企业开展矿山修复业务的要点思考分析

田 力

（中化地质矿山总局，北京 100013）

矿山修复是指对已经开发或即将开发的山区或土地进行处理与修复，包括环境清理、土地功能修复、环境生态保护等。其处理对象一般为破坏地貌、土壤流失或毒化、塌陷、裂缝、滑坡、植被破坏、次生地质灾害、地下水污染等。矿山修复应按照环境污染状况采取相应的对策，先把地质灾害隐患排除，再进行生态修复，使矿区的植被修复。在采空区，可以采取填筑技术来预防塌方，而尾矿则可以用来制作砖块和集料，一系列的工程改变了被遗弃的矿井。在矿山修复监管上，需要自然资源部利用卫星遥感技术，每半年进行一次不定期的抽样调查。

有关数据表明，目前我国的矿山开采造成退化的耕地已达3.6×106公顷，而一些历史遗留的土地则达2,266,666.7公顷。根据近几年的财政投入，在矿山的开采过程中，矿山环境修复项目平均为0.0667hm2，按照1.7×104元的标准进行评估，需要9.0×1011元。当前，由于政府对矿山经营的资金投入不够，无法适应综合管理和环境修复。因此，可以采取多种方式，如引入社会资金、出让后期经营使用权等方式，来实现资金的多元化和资金的需要。另外，在扶持政策、投资金融模式、自然资源流通等问题上，也有相应的阐述。

1 我国矿山生态修复的内涵特征

矿产资源是不可再生的资源，是人类生存与发展的物质基础，是可持续发展的资源保障。中国是一个矿产大国，煤炭、钢铁、有色金属和水泥的开采和消费量居世界首位。矿产资源的开发和利用，极大地促进了社会和经济的发展。生态环境质量是一个国家经济、社会发展的一个重要指标，而生态修复对于改善生态环境起着非常重要的作用。

矿区的生态环境破坏主要表现为开挖、占用、崩塌、水土流失、尾矿库的污染，其生态系统的结构与功能已有较大的改变，属于典型的生态退化。在生态修复中，修复的目标是整个生态系统，而非单纯的修复植物。从单纯的绿色到生态系统的修复，需要对生态系统的功能进行全面的改造，使其结构、过程和生物多样性得到全面的重建。因此，在进行生态修复时，应先了解其基本特征，如结构与功能，确定其目的，再制订相应的技术方案，并实施相应的对策。矿山生态修复是矿山环境保护的重要内容。矿山开采、洗选等生产工艺涉及土壤、大气、水等多种污染。一旦污染发生，其后果将是非常严重的，并且需要进行大量的工程建设和投入。因此，矿山的生态修复应贯穿于矿井的设计-采-洗-冶炼-关停整个生产过程，做到源头控制，过程控制，终端管理及时。

另外，目前还没有独立的矿山修复类别。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》规定的矿区土地分类不明确，审批等级不明确，造成了矿区环境保护的难度。有关方面的不同之处在于其内部与外部的整合与修补。为此，必须从法律、法规、标准、空间结构、技术路线、责任关系等几个方面进行全面的论证和定位。在矿山建设与乡村振兴战略的不断深化中，矿山修复应充分考虑到周边地区的社会、经济发展，使其与社会经济的协调与相互联系。在自然的生态环境中。因此，矿山生态修复不应仅限于单纯的生态环境修复，而应在满足生态功能的前提下，为其提供何种生态服务，例如供给、原料、水质净化等。在功能、文化遗产、审美功能、民俗文化等方面，应积极探索“矿山生态修复+”的模式，以达到生态产业化、工业生态化的目的。

2 矿山生态修复应遵循的原则

在矿区生态环境恢复工作中，应坚持五项基本原则。一是要坚持对自然的尊重、对自然的尊重和对自然的保护。我们始终坚持人与自然的和谐相处，走可持续发展道路，构建尊重自然、绿色发展的生态体系。二是坚持保护优先、保护优先、自然修复的方针，坚持节约优先、保护优先、自然修复的方针，使空间结构、产业结构、生产方式得以优化。三是要加强源头管控，严格流程管控，严厉惩处。要从根本上预防污染，既要发展，又要限制环境损害。四是要坚持以科技为先导、健全体制、强化统筹管理。要遵守科学规律，遵循生态系统的完整性、系统性和内在规律，有序地进行恢复。要统筹考虑各方面的生态问题，进行系统性的整治与综合整治。为了提高生态系统的循环能力，维护生态平衡，优化矿区生态结构和功能。五是加强行业协作，突出重点、先发制人。重点生态功能区、生态敏感区、重点流域、长江经济带等重点区域生态恢复要突出重点，突出矿山生态修复，以产业与生态修复相结合，以创新的经营模式，实现资源开发与生态保护的协调发展[1]。

3 当前矿山修复中存在的问题

一是对矿山整治资金的管理力度不够。恢复矿山的过程需要大量的资金，但往往是资金不足。同时，由于缺少对现有资金的管理，使得它无法在矿山治理中得到有效的应用。年检是一种对采矿企业的制约，然而，由于年检制度不能发挥其应有的功能，相关人员又不负责任。实施机构的薄弱也是局势进一步恶化的原因。由于缺乏有效的监督，有关部门未能依法保障矿山的修复支付，以及矿山环境治理的实施。二是要解决问题。许多地方在开发之前都要经过审核和注册。验收合格后，矿山企业应按规定的时间支付环保保证金和其它有关费用。然而，在这个过程中，许多公司常常会钻空子，不注册、不缴费，使整个流程陷入停滞。

4 政策支持

中国已逐步推行统一的自然资源产权登记制度，并制定了有关的政策文件，其中包括对自然资源资产进行评估、建立资产的会计与评价体系、编制资产负债表等。《关于研究运用市场化手段促进矿山生态修复的意见》提出，在国有矿山荒废后，可以向投资商转让土地使用权，这是国家对矿山环境保护的重要内容。以及由谁来承担补偿的利益。按照警示原则，为投资者提供充足的自然资源和其它财产权利，并鼓励社会投资机构参与到矿山治理中来。

地方政府可以根据具体情况采取特定的经营模式来进行。比如，对国有矿山用地转为国有农用地，相关部门可以决定修复使用承包方式，并在农用地方面与农用地、种植业等进行协商。同时，政府还可以采取灵活利用、长期租赁和租赁等形式，让投资者在矿山修复后使用。

4.1 盘活矿山存量建设用地的激励政策

各地依法从矿山开采的土地和历史遗留的土地，在验收通过后，要根据有关政见，合理利用。例如，合法获得的耕地，经有关部门验收后，可以作为耕地，园地，林地，牧场等。其他转出的土地，可以在本省内，由同一法人进行新的开采。

在不改变土地使用性质、满足空间规划、土地生态品质等条件下，由企业利用国有土地进行建设，并由政府有关部门审批。根据法律，以市价征收土地使用费，可以将土地用于商业、服务等。

4.2 合理利用废弃资源

在修复生产过程中，由于矿山的修复，将会产生新的资源，例如，余下的土石方，可以无偿地进行修复。如果有多余的，可以通过政府的资源交易平台进行销售，这些收入可以用来修复当地的生态环境，从而降低矿山的修复投资。由社会资本投资主体承担了修复项目的合理回报，可以根据“一矿一策”的原则进行科学的修复，再进行土地和石材的利用规划。同时，还可以制订矿区环境治理的规划。有关工作，由市政府有关部门承担。经核准后执行。

《管理人员自然资源资产出境审计试点方案》明确提出，国家有关部门要在落实国家安全生产责任制的基础上，加强对矿山的环境质量的审计。以管理为试验对象。在审计的内容上，对土地资源、矿山环境、大气污染防治、水资源等方面进行了全面的审计[2]。

各地、各市按照中央有关部门的文件精神，也纷纷出台了相应的政策。例如湖北省以创建“集约型”示范省为切入点，制订《2017-2025年矿山地质环境综合治理规划》。海南省也开始实施海南矿山综合整治工程，加强矿山地质环境的管理。

5 出资模式

5.1 中央和地方政府出资

从国家财政对地方工程进行专项资金资助，开展有组织的矿山整治和治理工作。国家从一年几千万元开始，逐渐加大对其投资的力度，达到了每年5.0×109元的目标。中央财政的财政补贴能够激发当地政府的积极性，促使当地政府出资实施“生态修复”的投资方式。

5.2 企业出资

建立健全矿山环境治理投资融资模型，是建立和完善矿山环境治理投资融资模型的核心和依据。自2017年开始，将矿山环境治理资金投入到矿山运营中。

一是矿区地质环境的形成；矿山地质环境贮存，是指在采矿过程中，将一部分资金存入专用帐户，用于今后的经济建设和经营。维修时，在办理完相关的报关程序后，资金也会退回公司进行管理。这是在矿山地质环境修复治理管理体制的早期阶段，为了有效地激励企业的参与，形成了一种良好的体制。

二是对矿区生态环境治理的资金投入。中华人民共和国财政部、国土资源部在2017年7月发出了关于建立矿山环境治理与修复资金的指示和意见。提出了建立矿山地质环境整治资金及治理体系的建议。在此系统下，企业仍然按照生产经营的需要，将其作为固定资产，转入企业的专门核算帐户，不再进行再加工。企业按矿区地质、环境保护和土地复垦计划确定的预算、项目实施计划、进度等进行专项控制，其重点是地面沉降、地表裂缝、地下含水层破坏、植被破坏、居民破坏等。矿山开采对附近地区的损失、水土流失、道路和矿山的损害、地质环境的监控[3]。

目前，在国家政策指导下，生态文明建设的需求下，矿山的建设与环保的需求日益增加。在这些项目中，矿山修复管理资金已经成为了企业进行治理的重要手段。

5.3 政府和社会资本合作模式

矿区生态环境整治工程完工后，将会形成土地资源、生态旅游园区等可持续发展的产业。如果是可供商业使用的资产，其未来的预期回报或价值区间很大，则可以在资产证券化后出售，或以将来的资产贴现为一种真实的资本化方法。同时，公司还可以将其作为流动股本资金，用于提高矿业开发项目的股权资本。

对于矿山环境治理，有部分是企业的责任，也有国家的责任。可以采用政府和企业共同投资的PPP模式，也可以采用累计模式。两人共同发起一个能够吸引社会资金的计划。投资方式与底层方式是项目合作的多样化[4]。

6 推进我国矿山生态修复的措施建议

6.1 强化法规标准引导，建立健全法律法规和标准规范

制定《矿山地质环境保护条例》、制定矿山环境效益与费用核算制度、矿山自然资源收支审计制度、健全储备金制度、矿山地质环境修复制度、损害责任追究制度、矿山不可采管理制度、资源环境损害补偿制度等。加速制订矿山环境治理验收技术规范.按不同地区不同气候、不同开采方式、不同破坏情况进行分级，以确定矿区地表再绿化率、林地或草场覆盖率、树种、草场类型、水质、水回收率等定量指标。各地可参照国家标准，并结合具体情况，制订相关的措施。同时，要建立健全矿山地质环境研究、评价、监测和处理技术规范。

6.2 强化政府主导，重视生态功能修复和价值挖掘

对“新旧”矿山、计划经济时期遗留矿山及其相关责任人流失矿山进行科学界定，由当地政府统筹规划、修复管理，并由中央予以支持；提出分区分级方案，确保建设目标明确、任务完成、保障可靠、工作方案切实可行，纳入地方经济社会发展和生态文明建设总体方案。加强对矿山环境的监管，督促矿山企业进行生态恢复。把矿山的生态恢复与矿山、荒地、城乡建设用地的增减挂钩，与土地整治、园区建设、特色城市建设、美丽乡村建设等有机结合起来。实现空间重构，环境重构，工业重构。在战略上，把矿区的复垦与重组相结合，积极推进废弃矿区的治理[5]。

6.3 科学制定治理方案，探索“以矿治矿”政策路径

通过深入调查，结合矿区的地理位置、区位、环境功能区划等情况，强化调查论证，“一矿一策”，制订健全、安全、高效、实用的管理方案。在条件较好的区域或矿井中，应把矿区的生态修复和剩余矿产资源的开发结合起来，把矿区的生态修复和土地扩展结合起来，科学、系统地纳入到治理规划中去，相关部门要严格按照批准的程序进行备案。环境治理规划是环境治理工作的一个重要基础。通过与相关部门签订协议或承诺，强化源头监管，明确政策实施的界限，探索“我带我”的政策途径。重点对环境污染较大、环境污染较大的废弃矿井进行重点整治，实施“优质”“示范”，加强引导。大力发展绿色矿山，严格执行绿色矿山建设标准，加大对绿色矿山的宣传力度，把绿色矿山的概念融入到矿山的日常工作中，加快资源的改造。建立利益分享机制，实现政府、企业、矿区人民共同分享资源开发与利用的效益。

6.4 优化财税政策，建立矿区环境治理投入的长效机制

要强化科学研究和政策制定，要鼓励地方政府加大投入，引导社会资本参与，坚持“谁治理、谁受益”的原则，通过引导，加快建立“政府主导、政策扶持、社会参与”长效管理机制。要建立稳定的矿山环境治理资金投入机制，加大投入力度。为拓宽矿山的环境治理与融资渠道，应借鉴国外先进经验，设立绿色矿业投资基金。加强对环保基金的财务监督，以提高其使用效率。定期检查、跟踪和反馈重大工程，并对环境保护基金的拨付和使用进行及时的控制。要继续健全有关环保的税收政策，并在一定时间内，对有关企业进行增值税、所得税等税收减免，以支持和推动环保矿业的发展[6]。

6.5 大力探索创新，构建矿区环境治理修复产业投融资新模式

将多种投融资方式相结合，使市场能够有效地促进具有潜在收益的项目，并利用政府与社会资本的联合，激活企业的金融杠杆作用，吸引更多的社会资金投入到矿山的治理和治理中来；金融机构按照矿山企业或运营维修企业的未来现金流，按照分配条款对其进行融资，以减轻其现金流的压力；确定项目的质量及其他资金的收支情况，探索公司与公司的合作关系，把银行的存款变成贷款，为其提供流动资金，从而使企业从被动转为积极，向上游拓展对从事矿山环境修复和设备生产项目技术研发的企业给予适当的资金支持。从传统的财政扶持模式，发展到资源管理与开发、管理与修复、景观资源与旅游资源结合的开发模式。在积极外部因素强烈的工程中，要把环境整治和治理的积极外部化和扩大，从而达到良好的社会、环境和经济效益。

7 结语

矿区治理是解决生态环境问题的有效途径，改善人居环境，促进居民的生活水平和幸福指数的提升。同时，矿山的修复能促进经济的绿色发展。通过消除和处理遗留的污染，可以使我国的经济发展有新的面貌。矿山的修复对于生态环境的建设具有重要的作用，但是在修复的过程中，要注重采取的措施和方法，并根据不同的情况，寻找出最优的修复方案。