通过大力加强三峡水库水质保护和生态修复治理，库区生态环境持续向好。生态屏障区城镇污水、垃圾处理设施实现全覆盖，库区污染治理能力和水平得到全面提高；库区水环境质量稳中向好，干流水质总体保持在Ⅱ，Ⅲ类，支流富营养化得到初步控制。消落区生态功能得到改善、生境逐步重构，巩固了拦污治污“最后一道防线”。三峡库区生态屏障区森林覆盖率提高超过20%，生态屏障区生物多样性显著增加。水库水生生境逐步恢复，水生态系统结构趋于稳定，水生生物群落结构得到进一步优化，水库区及上游江段“四大家鱼”产卵规模呈增加趋势，水生态系统新的平衡正在形成。

(4) 库区地质灾害防护成效显著，移民群众安全得到保障。一大批滑坡、崩塌、危岩体、塌岸和移民迁建区高切坡得以有效治理；已实施避险搬迁人口5.97万人，彻底解除了地质灾害威胁，特别是实施奉节县安坪镇藕塘滑坡和武隆区羊角镇危岩滑坡等重大地质灾害整体避险搬迁，以及对受175 m试验性蓄水影响人口及时进行避险搬迁，成效显著；库区地质灾害和高切坡监测预警体系覆盖面广，技术先进，运行状况良好。三峡库区未发生因地质灾害造成人员伤亡的事故，三峡水库持续保持安全运行。

2 三峡库区高质量发展面临的形势和问题

2.1 面临的形势

“十四五”时期是中国全面建成小康社会、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，三峡工程转入正常运行期。三峡库区面临着新形势、新任务、新要求。习近平总书记关于长江经济带建设系列重要讲话精神为三峡库区赋予了新使命；长江大保护、乡村振兴战略为三峡后续工作带来了新要求和新路径[5]。

(1) 共同富裕为三峡库区移民后续发展提出了新要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了“制定促进共同富裕行动纲要”。三峡后续工作规划应聚焦三峡移民，从移民群众最关心、最迫切的问题入手，统筹各项综合帮扶措施，提高生产生活水平，继续提升移民群众幸福感和获得感。

(2) 长江大保护对三峡库区生态保护与发展提出了新要求。三峡水库蓄水运行和移民迁建，在给库区带来重大发展机遇的同时，也加大了生态环境保护的压力。随着《长江保护法》的颁布施行，需要妥善处理保护与发展的关系，坚持生态优先、绿色发展，把修复和保护长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发，确保一江春水、两岸青山。

(3) 乡村振兴战略为三峡库区经济社会发展提出了新路径。在全面实现现行标准下贫困人口全部脱贫的基础上，持续巩固脱贫攻坚成果。按照乡村振兴战略要求，促进移民安置区产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，不断推进三峡库区农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

2.2 存在的问题

当前，中国已转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍然突出。三峡库区综合实力和竞争力仍与东部发达地区存在较大差距，基础设施瓶颈依然明显，城镇规模结构不尽合理，产业发展存在短板，移民安稳致富任务艰巨，仍需帮扶；生态环境建设与保护压力不断增大，生态修复和保护任务艰巨；地质灾害时有发生，仍需高度重视。具体问题体现在以下4个方面。

(1) 产业发展任重道远。产业发展滞后、方式粗放，支撑带动能力有限，经济发展对投资依赖过大等问题依然较为突出。库区基础设施和公共服务水平仍然有待提升，财政收入依然紧张，进一步发展受资金约束大，同时，库区内外、库区县市区之间发展不平衡状况也较为明显。库区农村移民安置状况总体较好，但存在基础设施、公共服务设施不平衡，产业基础不牢，就业不稳等问题，与《乡村振兴战略规划(2018～2022年)》提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求有较大差距。

(2) 移民群众对美好生活的期待更加强烈。三峡后续工作规划的重要目标之一，是移民生活水平达到湖北省和重庆市同期平均水平。虽然经过综合帮扶，已有较大改善，但是移民，特别是城镇移民因基础差，到2019年样本户人均可支配收入也只有25 073元，仅为重庆市城镇居民平均水平的70%左右，与规划确定移民生活水平达到湖北省、重庆市同期平均水平的目标还有较大差距；农村移民收入水平总体好于当地居民，但基础薄弱、根基不牢，仍需继续加强帮扶。

(3) 库区生态环境建设与保护还存在薄弱环节。三峡库区是地质灾害多发区、水环境敏感区、水土流失重点防治区，生态环境比较脆弱[6]。三峡水库消落区保护、岸线环境综合整治和船舶污染治理措施需要进一步优化；三峡库区40条流域面积在90 km2以上的支流均发生过水华，部分河段存在水质超标问题，生态修复和环境系统治理措施欠缺，需要统筹山水林田湖草，加强水生态修复、水资源保护、水污染治理，推进生态产业化、产业生态化发展。

(4) 库区还存在地质安全隐患。三峡后续工作实施10 a，基本对影响移民群众安全的护岸、崩塌滑坡、高切坡等进行了治理，但由于三峡库区山高坡陡，地形破碎，地质构造活动活跃，暴雨频发，加上人类活动和水位变动影响，发生滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害和次生危害的条件和可能性将长期存在。监测表明，三峡水库蓄水以来，每年都有一定数量地质灾害发生。据调查统计，库区近3 a共发生库岸坍塌55处、坍塌长度5 376.5 m，新发生崩滑体变形44处，受毁损设施137处。需要始终保持高度警惕，地质灾害防治工作始终不能放松。

3 三峡库区高质量发展的对策建议

在总结三峡库区移民发展帮扶取得成效的基础上，针对库区和移民高质量发展面临的问题，结合推进长江大保护、乡村振兴等战略实施，统筹库区城镇和农村、干流和支流，对三峡库区移民后续发展帮扶规划的内容及措施提出以下5个方面的建议：

(1) 以库区资源为依托，进一步发展特色优势产业。产业兴旺是乡村振兴战略的基础和核心，也是库区经济社会发展的关键。继续加大对农业、旅游业等扶持力度。利用三峡库区柑橘、脆李、茶叶、榨菜等主导产业和优势自然资源大力发展特色农业和农产品加工业，延长产业链，提高农业综合效益；充分利用农村自然生态、田园景观、民族民俗文化等，深度挖掘农业功能，大力发展观光农业、休闲农业等新型业态；对于对移民增收和就业帮助较大、具有发展潜力的旅游景区和旅游业发展进行扶持，打造沿江古镇文化旅游观光带，建设多项功能于一体的遗址公园，促进库区文化遗产保护和文化旅游业融合发展；支持对城镇移民安置小区进行商业配套，改善商业门面营商条件，营造良好营商环境，促进就业和移民增收。

(2) 围绕提升移民就业能力，支持移民技能培训与就业帮扶。根据库区移民群众劳动力分布和年龄结构，结合库区产业发展需求、市场需求和移民自身发展需求，重点加强与生态农业关联的农业技能培训，以及提升移民二、三产业从业能力、企业订单培训、移民自主创业培训等。重点对“3040”人员加强创业培训，鼓励自主创业，依据相关政策予以积极支持，提升移民自我发展能力；鼓励购买公益性岗位，重点面向“4050”及以上就业困难人员、城镇零就业家庭，为就业困难移民群体提供援助。

(3) 补齐基础设施短板，促进移民安置社区提档升级。① 针对库区城镇移民安置区，为适应库区城镇化快速发展和移民生产生活条件改善需要，结合城市更新和旧城改造，重点对功能不完善的移民老旧小区进行改造，完善移民社区的供水、管网、交通等基础设施；扶持移民社区公共服务设施建设，改善居住环境，提升城镇移民的社会公共服务水平和生活幸福感；选择有条件的社区开展社区安全及环境监控系统建设，创建移民城镇智慧社区服务平台，提升移民城镇社区治理的网格化、智能化管理水平。② 针对农村移民安置区，走中国特色社会主义乡村振兴道路，实施乡村建设行动，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。在饮水安全方面，扶持对移民直接受益的水库、水厂及管网工程建设，巩固提升农村移民饮水安全；在村庄环境方面，结合美丽乡村建设和乡村振兴相关要求，实施人居环境综合整治，主要扶持移民村道路设施、照明设施、排水设施和村容村貌整治等；在公共服务设施方面，与国家公共服务设施建设标准相适应，重点扶持完善村级便民服务中心、文化活动室、卫生室、公共厕所、室外活动场地、健身设施设备、室外公共停车场等，加强服务功能。

(4) 强化库区生态环境保护，实现库区人类活动与自然环境和谐共生。① 针对长江干流沿线不同岸段特点及存在问题，以人居安全为重、生态环境保护优先为要，结合国土空间规划，对有安全防护需求的城镇岸段，实施库岸环境综合整治；对自然状态维持较好且无岸坡稳定问题的农村岸段，实施自然生态保留保护。通过上述措施，提高水库岸坡稳定性，完善库周陆生生态系统结构和功能，构建库周健康稳定的生态系统，提升库周生态环境承载能力。② 针对库区支流，以支流流域为单元，与全面推行河长制工作、“一河一策”综合整治方案等相衔接，考虑库区支流生产、生活、生态空间布局，结合各地治理需求，选择有代表性的重要支流实施系统治理，采取水土保持、水生态保护与修复、水华控制、水系联通、农村环境综合整治、面源污染治理以及河道清淤等综合治理措施，促进水资源涵养、改善水环境质量、提升水生态功能。

(5) 防治库区地质灾害，保障库区移民和城镇安全。三峡库区地质灾害防治，要聚焦解决三峡库区影响人民群众生命财产和城集镇发展、三峡工程运行的地质安全问题。坚持“预防为主，监测为要，有险必搬，工程治理以城镇及集中居民点为重点”的原则，综合采取监测预警、避险搬迁和工程治理等措施。对蓄退水影响涉及的群众人居安全，结合生态环境保护和移民安稳致富，以避险搬迁为主；对需要工程治理的，应充分勘查、进行多方案论证，按技术可行、经济合理的原则确定治理方案；全面加强监测预警，整体提升库区监测预警预报的水平和应急处置的能力。

4 结 语

三峡库区后续发展帮扶已经取得了显著成效，有力促进了三峡移民安稳致富，生态环境保护不断加强，地质安全得到保障，但“十四五”期间也面临着新的形势、新要求和新问题。本文从库区产业发展、移民技能培训、移民社区功能完善、库区生态环境建设与保护、地质灾害防治等方面进行探讨，并提出了未来5 a三峡库区高质量发展的对策建议，以期对三峡库区帮扶政策出台提供参考和启发。