持续推进乡村生态振兴的实践研究——以通辽市为例

李锐

（中共通辽市委党校，内蒙古 通辽 028000）

乡村生态振兴是实施乡村振兴战略的重要支撑。随着我国生态文明建设不断发展，生态愈加成为影响地区产业结构调整、区域特色经济发展的重要基础。通辽市作为我国重要粮食生产基地和农畜产品生产基地，对生态环境质量要求愈发提高。因此，加快乡村生态振兴对全力协同通辽市经济高质量发展具有重要意义。

1 通辽市乡村生态振兴的现实实际

通辽市位于内蒙古自治区东部，是科尔沁草原文化的发祥地之一，也是我国草原生态环境保护的重点地区。近年来，通辽市依托三北防护林工程、退耕还林还草、森林生态效益补偿等生态工程项目，不断提高草原生态修复能力，促进乡村生态环境不断改善。

1.1 坚决打好蓝天、碧水、净土保卫战

经过多年努力，通辽市生态环境质量总体改善，环境风险得到有效管控，全面完成了污染防治攻坚战的目标任务。

坚决打赢蓝天保卫战。2019年《通辽市大气污染防治条例》正式颁布实施。通辽市相关部门依据科学监测和实地调研，按照空气质量进行分区分级管控。一方面，按照自治区相关文件要求，以专项资金支持的形式支持电解铝、供热公司等大气污染防治重点企业不断降低系统能耗、减少污染物排放；另一方面，推进无组织排放深度治理工程，努力实现企业超低排放。其中深化电解铝烟气污染物深度治理，超低排放示范工程技术荣获2019年度中国有色金属工业科学技术一等奖。此外，通辽市积极推进大气环境综合整治，通过棚户区改造、扩大集中供热面积、整治散乱污企业、推进新能源替代等方式实现了空气质量优良天数的不断增长，2020年空气质量优良天数比例达到了91%。

着力打好碧水保卫战。通辽市地处西辽河流域，作为缺水城市，通辽市严格落实河湖长制，制定《内蒙古西辽河流域“量水而行”以水定需实施方案》（2020年度），从水污染治理、水生态修复、水资源保护三方面齐抓共治。积极开展乡村水资源污染治理行动，推动河道清四乱专项整治行动。2019年，通辽市启动《通辽市节水用水条例》，以农业、畜牧业等产业为重点，不断压实节水责任和法律责任。通辽市粮食生产以玉米为主，玉米种植属高耗水行业，近年来通辽市积极推广浅埋滴灌为主的农田高效节水灌溉技术并取得了阶段性成果，累计完成高效节水工程（水价改革面积）593.2万亩。

扎实推进净土保卫战。通辽市加快推进《通辽市土壤污染防治条例》，建立耕地土地环境质量分类清单，依据各旗县市区耕地特点和问题，分类施策，因地制宜进行保护和管控。鉴于农药化肥对乡村土地、耕地的消极影响，通辽市推动开展农药化肥零增长行动，加强土地面源污染治理，强化畜禽养殖粪污综合利用、抗生素使用监管和地下水监控，强力推进208 个村全部环境综合整治任务，目前已完成172个建制村环境综合整治任务。从全市范围看，当前通辽土地环境质量总体安全可控。

1.2 扎实推进农村牧区人居环境整治

自2018年起，通辽市将农村牧区人居环境整治作为乡村生态振兴的第一场硬仗，通过统筹规划、制定方案、精心组织、分类施策、紧抓落实等途径，千方百计改善农牧区人居环境。

抓好厕所革命，推动美丽乡村建设。通辽市依据各乡镇现实实际，分类实施科学改厕。坚持宜水则水、宜旱则旱、宜寒则寒的原则，对全市2098个行政嘎查村进行科学分类，推动改厕、污水治理、垃圾治理、村屯美化等一系列工程项目，推进无害化卫生厕所建设。截至2021年2月，全市无害化厕所占比72.3%。作为农畜产品生产大市，通辽市积极发展庭院经济，充分挖掘庭院增收潜力，依据地区实际结合地区产业特色推动庭院增绿、农民增收。

聚焦重点环节，发挥示范引领作用。坚持党建引领，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，通辽市充分发挥党员先锋模范带头作用，以播放公益宣传片等视频、发放宣传片、建立清单台帐管理等方式，形成“党建引领+人居环境整治”的模式，发挥乡村群众主体作用，鼓励群众自建自享、投资投劳，共建美好绿色家园。

加大资金投入，补齐专项资金缺口。通辽市在生态环境建设方面存在资金缺口，面对此问题，通辽市补齐突出短板，通过建立专项基金、财政旗县预算资金、专项资金和村民自筹资金等方式，不断加大乡村生态振兴投入，自2018年以来已累计投资35.51亿元。2020年还通过新增地方政府一般债券1.12 亿元的方式专项支持全市人居环境整治工作。

1.3 加快推进生态环境监管建设和监管力度

通辽市持续推进乡村生态环境监管力度，不断加强相关制度建设，依靠科技实现了乡村生态环境监测技术和水平的进步。

全力全速落实环保督察整改。通辽市通过调度通报、预警约谈、督查督办、验收销号等强力措施，不断压实整改责任，落实整改任务，确保按照中央环保督察、自治区生态环境保护督查反馈意见完成反馈整改的各项任务。截至2020年5月，通辽市已完成22项中央环保督察反馈问题中的20项，中央环保督察回头看反馈意见12项中的9项，中央环境保护督察草原专项问题12项中的7项。

加快推进生态环境监管体系建设。通辽市积极压实党委政府及生态环境保护相关部门工作职责，实行党政同责、一岗双责的责任制度。积极组建乡村生态环境保护综合执法队伍，强化乡村基层环境污染监控监测监管。深入落实乡村环境污染损害赔偿制度，不断提高基层环保治理体系和治理能力现代化，推动乡村群众积极参与环境监控，扩大环保监督主体，通过政府、企业、社会组织及公众多重监督主体提高环保监察时效性、准确性和针对性。

搭建完善环保监管数字化平台。通辽市努力推进智慧环保平台建设，利用大数据、互联网等科技手段提高环境监测的时效性。通辽市通过加大环境监督监测的科技投入，努力依靠遥感技术、无人机监测、视频监控、移动监控设备等科技，打造通辽市生态环境智慧监控体系，提高环境污染治理的能力和水平。

1.4 持续推进乡村绿色循环发展

坚持绿色低碳循环发展是通辽市实现经济社会高质量发展的重要基础。通辽市多措并举，积极将生态资源转变为生态资产。

坚持走绿色脱贫之路。良好的生态环境是通辽市发展农业生产和畜牧业养殖的重要基础。为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，通辽市坚定不移推进乡村绿色循环发展。全面贯彻落实习近平生态文明思想，坚持把绿水青山变成贫困户的金山银山，打造“生态+”“旅游+”等生态扶贫典型。

打造区域特色生态旅游区。草原、山地草原是通辽市重要生态景观，也是重要生态旅游资源。以通辽霍林郭勒市为例，霍林郭勒市原是东北重要产煤基地、能源基地。但是随着采矿业对本地区生态环境的恶劣影响不断加剧，霍林郭勒市制定出台了《矿山生态环境治理整改工作方案（2018—2020年）》，全面开展矿山恢复治理，加大生态环境保护力度，完成了从煤城到绿都的身份转变。仅2021年上半年，就已接待游客12.64 万人次，实现旅游收入0.71亿元，增加就业岗位1000余人次。

发展特色绿色农牧产品品牌。通辽市积极打造绿色农畜产品品牌，如开鲁红干椒、库伦旗荞面、蒙医药等。以通辽市奈曼旗为例，近年来奈曼旗大力调整农业生产结构，逐步转变耗水量大、不符合地区实际的产业，积极发展蒙医药产业。药材种植已成为奈曼旗贫困群众脱贫致富的新路径。早在2015年，奈曼旗就已通过实验最终确定60余种蒙中药材品种，再在此基础上确定21个主打品种，积极打造绿色蒙中药品牌。

2 通辽市实施乡村生态振兴的困难和挑战

通辽市近年来持续加大力度整治全市城乡生态环境，并取得了巨大成效，极大改善了通辽市生态环境质量，被评为国家园林城市、中国优秀旅游城市。但是在乡村生态振兴领域仍存在困难与挑战，不仅制约乡村生态振兴实施进程，而且不利于改善全市生态环境质量。

2.1 生态环境工作重视程度存在差别

虽然通辽市委市政府高度重视乡村生态振兴，但在部分领域、区域，存在重视程度不够高、重视程度不均衡的问题。

城乡生态环境重视程度存在差别。当前通辽市十分重视生态环境保护整治，努力提高生态环境保护监管力度，但城乡之间、乡镇之间重视程度有所差别。通辽市人口主要集中在主城区，主城区环境污染治理是生态环境污染整治的重点区域。当前通辽市生态环境相关政策、重点工程绝大多数集中在主城区和旗县市区的人口分布密集区。从全市范围看，当前通辽市开展蓝天、碧水、净土保卫战重点集中在通辽市主城区和各旗县市区重点城镇；从行业范围看，环境污染治理重点偏向工业，农业畜牧业污染治理与产业发展需要不匹配；从资金投入范围看，当前通辽市生态环境治理治污主要集中在工业园区、城镇污染物处理方面，乡村污染治理资金投入相对较少。

各级相关部门重视程度存在差别。生态环境工作不仅是生态环保部门的工作任务，更是需要各部门通力协作。生态环境综合执法队伍需要与公安部门、检察院、法院等单位相互配合、相互协调。但各部门对生态环境整治工作因专业性、工作重点内容、任务轻重缓急等原因，无法在重视程度方面充分形成统一意见、达成完全共识。在信息共享、线索调查、案件移送、联合调查等方面易存在无效衔接，影响综合执法最终成效。

乡镇居民对生态环境质量重视程度不断提高。随着全球生态环境问题不断爆发，我国城乡居民对生态环境质量重视程度不断加深。通辽市各族群众特别是乡村基层群众在农业生产和畜禽养殖过程中，已逐渐认识到生态环境对粮食生产、乡村旅游等产业发展方面的重要影响，对乡村生态环境质量要求不断提高，要求改善生产生活环境，为基层生态环境建设、人居环境整治提出了新时代的新要求。

2.2 乡村生态环境污染治理难度大

乡村生态环境污染除工业点状污染外，农业面源污染是当前乡村生态振兴、提高生态环境质量、治理环境污染的重点难点。

农业面源污染治理难度大。通辽市农业面源污染问题主要集中在农药污染和化肥污染以及农用薄膜过量使用和使用方式不当造成的环境污染问题。2020年通辽市农药化肥使用量持续负增长，2019年农用薄膜当季回收率达到85%以上。但通辽市耕地复种指数较高，以玉米、大豆、葵花等高耗水农作物为主。部分地区农业面源污染排放总量、过程、分布等无法明确，且涉及范围大、面积广，同时监测技术手段有待加强、监测设备陈旧，这些因素严重制约农业面源治理的力度与成效。

畜禽养殖抗生素等新兴污染物治理难度大。抗生素污染属于近年来发现的新型污染物，人类和牲畜的抗生素滥用是造成抗生素污染的重要原因。畜禽产品养殖是通辽支柱产业之一，特别是牛、羊等大型牲畜养殖是造成抗生素污染的重点产业。养殖户出于有病治病、无病防病、促进畜禽生长等原因，过度使用抗生素。抗生素又随着畜禽粪便等污染地下水，造成更大面积的污染。当前通辽市对养殖户关于抗生素污染宣传力度有待加强，部分养殖户对滥用抗生素的后果认识不清、重视程度不够。这给抗生素污染治理带来了阻碍。

乡村生产生活垃圾回收处理难度大。2020年是通辽市农村牧区人居环境整治三年行动的收官之年，正逐步实现生活垃圾减量化、资源化、无害化。目前通辽市农村牧区垃圾分类正处于试点阶段，以自治区垃圾分类和资源化利用试点旗县为主。但绝大多数农村牧区无法实现垃圾分类。生产垃圾与生活垃圾共同处理，在回收、清运、处理等方面仍才存在问题。如村与村之间距离较远，垃圾收集成本较高，垃圾清运过程中极易造成二次污染；垃圾无法分类处理，垃圾处理点较少、处理效率低等。生活污水处理率低是制约农村牧区环境综合整治的又一因素。示范村生活污水治理率尽管已达到60%，但在其他地区污水治理率低于这一水平。

2.3 环境监测等科技使用创新能力较低

环境监测是面对乡村生态振兴找缺点、补短板的重要前提，通辽市通过多种渠道不断提高环境监测技术和水平，但是仍存在监测设备陈旧、工作队建设后劲不足等问题。

部分环境监测设备较为陈旧，更新速度慢。环境监测需要先进的仪器和设备以及采样车辆，需要充足的资金投入以便及时更新。通辽市在基层环境监测设备方面存在的问题主要包括：基层环境监测设备较为陈旧，无法满足实时监测需求，且缺乏设备更换更新制度保证；设备采购无法满足基层环境监测需求，或携带不便、或监测结果无法快速输出，导致部分监测设备使用效率较低。如通辽市水体监测由于监测设备限制，部分应监测项目被简化，无法及时监测水体应监测的全部内容。

乡村环境监测人员配备不足。目前，缺乏基层环保干部、监测人员编制不足是通辽市大部分旗县在生态环保工作力量配备方面面临的主要问题。特别是缺乏农村环境监测人员。生态环保工作对专业素质、技术能力要求较高，对环境监测人员的工作专业性、监测水平要求较高。另外，通辽市农村面积大、覆盖范围广，乡村环境监测工作艰苦、工作量大，技术人员特别是仪器分析人员缺口大，监测工作队伍梯队建设后劲不足。

乡村生态环境科技创新能力较低。乡村生态振兴、实现农业农村现代化的关键在科技创新。基层生态环保科技创新能力低是实施乡村生态振兴的又一短板。通辽市近年来致力以科技促进乡村振兴，多次邀请农牧业领域专家学者、科学技术人员到乡村、到乡镇为农牧民答疑解惑，并搭建多种科技信息服务平台。但仍要面对乡村生态环保领域科技创新能力较低的事实。如何依靠科技将乡村数以百万计的生态资源变为生态资产，应成为通辽市实施乡村生态振兴的重要内容。

2.4 部分项目群众配合程度不高

由于政策宣传不到位、政策落实不到位、干群生态环保工作沟通不畅等因素，通辽市乡村群众对乡村生态振兴相关工作配合度有待提高。

生态环保项目群众配合度有待提高。当前由于部分群众缺乏生态环保意识、生态环境治理相关部门与基层群众在沟通渠道、沟通方式等方面存在不足，基层群众特别是农户、养殖户对乡村生态环境改善工作配合度不高。除上述原因外，还存在其他因素影响基层群众对改善生态环境质量相关项目的配合度不高现象。如2018年以来，通辽市多措并举开展黑土地保护试点工程，在推进保护性耕作技术推广应用过程中，部分群众对黑土地保护性耕作技术不认可、不支持，相当一部分群众在耕作过程中遇到问题会产生畏难情绪，黑土地保护新技术推广难度大，导致黑土地保护项目推进过程极易受阻。

生态环境污染治理群众参与度有待提高。习近平生态文明思想主要内容中包括要坚持“建设美丽中国全民行动”，但在通辽市乡村生态振兴、生态环境综合整治等行动中，参与主体主要是生态环保相关部门，基层群众、乡村农牧民群众的参与度不高。在乡村生态振兴实施过程中，有关部门未充分调动乡村农牧民充分参与项目实施的积极性、主动性，未充分发挥农牧民群众在生态环境治理、生态环境保护过程中的创造性和创新性。不仅无法形成乡村生态振兴的合力，更直接影响农牧民对生态环境污染治理的满意度。

生态环境污染治理群众满意度有待提高。2018年11月15至22日，通辽市社情民意调查中心开展了“2018年通辽市公众生态环境满意度”调查。调查结果显示，通辽市农牧民群众在生态环保领域的满意度有了实质性、整体性提升，但从整体上看，农牧民对生态环境整治过程中的满意度有待提升。以推进节水农业重点项目为例，为实现节水目标，有关部门倡导农户增加节水设备投入。这些节水措施能够有效降低用水量、提高用水效率，但是节水设施来自农户净收入，影响农户提高生活质量，无法切实增加农户收入，不符合农牧民群众的现实利益，这使得农户对这一项目的获得感和满意度不高，而且无法充分体现出生态环境综合治理的公益性。

3 通辽市实施乡村生态振兴的对策建议

实施乡村生态振兴是我国进行生态文明建设的重要环节，是促进美丽中国建设的重要举措。通辽市实施乡村生态振兴必须全面贯彻落实习近平生态文明思想，以习近平生态文明思想为指导，实现乡村生态环境质量不断提升。

3.1 以制度建设持续保障乡村生态环境改善

制度建设是实施乡村生态振兴的重要保障。持续加强制度体系建设是生态振兴的重要抓手。

加强改善人居环境相关制度建设。以增强行政管理执行力为目标，加强人居环境整治相关制度建设，将人居环境整治工作做细做实。补齐乡村基础设施建设、公共卫生设施建设的制度短板，实现各项制度有效衔接。以制度建设明确乡镇、村级干部的各项工作职责，保障乡村生态环保干部、特别是基层生态环保干部的工作待遇和后勤保障。推进人居环境整治、厕所革命、庭院经济建设各项工作规范化、程序化，创建各个参与主体在参与过程中推进各项任务的规范化、程序化、制度化。为了提高乡村群众的参与度，在对人居环境整治过程中，要发挥新闻媒体和网络媒体的宣传和舆论监督作用，形成相应宣传引导机制。

深化生态保护补偿制度建设。生态保护补偿制度是我国生态文明制度体系的重要组成部分。建立完善生态补偿制度要综合考虑地区生态环境实际情况、地区经济社会发展情况、生态保护效果、生态环境经济效益指标等因素，以要素区分为基础，按照生态保护成本予以适当补偿。通辽市要分别对森林、草原等不同生态要素采取不同方式进行合理补偿。特别是对通辽市生态脆弱区域持续进行生态补偿，将生态保护红线作为转移支付分配标准。将生态补偿与产业生产挂钩，对污染程度较高的产业、企业生态补偿资金适当提高。此外，对生产发展较为落后、生态环境较为脆弱的乡村，要着重提高当地村干部保护生态环境的驱动力和行动力，建立行政嘎查村之间生态环保的联动机制。

3.2 以绿水青山就是金山银山努力实现生态产品价值增值

坚持绿水青山就是金山银山是习近平生态文明思想的核心要义。特别是自2020年以来，习近平总书记强调内蒙古要找准在全国构建新发展格局中的定位，筑牢祖国北疆生态安全屏障。为找准定位、加强内蒙古生态文明建设，内蒙古自治区、通辽市应通过多种途径和方法走绿色低碳循环的高质量发展之路。

提前做好生态产品价值实现战略设计。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的重要原则，在保障自然生态系统修养生息、科尔沁草原生态不断得到修复和保护的基础上，努力实现自然资本增值。特别是在植树造林方面，通辽市应继续加强植树造林建设，一方面扩大森林面积，有利于改善通辽市生态环境，发挥对东北、华北地区的生态屏障作用；另一方面，可提升本地区森林碳汇能力，通过碳汇交易实现生态产品价值增值。应深入剖析通辽市植物资源、宜林区域及发展碳汇工程的基础条件，提出碳汇产业的发展思路及原则，确定碳汇产业的建设目标、碳汇工程的技术路线和技术指标，制定产业发展的保障措施，进而形成完整的碳汇产业发展规划四路。[1]强化国土空间规划引领作用，统筹各项资源配置，实现生态资源优化配置。搭建生态资源管理平台，通过科学技术等手段整合生态资源并及时进行调整。尽快建立符合通辽地区实际的生态资源核算的理论和方式方法。引入社会资本，在整合零散生态资源并形成一定规模后，尝试碳汇市场交易，通过碳汇交易使通辽地区森林、草原等良好的生态环境转化为碳汇交易的重要资本。

提升生态产品品牌价值。虽科尔沁牛、通辽黄玉米、开鲁红干椒和库伦荞麦等产品在国内外已享有相当知名度，特别是科尔沁牛和通辽黄玉米已分别达到230亿元和302亿元的产业规模，但总整体上看通辽市生态产品品牌仍然较少。通过现有品牌，拉长产业链，促进产品深加工，以一带多，带动多项生态产品打造区域生态产品品牌。以科尔沁牛为例，可通过深加工，打造牛肉食品加工、牛油火锅底料、牛骨骨粉制药等多种产品。在发展新生态产品品牌的同时，要注重传承保护好传统民族品牌，打造蒙医药品牌。蒙医药是蒙古族群众、通辽市各族群众的宝贵财富，必须保护好、传承好、发展好蒙医药品牌。保护传统药方、生产高质量草药、增强蒙医药研发能力，以高质量的草药生产带动乡村群众对高质量生态环境的不懈追求，努力推动蒙医药产品品牌价值增值。

3.3 以系统思维提高乡村环境监测技术能力

提高乡村环境监测技术和能力，即时发现、解决生态振兴过程中存在问题的重要前提，是加快实施乡村生态振兴的重要举措。

乡镇环境监测部门要有针对性地开展乡村生态环境重点领域监测。面对监测设备、监测人员相对短缺问题，提高有限资源利用效率是问题的重要抓手。选择重点区域、重点乡镇、重点乡村、重要生态涵养地，特别是有重要污染企业的地区、河流下游等人口密集区，有针对性的开展重点环境监测。如通辽市扎鲁特旗阿日昆都楞镇是通辽市重要生态安全屏障和重要水源涵养地，极易受到超载过牧、畜禽养殖等多种因素影响。面对生态环境脆弱这一现实实际，该旗不断加强草原生态保护管理，坚持自然修复为主，综合采取封育、禁牧、免耕补播飞播等措施，通过健全完善政策措施、扎实做好宣传发动、全力落实扶持资金等措施，将全旗所有小畜实行全年禁牧、舍饲养殖，大畜实行舍饲或半舍饲、划区轮牧，建设以现代生产经营方式为核心的畜牧业发展创新模式。[2]在此基础上，扎鲁特旗还应侧重将其地表水、饮用水和地下水、地下径流和土壤等作为重点监测对象，有针对性的对重点重要指标进行实时监控，确定区域重点监测项目，优化监测指标，对乡村生态环境影响较小的项目减少监测频次。

上级生态环保部门加强对下级生态环保部门的投资指导。上级生态环保部门要对下级环保部门在环境监测能力、环境监测设备、环境监测人员配备等方面增加投资和指导。根据各地区、各乡镇实际情况，有针对性的配置相应监测设备，保证编制人员数量，提供充足财政资金。对相关工作人员要在加强专业技能培训的同时，提供充足后勤保障，确定环境监测工作有人干、干得好、结果准确。科学利用社会市场资源，通过购买社会化服务的方式，整合社会资源，降低环境保护监测成本，特别是补充旗县乡镇环境监测缺口，提高工作效率。同时也应对被购买单位的监测结果进行不定时监督管理，对监测数据按照相关技术参数、技术规定进行严格审核。

3.4 以全民行动调动乡村群众参与主动性和创造性

实施乡村生态振兴离不开乡村群众的积极参与，通过提高生态振兴的获得感、满足感，使乡村群众了解乡村生态振兴的重要意义，不断提高参与、支持乡村生态振兴的主人翁意识。

增加乡村群众对乡村生态振兴的获得感和幸福感。实施乡村生态振兴的目的之一就是改善乡村群众生活环境质量、改善人居环境、积极促进乡村生态资源转化为生态资本。提高乡村群众的获得感和幸福感关键是真正使良好的生态环境让群众看得见、听得见、闻得见。真正将生态振兴相关实施工程、项目落到实地、见到实效，形成常态化机制。

增强乡村群众对乡村生态振兴的主人翁意识。针对生态振兴实践中部分工作政策措施在基层落实难度大、群众配合度不高、执行效果欠佳等问题，努力提高乡村群众主人翁意识是关键。改善人居环境要在生产过程中注重垃圾分类处理，在生活过程中注重养成良好生活习惯，形成群众生产生活的常态化机制。充分发挥乡村干部、乡贤的积极作用，引导群众积极进行生态振兴，群策群力、集思广益。利用乡规民约、公序良俗、民族风俗习惯、道德规范等，规范乡村群众爱护环境、注重生态等行为。以群众喜闻乐见的方式，使人与自然和谐相处的生态自然观念融入群众生活，在寓教于乐中扭转只注重经济忽略生态环保的错误理念，使生态环保意识真正深入民心。