基于结算审计视角的高校新校区建设工程造价陷阱剖析——以A高校为例

黄少云

（暨南大学 审计处，广州 510632）

一、研究背景

自1999年我国的高等教育由“精英化教育”调整为“大众化教育”以来，中国高等教育的规模进入飞速发展期。十八大以来，高等教育的毛入学率从2012年的30%，提高至2021年的57.8%，提高了27.8个百分点，高等教育进入了普及化发展阶段。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标计划》明确提出，高等教育毛入学率要提高到60%。在高等教育外延发展和内涵建设不断提升的过程中，各高校虽然一直在不断加强基础设施建设，特别是开展新校区建设，以满足正常教学科研需要，但是目前仍有许多高校的教学基础设施不能满足日益增长的在校师生的教学科研及生活需求。未来一段时间内高校基础设施建设，特别是新校区建设依然是许多高校的发展任务之一。

大部分高校的新校区建设都面临着时间紧任务重的现状，且建设项目金额大，涉及专业广，如何用好管好项目建设资金，控制好工程造价，做好工程结算造价审核工作是我们把住学校钱袋子，控制工程造价的最后一道关。本文在完成A高校新建区26个单体项目结算审计的前提下，从工程结算造价审核的视角对新校区建设工程造价控制进行剖析，重点总结了一些对工程造价影响大，但是却不易引起注意的陷阱，并提出相应对策建议，以期给同行提供一些工作借鉴。

二、A高校新校区建设基本情况

该项目为A高校东校区一期工程（以下简称“一期工程”），地点为H省S市W区开发大道001号，由国家发展和改革委员会2013年9月批复立项，批复总建筑面积61.50万平方米，总投资28.32亿元。资金来源为国家发改委安排23亿，其余部分由学校自筹解决。施工日期为2016年7月至2021年1月，共建设建筑面积合计58.72万平方米，主要包括教学楼、图书馆、综合实验楼、学生宿舍、教师公寓、饭堂、体育馆及配套体育设施以及市政、绿化、电力、信息化等配套工程，单体项目数26个，总决算（总投资）合计32.79亿元（含征地费），超过批复总投资4.47亿元，其中国家发改委安排23亿，其余资金自筹解决。

截至2022年3月，一期工程26个单体项目，合计58.72万平方米建筑已全部投入使用；A高校已有5个学院、6个研究院全部搬迁至东校区，该校区现有在校学生14 314人，常驻教职工近1 000人。

三、新校区建设工程造价陷阱

（一）新校区工程结算审计情况

一期工程26个工程单体项目施工合同金额合计21.96亿元。结算审计送审金额29.23亿元，审定金额25.78亿元，审计核减3.45亿元，核减率11.80%，审定价比合同价增加3.82亿元，增加比例为17.4%。工程过程中对送审项目的结算书、竣工图、工程签证、设计变更、材料进场检测、隐蔽工程验收等资料进行了全面审计，并根据工作需要多次踏勘现场、召开结算审计协调会。

（二）结算审计过程中发现的四大陷阱

1.土石方工程水分大。单独大型土石方工程一般只有新建校区才会有，工程造价在整个校区建设中占比不高，不易引起重视，且工程开项比较单一，价格也比较单一，多数人认为按图计算或按签证计算工程量就可以了。现实中这部分工程造价却往往含有很大的水分，是新校区建设的造价“陷阱”之一。A高校东校区红线面积1 134.3亩，一期土石方工程的主合同价2 647.99万元，施工过程中陆续签订三份补充协议，最后经监理公司和A高校工程管理部门双重审核后的结算送审价为6 727.97万元，审计部门组织造价审核后确认价为3 411.77万元，核减3 316.2万元，核减率49.29%，是一期工程16个单体项目中核减率最高的，项目核减主要原因有：一是多单位同时进场施工，工程量重复计算现象普遍。审核发现，由于赶工期，该土石方项目施工期间同时有两项小型土石方项目也在现场施工，即校区挖景观水池项目及市政道路项目。同时，教学楼和图书馆、学生宿舍、饭堂四个项目的总施工总承包单位的土方开挖时间与该项目土石方施工时间也存在重叠时间段。造价审核人员将施工时间存在交叉的土石方挖云工程量进行了逐笔核对，发现项目间重复计算的问题比较突出，如景观水池土石方工程约1/3的工程量被土石方总承包单位、市政道路及景观水池施工单位三个单位同时计算为自己的工程量。追逐源头，发现这三家的土石方竣工图、签证都有重复，经过多次多方反复核对确认，最终工程重复计算部分核减土石方总量的16.4%，按施工单位报送的土石方综合比例计算，共核减1 103.49万元。二是原始场地崎岖不平，高低差大，全部采用网格法计算工程量不合理。查阅土石方工程的测绘资料及原始原貌图片发现，施工现场崎岖不平，施工单位计算的工程量和签证全部采用30米×30米或20米×20米的网格计算，总体误差大，工程量明显多算。我们将现场签证资料、现场原始图片及测绘资料、网格图反复比对，并与各方人员反复沟通，由于是事后审核，无法复原，我们在很多有疑问的地方不得不做出让步，最后依然核减工程总量的6.42%，按施工单位报送的土石方综合比例计算，共核减431.89万元。三是土石方计算比例明显不合理。依据一期工程教学楼、图书馆、学生宿舍、体育场馆等多个项目的详细勘察阶段岩土工程勘察报告，土石方控制价编制单位将土石方比例暂定为土方80%，石方20%（其中需爆破石方占石方总量比例暂定为30%），工程量合计104.61万/m3。根据施工单位的投标报价，挖运填土方计费后单价为18.8元/m3、挖运填石方（不需要爆破）计费后单价为36.95元/m3、石方爆破及挖运填单价为85元/m3，石方爆破及挖运填单价是土方挖运填的4.52倍，报价本身基本合理。扣除前述重复计算和网格法计算不合理的工程量后，该工程最后土石方总量合计116.58万m3，其中挖运填土方56.26万m3，占比48.26%；挖运填石方20.64万m3，占比17.71%；石方爆破及挖运填39.67万m3，占比34.03%。在土石方总量仅增加11.44%（11.97万m3）的情况下，工程造价却增加了96.10%（2 544.6万元），其主要原因在于石方爆破比例由原来的占比6%上升至占比34.03%。由于该项目的土石方工程主要在场内进行挖运填，没有外运。聘请第三方测绘专家对场内所有新填土石方进行多处取点，并勘察测算，有些争议部位重新小面积开挖，在此基础上，经多方多次协商后，将本次土石方工程量的比例确定为土方72%，石方28%（其中需要爆破石方占比40%），此项核减1 780.82万元。

2.工期延误严重，工程造价大幅增加。一期工程26个项目中有17个项目延期，延期项目占比65.38%。工程延误本是一个比较普遍的现象，但是A高校却为此付出了高昂的代价。17个延期项目中，综合实验楼和教学楼项目延期情况最为严重。实验楼工程合同工期536天，实际工期1 032天，实际工期比合同工期多496天；教学楼工程合同工期550天，实际工期920天，实际工期比合同工期多370天。造成工期延误的原因是多方面的，总结起来主要有以下几点：一是由于时间紧，任务急，在施工现场还未满足开工条件的前提下，监理单位就发布了开工令，造成单体项目施工单位与土石方施工单位多处工程交叉，互相影响；二是图纸设计深度不够，多次修改调整；三是施工单位同时中标综合实验楼和教学楼项目，两个项目同时开工，现场各项机械到位不足，管理人员和工人到位均不足，仅达到施工组织设计方案承诺的60%左右。鉴于上述情况A高校和施工单位达成书面协议，双方互不追究延期责任。但是结算审计中发现，合同条款中对工程主材价格的限定为：超过正常工期6个月后，工程主材价格按实际施工期间市场价执行，光此一项A高校就承担了近6 000万元的市场主材涨价费。另外，A高校与上述项目监理单位签订的监理合同均表述为：超过正常工期6个月后，非监理单位原因引起的工期延误，甲方需按正常监理费的7折支付监理单位监理费，由此甲方额外支付监理费560多万元。

3.工程量虚报情况较普遍，量大价低项目审减率高。施工单位送审项目普遍存在工程量虚报的情况，对虚报工程量的审减，也是审计审减的主要部分，这也是正常现象。需引起注意的是，26个单体项目的结算审计结果统计表明，在单体项目中不容易引起关注的量大价低项目的审减比例普遍偏高。例如，智能化项目管线类审减107.5万元；教学楼项目电缆与桥架审减83.26万元；学生宿舍项目空调板审减42.23万元，阀门审减42.47万元；实验楼项目工程电缆及线槽审减171.42万元，管道支架审计后53.27万元全部清零，电气配管审减71万元；绿化景观项目垫层审减90万元等。上述项目审减率高的深层原因为此部分本身的图纸较为复杂，图纸中只能表达出平面上的大致走向，对于竖向、转弯、预留、安装高度等方面的工程量计取都有图纸表达的局限性，且工程量的计算较为复杂、耗时，从控制价编制到结算资料的编制，均采取大致计算的原则，就高不就低，再加上单价较低，施工单位虚报一些也不易被发现。

4.不均衡报价与新增项目单价虚高内在联系密切。26个单体项目结算审核统计数据显示，新增项目是除上述土石方工程格外，核减率第二的，少数新增项目的核减率甚至达到50%以上。如，教学楼工程栏杆扶手变更后单价虚高，审减98万元；干挂石材变更后单价虚高，审减49万元；填充屋顶种植土变更后单价虚高，审减86万元；净化杀菌器变更后价格虚高，审减128.43万元；体育馆项目中LED高杆灯变更后单价虚高，审减138.65万元。

新增项目多伴随着签证与变更产生，签证、变更作为在施工过程中对特定事件的签认、变更，其内容一般是工程承包合同中未包含或已包含但需要变更的，签证与变更书面材料的法律效力并不低于合同单价虚高。施工单位作为逐利单位，新增项目狮子大开口，本也属于正常现象。但是对比施工单位的投标文件发现，80%以上的变更项目，在投标文件中的报价都很低，很大一部分低于招标控制价相应子目单价的50%以上。即使被审计核减后，施工单位仍然利用不均衡报价和变更项目的新增单价确定原则，在变更项目上取得超额利润。施工单位精准把握未来可能变更项目，利用不平衡报价获取超额利润，这一现象应引起高度重视。

四、对策建议

（一）加强前期准备工作，尽量减少后期变更

管理出效率，管理出效益，各高校要高度重视施工前准备工作。纵观A高校一期工程建设，项目2013年9月获批，2016年6月方进入施工阶段，其间确实有大量准备工作要做，但是有些工作可以同时进行，在申报立项前就应该有初步规划，尽快稳定建设项目设计需求。土石方工程也可以尽快实施，避免后期的交叉施工。因前期准备不足影响了工期，学校不但承受了工程不能按时完工的损失，还承担了巨额的材料涨价费及监理索赔费。

（二）加大对招标文件及合同的审核力度，与时俱进，在合法合规的前提下最大限度保护学校利益

1.采取有效措施遏制不均衡报价，尽量减少工程变更。尽量做好做足用户需求调查，尽量减少未来需求变化；在工程招标和合同签订环节，加大对不均衡报价控制力度，将问题消灭在萌芽状态。例如，可以在招标文件和合同中明确，对于变更新增单价不重新组价，按照变更前后项目的市场公允单价（或招标控制价）的差额补齐单价；或施工单位中标后，对于投标单价低于或高于招标控制价30%以上部分，业主单位有权予以修正。

2.在招标文件和合同中审慎约定工期延误、工程款支付、工程结算等，最大限度维护学校利益。如，在合同条款中约定，对于双方互不追究责任的工期，各自承担损失，不调整主材价格；在监理合同中约定监理费按工程合同价或结算价计算，工期延误不予补偿等。

（三）造价审核提前介入，科学测算土石方工程

对新校区的大型土石方工程采用提前踏勘看现场或全过程造价跟进方式，提前布局。视场地情况选择合计的工程量计算方法，并采用图纸加视频、图片、现场签字确认方式，留足证据资料。切实做好同期交叉施工部位的边界划分，以及土石方工程与后期单体项目的土石方开挖边界划分，科学计算土石方量和土石方比例。

（四）加大对量大价低工程的审核力度

首先，提高对量大价低部分工程的施工图设计要求和竣工图编制要求，力求细致、精准地在图纸上标示或用文字表达清楚；其次，在控制价编制过程中，加强对该部分工程量的精准计算；最后，在工程结算审核环节，重视对该部分工程量的计算。