高校预算绩效管理体系及运行机制研究

陈伟晓 李洁雯 刘思

【摘 要】 随着我国财政管理改革的不断深化推进，全面实施预算绩效管理已成为实现国家治理能力和治理体系现代化的重要抓手。为推动高校全面实施预算绩效管理，文章聚焦高等教育预算主体，结合广东省预算绩效管理改革的实际，调研梳理高校全流程预算绩效管理存在的问题，从系统论角度出发，以强化单位预算绩效管理为导向，贯彻“目标引导、监督规范、绩效优先、协同治理”理念，构建全方位、全过程、全覆盖高校预算绩效管理体系，并进一步提出落实联动协调机制、共同参与机制、全过程管理机制、绩效评价机制和结果应用机制，促进高校预算绩效管理体系真正发挥效能，以期能为提升我国高校预算绩效管理水平提供参考和借鉴，为完善公共财政预算绩效管理提供新思路。

【关键词】 高校预算； 财政体制； 预算绩效； 管理体系； 运行机制

【中图分类号】 F812.2  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）24-0096-05

一、引言

财政是国家治理能力和治理体系现代化的基石。随着中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，全面深化预算绩效管理改革成为“十四五”时期重点推进的财政改革领域[1]，这也标志着我国预算绩效管理将从主要由部门推动的局部探索转型升级为国家全面实施的全方位、全过程、全覆盖体系[2]。

随着高校教育经费投入的日益增长，如何发挥教育经费绩效，已成为社会聚焦的热点问题，但由于管理机制等多方因素的限制，高校预算绩效管理水平较预算绩效管理改革目标仍有一定差距，教育经费的配置效率和资金绩效有待进一步提高。2019年12月，教育部发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），提出进一步优化预算绩效管理模式，不断提高教育预算管理科学化水平，为教育事业发展提供有力保障。在此背景下，本文聚焦高等教育预算主体，以广东省高校项目支出预算绩效管理改革为例，探索如何系统推动高校预算绩效管理，通过研究高等教育主体在财政体制中发挥的作用，推动全覆盖的预算绩效管理体系的建设，助力高等教育高质量发展，同时也为高校逐步实施整体绩效提供参考借鉴。

二、广东省高校预算绩效管理现状

近年来，随着预算绩效管理改革朝着预算管理和绩效管理一体化方向顺利推进，预算绩效管理的内涵也不断丰富。考虑当前高校预算绩效管理仍以项目绩效管理为主的实际，本文以深化项目绩效管理为导向，通过收集绩效评价材料、现状调研和现场访谈等方式，分析广东省高校预算绩效管理主要存在的不足之处：

（一）预算绩效管理整体理念落后

对广东省预算绩效管理改革情况分析，广东省财政厅相关改革在省级层面能得到贯彻落实，但具体到高校层面，高校贯彻预算绩效管理理念仍有待进一步提升，一是高校预算绩效管理改革距离省财政改革要求仍有一定的差距，具体表现在高校往往是被动式开展绩效管理工作，以落实上级财政部门或业务主管部门绩效目标填报、绩效自评和相关监督检查工作为主，未能结合自身发展实际需要主动开展全过程绩效管理；二是绩效理念仍未在高校领导层全面贯彻落实，相关改革推行缓慢，没有形成自上而下推动预算绩效管理改革的政策和措施；三是校内各部门及师生绩效意识薄弱，校内职能部门承担着校内专项资金的分配和管理职能，但校内职能部门“重分配，轻管理”的思想仍比较严重，财务部门也未形成常态化的绩效管理机制，而学校的师生及员工，则没有协同监督学校资金绩效发挥的意识。综上，整体来说，高校绩效理念贯彻仍不到位，单位绩效管理工作推进相对缓慢，仍未达到国家、省预算绩效管理改革的要求。

（二）预算绩效目标引导作用未全面发挥

预算绩效目标是引导和贯穿预算绩效管理活动的灵魂。广东省高校预算绩效目标管理进展相對缓慢，对实践指导牵引作用未完全发挥。一是在部门预算阶段，高校主要按照财政预算系统要求填报项目绩效信息，存在被动完成系统任务要求的情况，对常规专项提前规划论证不足；二是年中下达的资金，绩效目标与预算同步下达，并要求高校结合实际设定项目绩效目标，部分职能部门或项目负责人绩效意识淡薄，不利于预算绩效目标发挥引导作用以及持续指导业务工作的开展；三是重大项目绩效目标与学校战略发展规划匹配度不高，财务部门与业务部门联动不足，未能以学校发展规划为引导填报绩效目标并持续跟踪。

（三）绩效运行监控侧重于预算执行监控，监控效果不佳

中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，切实做好绩效运行监控。就广东省高校而言，受每月国库预算资金执行进度排名通报、国库资金结转结余等政策导向的影响，现行的绩效运行监控更加侧重于预算执行进度监控，对预算执行效率、预算支出的均衡性和实效性的关注有待进一步提升。同时，高校过分关注预算执行进度一定程度上忽视了预算执行成本问题，预算绩效监控的内涵未能同步延伸至教育成本监控，教育资金的成本意识相对淡薄。另外，绩效目标实现程度监控方面，因缺乏掣肘的手段，更多的是依靠高校自觉执行，因此，绩效运行监控的执行情况更多地与高校绩效管理水平相关，对于缺乏绩效管理理念的高校而言，更容易流于形式。

（四）绩效评价推进落后，评价结果难以应用

目前，高校自身开展绩效评价的积极性和主动性不高，仍以落实上级部门绩效自评政策任务安排为主，且财务部门布置校内财政专项资金绩效自评工作更多的是起到上传下达、汇总上报的作用，过程监督管理缺失，高校根据自身预算安排实际情况定期开展绩效评价的制度尚未建立，绩效评价方式上也未探索第三方评价加专家评价等方式，因此，在绩效评价未能全面落实的情况下，评价结果的应用也存在一定的困难，评价结果应用需进一步强化落实。

（五）绩效监督协同治理机制不完善

在目前绩效理念仍未在高校全面落地生根的情况下，高校各监督职能部门缺乏参与绩效管理的动能，学校审计部门更多开展的还是收支审计，没有开展绩效审计，而学校纪检监察部门也未介入预算绩效管理工作，学校的师生员工对预算绩效管理工作参与度更低。总体来说，绩效监督多主体协同治理机制仍不完善，其根源在于制度不完善、职能分工不明确，缺乏引导和信息公开。

三、高校预算绩效管理体系构建

高校预算绩效管理既是老生常谈的话题，亦是持续完善治理体系的重要手段。高校要真正落实预算绩效管理改革目标，要以绩效目标为引导，充分保障预算编制、执行、监控、评价和应用各个流程环节的紧密衔接和流畅运行，形成完整的管理体系，确保预算绩效管理动能充分发挥。基于此，本文从系统论角度出发，充分考虑高校预算绩效管理的需求，以国家和广东省预算绩效管理改革的思路为引导，重新构建“目标引导、监督规范、绩效优先、协同治理”的高校预算绩效管理体系（图1）。

（一）责任主体落实体系

资金的绩效好坏与资金的管理和使用主体息息相关，要想财政资金发挥出应有的作用，如何压实相关主体的责任至关重要，因此，构建高校预算绩效管理体系，关键在于各相关主体共同责任的落实。各责任主体从管理维度上可以分为管理决策层、财务部门、业务（职能）部门、资金使用者和监督管理部门。管理决策层是学校预算绩效管理工作的最有力推进者，落实自上而下贯彻绩效理念并部署推进相关工作的主体责任；财务部门作为资金的管理者，主要负责资金的管理绩效，即落实全生命周期的绩效管理实施主体责任；业务（职能）部门作为资金的分配和具体业务管理部门，落实资金的监督绩效责任，对预算执行效率和绩效目标进行动态、持续监控；资金使用者是项目的具体执行者和推动者，其对资金使用的安全、规范及绩效目标实现负主要责任；监督管理部门对预算绩效管理各流程阶段进行监督。

落实绩效管理各主体的管理职责是预算绩效管理工作的奠基石，只有各层级管理部门职责划分清晰，才能对绩效目标管理形成有效牵引。

（二）绩效目标管理与绩效预算编制体系

绩效目标是财政资金预期实现的目标和产出的绩效，同时也是高校发展战略规划的分解和推动高校事业发展的指引，贯穿预算绩效管理活动全过程。一直以来，广东省财政推行预算绩效目标事前审核机制，在项目入库环节即对项目绩效目标编制和绩效指标设置等信息严把关口，确保预算与绩效相匹配。因此，本文所构建的预算绩效管理体系，充分借鉴绩效目标事前审核机制，考虑项目绩效目标与预算编制的关系，引入绩效预算的概念，将绩效目标与绩效预算编制加以融合，确保绩效目标的设定更加科学合理。

为更好地发挥绩效目标的引导作用以及绩效预算对资源的优化配置作用，高校可以分别成立预算绩效管理办公室和预算管理委员会，相互协调配合，实现预算与绩效一体化管理，其中预算绩效管理办公室应保持独立性，不挂靠在财务部门，由规划、人事、财务、科研等相应职能部门组成，主要是以绩效目标为引导，强化对预算绩效的全流程管理；预算管理委员会则聚焦主业强化绩效预算的编制，由财务部门牵头，从成本的角度，优化资源配置，打破教育资金弱化成本因素的观念。在具体运作方面，以高校整体发展规划为引导，由预算绩效管理办公室和预算管理委员会进行沟通协调，确定高校中长期规划以及年度规划，先谋事，再匹配资金，绩效管理办公室采取事前评估的方式进一步确定项目绩效目标，而预算管理委员会则根据财力情况，综合考虑项目成本效益情况，确定与项目绩效相匹配的预算额度，并通过下达预算额度的形式，同步下达预算绩效目标，确保预算资金的使用围绕绩效目标进行。

在具体项目绩效目标方面，要切实做到将宏观的绩效目标进行合理分解，落实绩效目标精细化管理，一是纵向上高校的项目绩效目标直接受上级主管部门绩效目标指导，以上级部门下达的绩效目标为参考，结合自身战略发展规划实际制定本单位绩效目标，并将绩效目标分解下达到相关责任人；二是横向上对于学校确定的绩效目标，财务部门与职能部门应加强协作，建立绩效目标分解传导机制，使学校各相关部门能紧紧围绕绩效目标形成合力。项目绩效目标通过纵横向分解，形成工作任務分解和责任分解传导机制，实现绩效目标的精细化。

（三）绩效监控管理体系

为更好地贯彻落实绩效目标及预算执行“双监控”机制，财务部门与资金分配管理部门形成合力共同构建高校绩效监控管理体系。财务部门重点关注预算执行效率，确保预算支出的规范性、均衡性和时效性，以支出效率促进业务进度；规划部门等资金分配管理部门落实绩效目标的监控，主要包括绩效数据的及时采集和分析，对资金使用部门的项目绩效目标可以实行定期监控督促，如实行按季度、按中期等方式进行绩效监控，或定期对重大政策和重大项目绩效目标进行监控。同时，在实际管理环节，通过将成本控制管理融入到内部控制机制中，增加运行成本的绩效监控，使预算执行管理环节实现成本的“合理”和“可控”，进一步节约成本，使运行成本与产出目标、资金效益和使用效率相匹配。

为保障预算执行监督不流于形式，强化预算约束性，在做好绩效监控的同时应积极将监控情况进行反馈，因此，该环节要注重与绩效目标规划的联动，及时纠偏，重新树立绩效目标管理引导的权威性。

（四）绩效评价管理体系

绩效评价是预算绩效管理的核心，是实施预算绩效管理的重要手段[3]，2011年4月，财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）指出绩效评价应当以项目支出为重点，尽管经历了多年的探索，但绩效评价管理体系的完善仍是难题，笔者尝试以“责任落实—评价框架—指标体系—绩效审计”为主线，构建绩效评价管理体系。

首先，应明确绩效评价工作的共同责任。绩效管理办公室、职能部门、财务部门和项目责任人均承担预算绩效管理主体责任，只有推动各方共同负责，才能保障绩效评价管理体系的有效和稳定。

其次，构建绩效评价的管理框架。具体包括政策评价、管理效益及使用绩效，覆盖宏观、中观和微观层面评价。宏观层面评价聚焦顶层决策的科学性和合理性评价，包括专项资金设立的可行性和必要性以及项目绩效目标设置的合理性和匹配性等，聚焦政策层面；中观层面评价聚焦对专项资金的监督管理，随着“放管服”改革的不断推进，高校对资金统筹能力不断提升，中观层面对资金的使用监督、资金管理办法的落实、绩效目标监控和成本监控等管理过程评价；微观层面的评价其落脚点在于项目资金的使用绩效，突出项目预算绩效管理的结果导向，聚焦绩效目标的实现程度，包括绩效产出、效益和满意度的评价。

再次，制定完善的项目绩效指标体系。绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，绩效指标体系的完善是绩效评价的重点和难点问题，从实践的角度分析，绩效指标既要客观反映“结果”又要能予以细化量化，需要以科学的方法完善指标库的建设并健全绩效指标评价标准体系，鉴于高校绩效指标体系具有行业特点，为使绩效评价工作客观、公正、科学开展，应由教育部门尽快制定高校全面实施预算绩效管理的指标体系，以便各高校在全面实施预算绩效管理有较强的操作性[4]。

最后，引导高校审计部门探索绩效审计，以绩效评价结果为突破口，从审计的视角对绩效评价的材料、方法、过程、结论等进行复核、分析和再评价，进一步降低高校开展绩效评价活动的机会主义行为，切实提高绩效评价结果的质量。

（五）评价结果应用体系

实施绩效评价不是绩效管理的最终目的，只有落实绩效评价结果应用，才能更好地改进绩效管理，充分发挥资金绩效。高校在实施绩效评价后，其结果运用可在绩效评价公开、绩效问责和绩效奖励三个方面予以应用。

一是绩效评价公开方面，以师生知情权为导向，将高校每年度上级主管部门布置的自评绩效、监督检查的绩效评价报告以及单位自身组织的绩效评价结果进行公开，引导师生关注绩效评价结果及其应用情况，在师生中形成潜移默化的绩效理念灌输，形成良性的舆论监督环境，确保绩效评价结果能真实反映项目实际情况，推动预算绩效管理工作高质量开展。

二是强化绩效问责，在高校现有业绩、政绩考核体系下进行补充延伸，从领导干部个人到学院部门的相关考核中增加绩效评价考核，将绩效运行过程中出现重大决策失误、违规使用资金等问题纳入考核体系，强化绩效问责力度，推动各部门负责人强化绩效理念，推进单位预算绩效管理。

三是将绩效评价结果与预算再安排挂钩，强化结果应用，加强对下一年度项目入库遴选和预算安排额度的控制，以往期绩效评价结果等级为参考，建立联动挂钩机制，充分体现“奖优罚差”的政策导向，如对于绩效评价结果达到良好及优秀以上的项目，优先给予预算安排保障并可适当给予项目承担部门（学院）统筹奖励资金由其统筹用于支持部门（学院）教学、科研和学科的发展，以此形成激励效应；对于因绩效目标未实现等导致绩效评价等级不达标的，既要建立资金收回统筹机制也要确实扣减其预算额度，甚至取消预算的安排。从根源上分析，绩效评价结果的应用不仅仅是为了奖惩，更重要的是为了改进预算绩效管理工作，确保绩效评价结果不落入“为评价而评价”的怪圈，因此，需要高校积极分析绩效评价结果，发现问题，剖析根源，进一步完善制度、管理理念、优化流程、强化内控，确保预算绩效管理落于实处，真正落实绩效优先的理念。

四、完善高校预算绩效管理体系运行机制

高校预算绩效管理体系是对高校预算绩效全管理流程的有效融合和衔接，通过流程优化和管理赋能，最终实现良性循环的管理模式，有效促进预算绩效管理工作的提升。高校预算绩效管理是一项复杂的系统工作，要使所构建的绩效管理体系发挥预期作用，不仅需要多个主体协同参与，还需要各个流程环节的衔接和配合，完善的运行机制关系着绩效管理体系运行的效果。结合高校预算绩效管理工作开展情况，高校预算绩效管理运行机制包括联动协调机制、共同参与机制、全流程管理机制、绩效评价机制、结果应用机制（图2）。

（一）完善联动协调机制，确保信息畅通

信息的传达是一个系统运转的根本保障，要确保高校预算绩效管理运作顺畅，则必须完善联动协调机制，既要包括上下级的沟通协调机制，确保政策及指导意见的准确传达，以及顶层设计规划的顺利推进和落地，同时，也要保证横向沟通协调机制的落实，确保各业务职能部门、规划部门等积极配合预算绩效工作，在单位内部形成协作合力，为预算绩效管理改革提供坚实的保障和强劲的动能。

（二）营造多方共同参与机制，强化绩效理念引导

以近年来预算绩效管理软环境建设为契机，建立由校长担任主要负责人的预算绩效管理工作领导小组，推动绩效理念自上而下落地，积极落实预算绩效公开制度，加强绩效理念宣传，培育高校师生绩效理念，鼓励全民参与预算绩效治理；同时积极落实制度依据，赋予纪检、审计等部门参与预算管理工作的权利与义务，为预算绩效管理改革引入新生力量，实现监督管理制衡，通过绩效理念引导，最终营造多方共同参与机制。

（三）完善全流程管理机制，确保绩效管理衔接顺畅

预算绩效管理改革的目标是实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全流程管理。因此，在实际管理中，各个流程环节的顺畅衔接是系统发挥作用的关键，要形成自然衔接的全流程管理机制，而非人为设定管理工作，造成各环节的脱节与执行偏差。而要完善全流程管理机制，有赖于制度的保障、信息系统的加持以及管理细则的指引，即要落实制度保障机制，赋予参与各方权责，形成规范性约束，让预算绩效管理工作在制度保障下良性运转；同时，利用信息化系统，串联各个管理环节，使预算绩效管理实现高效、留痕以及自动化管理，保障预算绩效管理工作开展的系统性、规范性和科学性；最后是及时发布管理细则，在每一流程管理中形成引导，减少预算绩效管理工作推进阻力。

（四）完善绩效评价机制，促进预算绩效管理科学化

为进一步突出绩效评价的核心作用，高校应改变被动接受绩效评价任务的情况，应进一步完善绩效评价机制，促进预算绩效管理科学化。一是通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况和预算绩效情况开展评价，对项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送财政部门[5]，并应在校内进行信息公开，强化监督；二是在教育主管部门的指导下，构建以“定性+定量”相结合，“共性指标+个性指标”为特色，符合高校实际的绩效评价指标体系，并在实践中不断应用和调整，实现绩效评价结果的有效性、客观性和科学性。

（五）落实结果应用机制，强化绩效监督评价管理

进一步强化预算绩效监督评价管理，充分利用信息系统进行绩效数据分析，以及在落实绩效自评基础上，积极开展高校重大决策项目、重大規划项目等的绩效评价工作，以制度的形式确立、固化必须开展绩效评价的项目范围，定期或不定期组织不同形式的抽查，对绩效评价结果进行记录，如未达到单位绩效目标管理要求的，可将评价结果应用到今后预算安排、考核奖励以及绩效问责等方面，形成新的监督评价机制，确保体现“奖优惩差”。

五、结语

高校预算绩效管理是一项老生常谈的工作，也是一项必须常抓不懈的工作，预算绩效管理永远在路上，既要认清目前高校预算绩效管理工作仍处于初级管理阶段，也要看清预算绩效管理工作能为学校高质量发展所带来的动能。在扎实推进项目绩效管理的基础上，逐步探索实现单位整体绩效管理目标是高校预算绩效管理改革推进的目标方向。本文聚焦项目预算绩效管理，构建“目标引导、监督规范、绩效优先、协同治理”的高校预算绩效管理体系，进一步提出完善的运行机制，促进高校预算绩效管理体系真正发挥效能，希望能为进一步探索研究单位整体绩效提供一定的理论支撑。●

【参考文献】

［1］ 马蔡琛，赵笛.中国预算管理改革的回顾与展望——“十三五”改革评估与“十四五”发展路径［J］.求索，2021（2）：151-159.

［2］ 刘菲菲.宏微观视角下预算绩效管理的实施路径选择［J］.财会月刊，2019（21）：172-176.

［3］ 白景明，程北平，王泽彩，等.中国财政绩效报告——理论与实践［Ｍ］.北京：中国财政经济出版社，2018：11-15.

［4］ 乔春华.高校开展整体绩效评价的思考［J］.会计之友，2020（20）：73-77.

［5］ 肖广华，侯玉燕.政府会计制度下高校全面预算绩效管理探析［J］.会计之友，2020（20）：109-115.