我国矿产资源管理中存在的问题及对策研究

刘 鑫

（山东省莒县自然资源和规划局，山东 日照 276500）

近几年，我国进入了快速的工业化进程，经济持续保持了几年的高速增长。加强对矿产资源的管理与保护，是促进我国经济持续快速发展的重要物质基础，是建设生态文明﹑构建和谐社会的有力保障。矿产资源的开发与利用在经济发展中起着举足轻重的作用，对国民经济的发展起着巨大的推动作用。我国的矿产资源利用水平很高，但与发达国家相比仍有很大的差距，造成了资源利用的浪费，同时也造成了管理上的落后。为了更好的管理矿产资源，必须通过对现有的矿山管理现状进行分析，并对这些问题的成因进行分析，以便制定有效的矿产资源管理对策。

1 矿产资源管理相关概念

矿产是国家资源中的一种特殊材料，具有不可再生性和隐蔽性。从某种程度上讲，矿产资源的经营范围很广，矿产资源管理主要要求要协调好矿产资源的经济发展和环境保护两者之间的关系。

一般而言，矿产资源的勘探与开发是矿产资源管理的重要内容。在管理过程中，要加强政府在矿产资源管理中的主体作用，使有关部门发挥其领导作用。在有关审批方面，坚决执行严格的管理制度，对勘探储量不明的矿山一律不予开发，对没有开采能力的企业一律不予核发通行证。其基本内容可以归纳为三个方面：第一，负责矿藏储量的管理与价值计算，矿产资源的注册和统计；第二，对矿产资源进行全面分析，并对其进行政策研究。主要内容是对我国矿产资源状况进行分析，并对其进行决策；第三，负责地质数据的汇总和处理。分别是统一的地质数据的汇总和收集和整理地质数据，以及法律上保护数据的权利。

在我国经济快速发展时期，加大对矿产资源的开发和利用力度，对于推动国民经济的发展具有很大的意义。现在，随着全球经济的高速发展，竞争越来越激烈，越来越多的人开始关注和依赖非可再生资源。就我国现在而言，国家的领土面积很大，因此可以确保我们的矿产储量相当丰富。然而，要从矿产资源的开发中，取得更大的经济效益，除了要加强对资源的管理，对资源的有效配置，以及对矿业公司的经济结构进行合理的优化和调整，以适应我国的工业化进程，确保经济的健康发展。此外，矿产资源对于国家的经济发展和国防建设都有着重要的作用。确保我国矿产资源的合理利用，是目前我国矿业发展的重中之重。

2 我国矿产资源管理的问题

2.1 矿产资源开发秩序混乱

开发和使用的秩序很乱，非法开采和使用的现象屡禁不止，无证开采仍然存在。无证开采指不办理任何手续的情况下就进行勘查开采和超层越界开采，或未经审批擅自边探测边开采，这在全国很多地方普遍存在。如今年三月自然资源部公布的自2020年至2022年超20起无证开采证采矿﹑越界采矿等三类共20起矿产违法案件，总非法所得逾7亿元。在某些矿产资源较多的省份或地区，有很多矿山，适合人民开采，加之人民对生活富足的渴望，近十年来，民采矿业兴旺，在某种程度上，的确让一部分人致富，同时也对当地的经济发展起到了一定的推动作用。在资源争夺激烈状况下，存在严重的安全隐患，造成了严重的社会治安。并且乱挖现象十分严重，甚至一些合法采矿权人，也没有按照设计方案进行勘探，经常采富弃贫﹑乱采滥采，而非法开采者的情况则更加糟糕。在某些地区，大型珍贵矿产，例如金矿﹑建材矿等，尤其是几个主要的金属矿，都被大量的小型矿场开采，造成了严重的弃矿，也造成了资源和环境的严重破坏。

2.2 生产经营违法违规

矿产资源相关管理部门在管理上监管不力﹑执法不严，没有正确认识并处理好发展矿产经济和法律法规之间的关系，导致矿产企业的违法违规经营活动越发猖狂。违法开采﹑生产﹑经营，造成了严重的社会影响，大量的不可再生矿物资源被浪费﹑森林植被被破坏，公司非法开采﹑废水外排，造成了严重的土壤侵蚀﹑河流的破坏﹑生态环境的恶化。据不完全数据统计，2006年以来，相关行政执法机关共查处了1000余件矿山企业违法﹑行政处罚案件，对保障矿山企业依法依规开采﹑生产和经营，保护生态环境，起到了一定的促进作用。但是，从调查结果来看，由于受到经济利益的诱惑，有的矿企仍然敢于冒险，继续违法生产﹑经营。

2.3 矿区生态破坏严重

矿企注重资源开采而忽视了环境保护，造成了严重的生态损害。在某些区域，已开发的矿井﹑废弃的渣堆﹑尾矿坝等未得到有效的治理，既造成了资源的过度浪费，又不可避免地损害了生态环境，并导致了土壤侵蚀。此外，由于我国矿业的快速发展，“三废”的排放越来越多，导致了生态环境的恶化，对国民经济的发展和人们的生产生活造成了不同的影响。

由于技术水平不高，依靠粗放经营，对资源的过分依赖，使资源的掠夺性和高耗能，使资源的综合利用效率低下，资源的浪费和毁坏程度很高，矿产品档次不高，市场竞争力不强，采矿效益不高，同时还对环境造成了严重的污染。例如某些矿山被企业露天开采，过程中对山体的植被造成了大量破坏，导致山体滑坡，引发泥石流等灾害；一些矿山所临农业耕地遭到开采破坏，水资源受到污染，有毒废石流入河流，影响当地人民的生活用水和农田灌溉，从而造成水土流失，庄稼收成差。与此同时，露天开采﹑矿产资源车辆运输过程中，产生了大量的粉尘，造成了矿区环境空气质量的严重恶化。矿山开采和选矿过程中产生的环境污染已经对人们的生活质量造成了很大的影响。

2.4 管理制度及法规不健全

我国矿业开发的管理制度还不完善。矿产资源对于保障国家的经济发展，对于国家的安全，都有很大的影响，所以很多的矿产公司都是国有的，为了更好的利用这些资源，政府对矿业公司进行了一次改革，建立了一个统一的组织结构，形成了一个特殊的制度，但是在实践中，却暴露出了许多的制度问题。首先，矿业公司的管理体制不够完善，导致了矿业公司对政府的过度依赖，矿业公司在发展的过程中无法吸收社会资源，也导致了社会资源的缺乏。在经营管理方面，上级单位不能很好地控制下属单位的编制和使用经费，因而在经营过程中往往会产生两难的局面。在矿业公司的发展中，各部门都有自己的职责，他们不能很好的管理资源，也不能很好的控制资源的开发，这就导致了各部门的工作效率下降，导致资源的分配不合理。

我国矿业资源的经营机制不健全。矿产资源的开采是一种十分复杂的经济活动，而且开采的范围也很大，要从各个方面来考虑，在开采的过程中，要充分的调动各方面的积极性。然而，目前的资源管理体制在协调各方面的作用并不理想，导致了矿产资源的管理工作中存在着许多不合理的现象。在进行矿业开发的过程中，要充分发挥矿业权的作用，协调好土地产权﹑林业权﹑环境保护等方面的关系，各级主管部门在发展矿产资源的过程中，要注重自己的利益。

我国矿业开发利用的法律法规尚不健全。我国政府为加强矿产资源的开发，为其颁布大量法律法规，并使之成为一套较为完整的矿产资源管理法律体系。要想开采出一个矿产资源，必须要有一个矿业权，政府为了更好的掌控矿业权，制定了许多的法律法规，这是一种计划经济的做法，不利于矿产资源的合理分配，而且还会出现一些问题，这会影响到市场的发展。许多企业在开采矿产资源的过程中，往往忽视了环保问题，从而造成了以环境为代价的矿产资源开采，从而造成了更大的环境损害。

3 矿产资源管理混乱的原因

3.1 矿产资源管理相关法律落后

《中华人民共和国矿产资源法》是我国目前的矿产资源立法制度，它是1986年颁布实施，1996年修订后的相关法规﹑规章。由于矿产资源管理工作在许多方面的管理制度很不健全，致使矿产资源管理工作在许多方面无章可循，无法可依。就连一些已经出台的矿产资源管理体系，也不太明确﹑不够细致﹑不方便实施，难以与实际的矿产资源管理相结合。比如《矿山年检管理办法》中的某些规定过于严格，导致对矿山企业的违法行为不能实施有效的处罚。在矿业权方面，有关法律﹑法规将矿业权划分为探矿权与采矿权，并明确了探矿公司即便取得了探矿权，发现了可采矿业，但仍无法取得采矿权，这势必会对商业勘探的积极性产生一定的影响。而当前，由于种种原因，导致了矿业权的不能与土地使用权的流转相适应。其次，我国现有的矿产资源法律﹑法规刚性不够﹑惩罚力度不够；市﹑县基层没有违法数额鉴定权，导致对违法违规行为定性难。在违法开采过程中，对于违法违规的承包商进行惩罚，因为没有法律根据，惩罚力度较小，对违法开采造成了不利影响。同时，对企业资质﹑采矿权要求的硬性规定也不够完备：对采矿权人的义务没有强制性的规定等。

3.2 部分地区矿产资源管理监督力度较弱

各个地方在打击与管理无证采矿和监督开采安全的工作中，需要投入大量的人力﹑物力﹑财力等，但在部分地区，因地方建设相对落后或地域偏远，许多相关的矿业职能部门只有编制，人员很难达到工作所需的配置，甚至在部分偏远乡镇甚至既无编制又无人员，大大影响矿产资源管理监督工作的正常进行，在这样的情况下，很多矿点就会形成监督整顿则停工，监管人员不足难以监督就又开始非法采矿。而对于此国土资源部门人手不足，难以及时发现，使得查处难度大。

3.3 部分地区管理措施流于形式

无论非法或合法的矿山，多在交通不便的地方，人迹罕至，深山老林。部分基层工作人员面对少则数几公里，多则长达十余公里的崎岖山路，增加了畏难情绪，也会对矿山疏于管理和监督，对违法开采活动缺乏应有的认识，对违法行为没有足够的警惕性和执行力。另一方面有的矿产企业项目工作人员对安全生产不重视，只知道在政府和安全监督人员面前装样子。例如有人怕“出事”后承担责任，就从检查巡查记录上作“文章”，弄虚作假，应付上级的检查；有的则在检查员面前摆出一副无所谓的样子；有些项目工作人员虽已到达检查监督现场，但仅例行性地把通知之类的执罚书据签字后就一走了事。更有甚者，非法开采者在监督人员前脚离开后便开始开采，认为矿产监督人员的劝告是“小事一桩”﹑“无伤大雅”。

4 矿产资源管理的研究对策

4.1 加强矿产资源管理的法制建设

加强法律法规的建设，是对矿产资源进行规范化管理的重要保证。在市场经济的大背景下，要从各个方面加强对矿产资源的规范管理。第一，从执法层面上，注重矿产资源行政执法的基础性工作，明确权力，理顺各种利益关系，强化矿产资源法制建设。在法律层面上，要加强国土资源部的宏观调控，要明确矿产资源的法律地位，要坚持科学开发，合理使用，严格保护。第二，要理清各种利益关系，建立合理的分配机制；要妥善处理好矿产资源归属国有﹑地方政府与人民利益之间的矛盾，规范各级政府和人民的利益分配机制。在强调国家拥有矿产资源的情况下，给予地方政府和居民以合理的利益，抛弃目前只注重政府与地方之间的收入分配，通过与当地居民平等协商，制定出一定的最低限度。在此基础上，要探索把土地所有权和地下矿产资源的开发相结合的新的方式，比如对矿产资源进行合法开采，要对土地所有者和用户进行适当的利益分配：如果出现违法开采，业主或用户不及时报告，就会受到相应的惩罚。第三，建立健全的节约型社会保障体系。依托科技进步与创新，建立节能技术支持系统。要进一步深化改革，建立科学﹑合理的“三率”评价体系，以提高矿企开采和利用的能力。

4.2 树立可持续发展观

加强科学发展观素养，用科学的发展观指导广大人民群众树立正确的政绩观和正确的消费观念。一是政府要倡导﹑宣传新时期矿业发展理念，以“创新，和谐，绿色，开放，共享”发展新理念为指导，根据矿业发展的特殊性，重塑矿业形象，实现可持续发展的重点。二是政府要引导矿产行业提升自我，就是提升矿业自身的竞争力和影响力，在坚持科学发展观的基础上，加强矿产资源综合利用技术与装备研发，提高资源利用率和综合效益。三是政府要引导矿产企业做到实事求是，要从实际出发，坚持科学的工作态度，按照客观规律，全面客观地认识GDP，不要为了一时的利益，竭泽而渔，劳民伤财，贻害子孙，要重视社会的可持续发展和人类的全面发展。

4.3 完善矿产资源管理的监督制度

首先建立国家骨干监管机构，作为国家监管中心，对各个监管主体进行横向﹑纵向和整体的协调。要统一制定全国性的监管法规和政策，以明确分工，突出重点，寻求监管原则﹑衡量标准﹑政策边界等方面的共识，相互衔接﹑互补，消除监管的空档﹑死角。强化各监管机构之间的沟通与合作，打通信息渠道，共同行动，共同努力，将各司其力﹑分散监管为配合得力﹑协调有序的整合监管，多渠道﹑多方位了解掌握矿产资源管理的实际情况，发现问题及时提醒教育和纠正，进一步提高监管效率。

其次，要从“开放”转向“封闭型”，优化监管模式，将监管贯彻于整个矿产资源管理全过程，加强事前防范，从源头上治理混乱，使各种违规行为在出事前就能被及时制止，大力强化同步控制。在监管运行上，从单向监管走向双向监管。双向监管环形封闭，难有漏网之鱼。所以必须提倡和开展相互监管，做到处处有监管，时时有制约，以最大限度地减少监管空档。

最后要建立和完善公众监督管理机制，调动社会力量对矿业公司进行监督，并对非法采矿行为进行举报。加强对矿产资源的监管，加强对矿产资源的保护。在强化监督的基础上，进一步健全问责制度，健全和落实矿山环境治理与生态修复责任机制，坚持“谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复”的原则，加强对现有和闭坑矿山生态环境保护与修复治理的监管，对采取破坏性开采矿产资源的企业进行严肃处理，对矿山开采中新产生的环境问题及时责令企业恢复治理。对于矿山资源开发中存在的严重违法行为，以及未得到有效监督的主管机关和单位，将依法追究其相应的行政﹑刑事责任。

4.4 深化管理体制改革

健全管理体制，整合土地﹑矿产资源管理体制，加强矿产资源的整合管理。要健全行政组织制度，强化行业协会﹑服务性组织。通过运用行业组织在企业间的竞争中的协调作用，使企业逐渐形成有序的竞争，从而保护公司的合法权益，扩大市场。

建立专业化的服务机构，特别是评价机构，不仅可以为我国的资源战略转型提供技术支撑，而且对于加强对矿产资源的监管也具有重要意义。完善的管理机制，包括三个方面：一是建立健全政府﹑企业﹑其他机构的协调机制，构建政府的社会公共治理模式，提升企业的综合实力，增强企业的市场竞争力；第二，完善社会公众参与机制，吸纳业界精英人士，成立监管委员会，克服政府一言九鼎的弊端，制定符合民意﹑民主科学的产业政策；第三，完善激励和制约机制，强化法制建设，提高资源使用的正当性。通过督促﹑评估部门的工作，使矿山经营更加公平﹑有效，从而形成良好的市场环境。

5 结语

要强化对矿产资源的管理，克服管理上的落后，要坚决贯彻有关矿产资源的法律﹑法规，既要保护环境，又要提高资源利用效率，以增加经济效益，确保国民经济的稳定运行。对环境友好型资源节约型社会来说，保证矿产资源的合理利用是必要的，这就需要我们脚踏实地，为国家打开能源之门，为国家的经济繁荣﹑社会和谐做出自己的贡献。