赣州市“五美”乡村建设背景下农药包装废弃物回收处置现状及建议

刘 杨 廖为财* 何益民 李蔚明 魏秀珍 夏园园 涂冲冲 黄 斌

（1赣州市农业技术推广中心，江西赣州 341000；2赣州市农业综合行政执法支队，江西赣州 341000）

赣州市位于江西省南部，属于丘陵山区，素有“八山半水一分田，半分道路和庄园”之称。全市共有285个乡镇3 461个行政村，乡村人口约680.9万人，是典型的山区农业大市。近年来，赣州市在巩固粮食生产的同时，突出脐橙、油茶、蔬菜三大农业主导产业，并呈现一定规模。在农业生产过程中，为保障产量，农药的使用不可避免。由于人均耕地少，农业经营主体数量大，农药包装废弃物难以统一处置，因而田间地头随意丢弃现象普遍。绝大部分农药包装废弃物都有一定的农药残留并且不易降解，若不及时回收处置，会对生态环境造成较大影响。2021年赣州市开始实施“五美”乡村建设，积极改善农村生态环境，实现乡村环境美，而农药包装废弃物回收处置是实现环境美的主要措施之一。2020年开始，辖区内的兴国、信丰、宁都、全南、龙南5个县（市）连续2年开展农药包装废弃物回收试点工作。现对5个县（市）的运行模式进行分析，对回收过程中遇到的问题进行梳理，并提出建议及对策，以期为“五美”乡村建设中推进农药包装废弃物回收处置工作提供参考。

1 赣州市试点县主要运行模式

1.1 政府购买服务聘请第三方开展专业化回收处置

兴国县、宁都县通过政府购买服务聘请第三方专业化公司开展回收处置工作。以各农药经营店为基本单元收集农户的农药包装废弃物，并按量支付报酬；各乡镇设立集中收储点，由专人负责管理，回收农药经营店的农药包装废弃物并按量支付报酬；第三方专业化公司在县城设立县级回收中心，定期到乡镇集中收储点回收农药包装废弃物并存放在县级回收中心，达到一定量后送至具备相关处理资质的企业进行处置。县农业农村部门负责统筹协调，具体工作全权委托第三方实施，农药经营店、乡镇收储点赚取一定的差价。

兴国、宁都属于农业大县，产生的农药包装废弃物量大，此种模式能给回收各个环节的各方带来经济效益，回收效果较好。但是，送至具备相关处理资质的企业作固废处理处置费用高，所需资金量较大。

1.2 聘请专人回收管理县级统一处置

信丰县以所有农药经营店为基本回收点，要求其履行法定回收义务。县农业农村局下达每个农药经营店每年不少于50 kg收集农药包装物任务，同时按量支付农户一定报酬。县农业农村局租用仓库（经生态环境局核定的区域）作为县级收储中心，聘请仓库管理员负责回收管理。农药经营店不定期将回收的农药包装废弃物上交到县级收储中心，同时鼓励、引导部分种植大户或者废品收购人员直接上交农药包装废弃物到县级收储中心并领取相应酬金。最后，县农业农村部门将农药包装废弃物统一送至县焚烧发电公司处置。仓库管理员、县农业农村部门各司其职，农药经营店、仓库管理员赚取合理的差价。

信丰属于农业大县，此种模式能压实农药经营店的回收义务，总体回收效果较好，但政府部门参与度较高、牵扯精力较多。

1.3 委托农药经销商开展回收县级统一处置

全南县委托辖区内一家规模较大并有意愿参与的农药经销商开展回收工作。县农业农村局在各乡镇分别选择1家农药经营店作为集中回收点，通过乡镇回收点收集农户的农药包装废弃物并支付相应报酬，受委托的农药经销商定期到各回收点回收农药包装废弃物并运送到县农业农村局租用的仓库（县级收储点）存放，最后统一送至具备相关处理资质的企业进行处置。农药经销商负责回收，县农业农村局负责协调并做好具体的处置工作，农药经销商赚取一定差价。

全南县属于典型的山区农业县，耕地面积小，当地产生的农药包装废弃物相对较少、回收效益低。受委托的农药经销商主要出于销售农药的目的开展回收工作，乡镇农药经营店配合回收工作意愿不高，而且回收点少、回收效果较差。

1.4 乡镇回收县级处置

龙南市将项目资金直接拨付给乡镇，各乡镇选择营业额最大的农药经营店为回收点开展农药包装废弃物回收工作，收集的农药包装废弃物主要来自农户和乡村保洁员。县农业农村局定期统一集中回收运输和填埋处置。农户、保洁员、农药经营店均为义务回收，不收取报酬。

龙南市将农药包装废弃物回收责任直接下放到乡镇一级，因为拨付乡镇的资金不多且为义务回收，农药店和农户的积极性不高，加上乡镇工作人员日常工作复杂、任务重压力大、精力有限，所以回收效果极差。

2 存在的问题

2.1 回收难度大

赣州属于丘陵山区，耕地较为分散，集中连片的少，每个农户承包的土地面积较小，多数农户产生的农药包装废弃物少，加上回收价格较低，农户回收的积极性不高；农药店大部分分布在圩镇，农药包装废弃物气味较大且缺乏合适的暂时存放点，故农药经营店不愿履行回收义务；农药包装废弃物的材质、大小、种类多样，客观上造成了回收难度大。

2.2 处置过程繁琐

根据《农药包装废弃物回收处理管理办法》《国家危险废物名录》，农药包装废弃物在收集、运输、利用、处置过程中不按危险废物管理。但在实际工作中，生态环境部门未出台工作细则，部分县依然按照一般企业生产危险废物的管理程序进行农药包装废弃物的管理，要求由专业的公司、车辆进行运输和处置，手续复杂、繁琐。

2.3 处置费用过高

部分县的农药包装废弃物仍按危险废物管理，只有具备相关资质的机构才能处置。目前具备相关资质的企业较少，预约困难，容易造成农药包装废弃物长期大量积压，大大增加了贮存成本，而且收储仓库空间存满后只能暂停回收工作。同时，按危险废物管理需专业的运输车辆，运输和处置费用高，超过了回收的直接费用。例如兴国县尚无具备相关资质的企业，需要跨区域运输处理，回收费用为2 000～4 000元/t，而处置费用高达8 000元/t。如果能够就地进行焚烧或填埋处理，其处置费用低于1 000元/t。

2.4 回收处置经费不足

目前，赣州市农药包装废弃物回收处置试点的工作经费主要源于省级财政拨款。由于各县（市、区）财政普遍偏紧，地方财政支持有限，项目资金难以满足实际所需。非试点县由于缺乏项目经费支持，各级政府未将此项工作列入相关考核内容，农药包装废弃物回收处置工作基本没有开展。

3 建议

3.1 明确回收处置细则

生态环境部门需要尽早出台危险废物豁免管理工作细则，进一步明确相关责任部门的职责，统一回收处置标准。在此基础上，严格规范执行农药包装废弃物在收集、运输、利用、处置过程中的豁免程序，在合理范围内尽可能简化手续，提高回收处置效率，节约成本，从而有利于基层一线人员开展工作。特别是要简化运输和处置环节的工作流程，以避免人力、财力的浪费。

3.2 协调就地处置

部分县（市、区）无具备处理危险化学品资质的企业，但有垃圾焚烧发电厂，而垃圾填埋场则是每个县都有规划建设。农业农村局等部门要加强与生态环境局等部门的沟通协调，依据相关法律法规推动农药包装废弃物的就地焚烧、填埋等无害化处理[1]，以减少支出。

3.3 加大资金投入

进一步加大财政投入，将农药包装废弃物回收处置项目工作经费纳入本级财政预算，加大政策倾斜力度，从农村人居环境整治、农业面源污染等涉农资金中统筹相关经费[2]。同时，鼓励、引导、支持社会资本参与，扩展资金来源，确保回收处置工作的顺利开展。

3.4 列入督查考核

将农药包装废弃物回收处置工作纳入实施乡村振兴战略实绩考核[3]。加强农药包装废弃物回收处置工作的督导检查，压实地方政府的监督管理责任，统筹协调推进此项工作，真正做到“有人干事，人会干事”，确保农药包装废弃物应收尽收。

3.5 加强宣传引导

加大《农药管理条例》《农药包装废弃物回收处理管理办法》等法律法规及政策的宣传力度，加强农药包装废弃物危害、绿色防控技术、统防统治技术等方面的宣传及培训，逐步增强农户回收意识，引导农户使用完农药后及时回收农药包装废弃物并交送回收点。另外，针对大型农业经营主体，持续加强技术培训和专业化防治指导，逐步通过专业化防治等措施减少农药使用量，进而减少农药包装废弃物的产生。

3.6 培育资源化利用市场主体

资源化利用是解决农药包装废弃物回收问题的有效途径，但是鉴于农药包装废弃物的气味和毒性，此途径在实际处置过程中容易被忽略。在农药使用量和产生量大的地区，政府可扶持、培育本地农药包装废弃物资源化利用企业，形成政府支持和市场化运作的模式，带动农药包装废弃物回收。对具备农药包装废弃物资源化利用的企业应进行严格筛选和认定，以规范企业行为，提高可资源化利用成效[4]，做到风险可控、去处可溯。

4 回收处置对策

4.1 压实农药经营主体回收义务

严格执行《农药管理条例》，压实农药经营点的回收义务，将农药经销台账与农药包装废弃物回收台账结合，建立并完善监管溯源系统。规范农药经营主体的信息化平台管理，使农药包装废弃物“来源可溯、回收可查、去处可明”，通过大数据分析掌握回收处置情况，保证工作有序推进。充分发挥农业综合执法大队的作用，对农药经营主体进行监督，对未履行回收义务的农药经营主体进行处罚，逐步淘汰不符合规定的经营主体。

4.2 多渠道扩展回收资金

做好顶层设计，避免回收处置成本转嫁给农户。根据《农药包装废弃物回收处理管理办法》规定，按照“谁生产、经营，谁回收”的原则，建议按农药生产数量对农药生产企业合理收取农药包装废弃物回收处置税[5]，由国家层面将税收资金以项目资金的形式拨付给地方财政[6]，由基层开展农药包装废弃物回收处理工作。

4.3 科学布点集中回收

各地可根据本地耕地面积、作物种类、作物种植分布情况，结合村镇垃圾收集点、农药经营点和收废品站在农业生产区的位置，在现有生活垃圾回收体系的基础上，因地制宜，合理布置回收点，进一步构建农药包装废弃物的回收网络体系，在用药高峰时节集中回收[7]。经过实践，逐步探索形成定时定点收集制度，集中回收后直接进行处置，从而省去农药包装废弃物贮存环节。

4.4 市场化有偿回收

按照市场化运作模式开展有偿回收是农药包装废弃物回收的关键，而市场化能否顺利运行取决于能否给回收处置各个环节带来一定的经济效益。政府要加大资金投入，对回收农药包装废弃物的农业经营主体和第三方给予鼓励和支持，充分调动农药使用者和回收处置者的积极性。农户是农药的直接使用者，也是农药包装废弃物的产生者，敦促农户配合回收是做好农药包装废弃物回收处置工作的核心，而实行有偿回收是促使农户配合最直接有效的办法。政府要积极推进农药包装废弃物回收处置工作的市场化，使农药包装废弃物的回收处置链形成一条经济链。

4.5 规范农药包装

规范农药生产企业农药包装物类型，推进企业的农药包材换代升级。逐渐淘汰小规格的铝箔、塑料袋、玻璃瓶等不易回收的农药包装类型，逐步以大包装为主，鼓励使用易资源化利用、易降解、易处置的包装，降低回收难度。

4.6 专业化防治组织开展回收

随着适度规模农业的发展，可以探索由专业化防治组织在承担施药的同时承担农药包装废弃物回收工作。此模式不仅可以从根源上减少农药的使用，而且可以减少农药包装废弃物的产生，还能及时回收和处置农药包装废弃物，极大地提高回收效率和降低回收成本[8-9]。相关部门通过政策支持和市场引导，培育有意愿参与农药包装废弃物回收处置的专业化防治组织，形成专人专业化施药与农药包装废弃物回收相结合的运行模式，有效地保障生态环境安全。