土地法治建设的主旋律——耕地保护

◆ 魏莉华

今年6月25日是第32个全国土地日。改革开放以来，我国的土地法治建设从无到有、不断完善，形成了以《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地复垦条例》为核心的土地管理法律法规体系，而切实保护耕地、确保国家粮食安全始终是我国土地法治建设的主旋律。回顾我国耕地保护法律制度的发展历程，准确把握党的十八大以来党中央对耕地保护的新要求，对新时代完善耕地保护制度、推动加快制定耕地保护法具有重要意义。

耕地问题催生《土地管理法》及其全面修订

党的十一届三中全会后，家庭联产承包责任制的实行和农业技术的发展解放了农村土地生产力，长期存在的粮食短缺问题得以改善。然而，随着经济建设和农村居民生活条件的改善，各类建设大量占用耕地，导致耕地数量减少，威胁国家粮食安全。1986年3月，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确定为基本国策，并要求抓紧制定《土地管理法》。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《土地管理法》，6月25日也因此被确定为“全国土地日”。可见，正是耕地保护面临的严峻形势直接催生了我国首部《土地管理法》。《土地管理法》的颁布实施，标志着耕地保护进入法治化时代。1987年，国务院颁布《耕地占用税暂行条例》，开始对占用耕地建房或者从事非农建设的单位和个人征收耕地占用税。

1988年，湖北省原荆州地区监利县划定全国第一块基本农田保护区，首次提出了“基本农田”的概念。1993年《全国土地利用总体规划纲要》提出建立基本农田保护区。1998年国务院颁布《基本农田保护条例》，提出将粮、棉、油生产基地内的耕地划入基本农田保护区，初步形成了对基本农田实行特殊保护的制度框架。

随着工业化、城镇化的快速推进，经济发展与耕地保护之间的矛盾并未根本缓解，探索多元化耕地保护的政策手段随着经济社会发展持续推进。20世纪90年代后，受“开发区热”等多种因素影响，耕地数量下降趋势仍然难以遏制。从1995年底开始，在中央农村工作领导小组的部署下，原国家土地管理局会同国务院有关部门，组织开展耕地保护治本之策的专题调研。1997年初，中央连续三次听取原国家土地管理局关于耕地保护的专题汇报。同年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求“必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势”，提出了加强土地管理、切实保护耕地的一系列重大举措，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，合理划分中央和地方的土地管理权限，实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，严控城市建设占用耕地，并决定冻结非农业建设占用耕地1年，同步部署全面修订《土地管理法》。同年，《刑法修正案》新增“破坏耕地罪”，对破坏耕地的行为依法追究刑事责任。

经过全社会公开征求意见和全国人大常委会三次审议，1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了全面修订的《土地管理法》，将党中央、国务院关于加强土地管理切实保护耕地的一系列重大决策上升为法律，确立了世界上最严格的耕地保护制度的框架体系：确立耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度和以耕地保护为核心的土地用途管制制度，全面上收耕地占用审批权至国务院和省级人民政府，进一步完善基本农田保护制度。1998年《土地管理法》的全面修订是我国耕地保护法律制度的重大发展。与此同步，《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》也进行了修订，标志着我国耕地保护法律制度体系基本建立。

进入21世纪后，我国经济增长速度进入了快车道，耕地保护与经济发展之间的矛盾更加尖锐。1998年《土地管理法》确立的耕地总量动态平衡制度和耕地占补平衡制度全面实施后，尽管耕地的数量仍然在持续下降,但下降幅度明显降低，耕地占优补劣和耕地质量下降的问题逐步开始显现，耕地保护方针也开始从单纯的“数量保护”提升到“数量与质量保护”并重。

随着认识的不断深化，党中央、国务院对耕地保护的重视程度进一步提升。2003年国务院办公厅印发《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，严格禁止擅自批准设立开发区占用耕地。2004年国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，对耕地保护进行了专门部署，首次提出对补充耕地数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣，明确建立耕地保护责任目标考核制度和土地督察制度。2005年，中央一号文件首次提出“建设高标准基本农田”，此后多年的中央一号文件连续对提升耕地质量提出要求；国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》,明确耕地保护第一责任人制度。2006年，国家“十一五”规划首次提出“18亿亩耕地红线”的概念；国务院印发《关于加强土地调控有关问题的通知》，进一步明确土地管理和耕地保护的责任；国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，全面建立实施国家土地督察制度，将耕地保护落实情况作为土地督察的重要内容。

2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出“永久基本农田”。在基本农田前增加“永久”，充分体现了对基本农田永久保护的理念。2011年，《土地复垦条例》完成修订，明确因生产建设或者自然原因损毁耕地的复垦义务，首次将“生态”要素纳入耕地保护的范畴，提出土地复垦义务人应当“遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生态环境”。2012年，原国土资源部印发《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，明确了耕地质量保护、建设、监测、管控等方面的职责，初步提出数量管控、质量管理和生态管护的新内涵，为形成新时代“三位一体”耕地保护方针奠定了基础。

回顾耕地保护法治不断演进的历程，我们深刻地认识到，从《土地管理法》的诞生到《土地管理法》的全面修订，再到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，耕地保护始终是我国土地管理法律政策的核心。如何处理好耕地保护与经济发展的关系，始终是土地管理的难点问题。在党中央的正确领导下，不断健全完善符合我国国情和社会生产力发展阶段的耕地保护制度，是永恒的课题，只有进行时，没有完成时。

新时代耕地保护制度不断完善

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，耕地保护工作以习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，法律制度不断完善。

习近平总书记一系列重要指示批示精神为耕地保护提供了根本遵循。习近平总书记始终高度重视耕地保护工作，就严格落实耕地保护制度、完善新时代耕地保护治理体系作出了系统阐释和明确要求。习近平总书记明确指出“耕地是我国最为宝贵的资源”“要像保护大熊猫一样保护耕地”，强调“耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度”。在部署推进农村土地制度改革中，习近平总书记明确要求“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”，将耕地保护作为农村土地制度改革的底线要求。习近平总书记关于耕地保护的一系列重要论述，是治国理政的重要内容，为从战略层面把握、从政治层面考量、在工作中精准落实耕地保护基本国策指明了方向，提供了根本遵循。

党中央对进一步加强耕地保护作出系统部署。面对新形势下耕地保护面临的多重压力，党中央、国务院于2017年1月印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，明确要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护；提出了严格控制建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核等方面的具体措施和工作要求，为妥善解决耕地保护工作中面临的困难与问题提供了重要依据。中央一号文件在部署实施乡村振兴战略、做好“三农”工作、加快农业农村现代化等工作时也对耕地保护作出了相关部署，提出了明确要求。

耕地保护法律制度更加完善。2019年8月，《土地管理法》的修改，进一步完善了耕地保护法律制度。一是在全面总结实践经验的基础上，将基本农田保护制度全面升级为永久基本农田保护制度，明确划定、保护要求，体现基本农田永久保护的理念。二是突出耕地质量保护。耕地质量降低的，由国务院责令省、自治区、直辖市人民政府在规定期限内组织整治。三是保持永久基本农田高强度管控，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。确需将永久基本农田转为建设用地的，必须经国务院批准。四是完善永久基本农田的划定比例。根据各省、自治区、直辖市自然地理状况，实事求是地确定永久基本农田的划定比例，具体比例由国务院规定。2021年修改的《土地管理法实施条例》，又在《土地管理法》的基础上，对耕地保护制度作了细化规定，首次明确耕地利用优先序，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；建立耕地保护补偿制度；省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人；将耕地保护明确纳入土地督察职责范围。

耕地利用规则逐步明确。针对耕地“非农化”“非粮化”问题，2020年国务院先后印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，严禁违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、违规占用耕地从事非农建设等行为；明确耕地利用优先序，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米的种植面积，一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。为严格控制耕地转为其他农用地，2021年印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出，建立耕地转为其他农用地“进出平衡”制度，实现对耕地用途转换的全面管控，补上了耕地用途管制的制度短板。

推进耕地保护立法，用最严密法治保护耕地

当前，耕地保护形势十分严峻，迫切需要用更为严格的制度、更为严密的法治保护耕地，推动耕地保护法立法，提升法律制度的系统性与整体性，以“长牙齿”的硬措施严守18亿亩耕地红线。

准确界定“耕地”的法律概念。有效协调技术逻辑、空间规划、行政管理、种植状态以及公众认识等不同维度上的“耕地”，从立法上明确“耕地”的概念，统一各方面的认识，既与调查、规划等技术标准相衔接，从而保证耕地保护制度与国土调查、国土空间规划等制度保持衔接；又通过耕作层、种植状态等与园地、林地及其他农用地区别开来，保证法律适用范围清晰。适应耕地保护从重数量保护向数量、质量、生态“三位一体”保护转变，在现有法律制度的基础上，更加强化质量、生态方面的制度，并研究将耕地保护涉及的关联要素纳入法律之中。如：加强对包括防护林在内的农田生态系统和生物多样性的保护，彰显耕地在碳汇等方面的生态价值，规范未利用地开垦等，适当扩大法律调整范围。

全面提升耕地管控强度。强化对18亿亩耕地红线的整体保护，着重提升现有永久基本农田以外一般耕地的管控强度，坚决遏制耕地数量持续减少趋势。确立耕地在国土空间开发保护中的优先保护地位，在国土空间规划中科学划定耕地和永久基本农田红线并严格保护。进一步完善耕地转为建设用地“占补平衡”制度，以产能为导向，确保补充耕地与非农业建设耕地数量、质量、产能相当。加强耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的用途管制，将“进出平衡”制度上升为法律制度，实现对耕地用途转变的全方位管控。建立耕地种植用途管控制度，将耕地利用优先序有关法规政策上升为法律制度，在保护土地承包自主经营权和农民合法权益的同时，加强对耕地种植结构的引导和调控。

建立健全耕地保护补偿制度。从法律上整合现行的种粮补贴、地力补贴、农机补贴、最低粮食收购价等与耕地保护相关的各种补贴，建立直接对承担耕地和永久基本农田保护任务的农民的耕地保护补偿制度，充分调动农民的耕地保护积极性。与此同时，探索建立耕地保护区域补偿制度，对承担耕地和永久基本农田保护任务多、耕地保护责任目标完成情况好的地区，由国家给予奖励和补偿。对耕地和永久基本农田保护任务没有完成的地方，要使其付出相应经济代价。要与构建国土空间开发保护新格局、实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化等相结合，通过区域战略统筹、区域合作互助、区际利益补偿等机制，适当补偿农产品主产区因耕地保护在发展权上的损失，通过农业绿色低碳发展拓展耕地生态产品价值实现路径，构建“辅之以义、辅之以利”的耕地保护机制。

压实耕地保护责任。落实耕地保护党政同责机制，强化省级党委、政府耕地保护目标责任考核，推行耕地保护“田长制”，层层压实责任，确保守土有责、守土尽责。发挥农村集体经济组织作为所有权人以及承包经营权人的耕地保护主体责任，及时将农村土地制度改革以及农村产权制度改革有关耕地保护经验上升为法律制度，加强承包经营过程中耕地保护责任落实和用途管制。

正确处理保护与发展的关系。坚持在发展中保护、在保护中发展，不能把耕地保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。通过规范土地节约集约利用减少建设对耕地的占用，强化耕地和永久基本农田红线对建设布局的约束作用，明确建设项目选址避让要求，防止“摊大饼”式发展。遵循市场化配置的基本原则，建立健全可以扩大耕地增量的制度，拓宽耕地补充的具体渠道，统筹开发、复垦、整理等措施，适应我国城镇化发展和人口流动的趋势，促进城乡间土地资源统筹配置和国土空间开发保护过程中耕地有序补充。

习近平总书记多次强调，耕地保护是“国之大者”。站在历史的新起点再出发，我们应始终坚持用最严格的制度、最严密的法治保护耕地，贯彻耕地保护基本国策，坚决守牢18亿亩耕地红线，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。