欠发达地区农村公共产品供给存在的问题及改革研究——以贵州省为例

汪昱衡 ， 袁 胜

（贵州财经大学，贵州 贵阳 550025）

1 问题的提出

改革开放至今，中国的农村经济建设得到了史无前例的蓬勃发展。《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》中提出，要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，进一步提高村容村貌和人居生活环境，努力构建美好宜居乡村。近年来，中国经济增速放缓，未来农村的全面发展将成为经济增长以及社会进步的重要动力。在与农民切身利益相关的“三农”问题中，农村公共产品的供给是一个重要的课题。因此，解决好农村公共产品的供给问题是缓解“三农”问题的重要途径。截至2020年底，我国总人口为141 178万人，其中城镇人口90 199万人，乡村人口50 979万人，乡村人口占全国总人口约36.11%，而贵州省乡村人口就占贵州总人口的56.85%。贵州省的乡村人口比重较大，对于贵州省来说，乡村问题尤为值得关注[1]。

贵州省属于经济欠发达省份，主要财政收入依靠中央的财政转移支付，在农村公共产品供给方面依然存在着有效供给不足、供给质量参差不齐、缺乏市场竞争以及区域差异大等问题，农村公共产品供给中存在的问题已经严重阻碍了当地农村的经济发展和社会进步。综上，研究组依托贵州省的实际情况，通过对贵州省当前农村公共产品供给中出现的主要问题进行探究，探寻在欠发达地区农村公共产品供给的有效保障，进而更大限度地增加农村公共产品给农民带来的福祉，同时也为我国其他地区的农村公共产品供给提供相关借鉴。

2 贵州省农村公共产品供给现状

2021年贵州省全年生产总值为19 586.42亿元，同比增长8.1%，其中第一产业增加值为2 730.92亿元，同比增长7.7%，可看出贵州省农业经济的发展相对总体来说较为缓慢。

随着经济的快速发展，贵州省在公共产品方面投入的资金越来越充足，公共产品的投入总量也在逐年增加，农民的生活水平得到了不断改善，但仍然没能满足贵州地区农民的实际需求。具体表现如下。

2.1 农村道路建设方面

虽然政府逐年加大对农村公共产品的资金投入力度，但是由于贵州省农村占比大且农村经济较为落后，农村道路建设方面仍存在着很多的问题。

例如农村公路方面，虽然建设速度比较快，但是总体上来看情况不容乐观。首先，由于资金欠缺不能及时到位以及修建标准较低等原因，导致修好的老道路的质量得不到保证。其次，事后对道路的维修保养也不到位，由于资金不足，导致有相当数量的行政村道路路面频繁失修且得不到及时恢复或保养，不能真正为农村居民活动提供便利条件。

2.2 水利、电力和通信基础设施建设方面

在水利基础设施建设方面，2014—2020年贵州省的水利支出总体呈现出上升的趋势，有效灌溉面积与旱涝保收面积也在逐年增长。由于贵州省地理环境的特殊性，当地多为高山、山地、峡谷等崎岖不平的地势，许多水利设施项目在建设完成后很难发挥出预期的使用效果。

电力基础设施建设方面整体情况较好。近几年推进了新一轮农村电网改造升级的进程，至2018年底已基本缓解了全省农村区域内供电能力不足、电压指标不合格、网架单薄等问题。

在通信基础设施建设方面。随着中国大数据工程建设的迅速深入，全国各地对信息基础设施工程的投入力度持续增强，近年来先后进行了信息基础设施工程的三年大会战、“满格贵州”与“小康讯”等重大工程建设。同时，农村网络设施、消息传播渠道、信息化等公共服务能力的建设工程也在平稳开展，并积极推动通信网络向乡村区域纵深覆盖，进一步增强了贫困村移动通信网络的承载能力和接入能力。

2.3 农村社会保障方面

贵州省农村社会保障形式单一，受经济条件的限制，欠发达地区的社会保障始终处在一个边缘地区，其社会保障能力处于全国靠后位置。政府为大力促进农村社会保障形式的多样化，提高农村社会保障能力，在社会保障方面投入了较多的精力，但由于前期经济基础的薄弱和传统生活观念的影响，在贵州大多数农村地区，居民仍然保持着传统的养老方式，即以家庭养老为主。

3 贵州省农村公共产品供给问题及成因分析

3.1 农村公共产品供给问题

从贵州农村公共产品供给现状中，可以发现其中存在着诸多问题，主要有以下三个方面：

首先，受市场绩效机制的影响，在农村公共商品供应项目方面政府的责任界定并不清晰，分不清什么该管、什么不该管，把巨额财政资金用在了本应由市场所主宰的农村经济建设领域，这样人们往往就会忽略自己在公共商品供给中的职责与义务。可以出台相关的行政法规，明确职能划分及权责划分，健全农村公共品供给制度[2]。

其次，贵州省农民的知识文化水平整体偏低，在表达需求时容易局限于对一些当下直接有效的公共产品热切反映，忽视一些长久利民的服务。因此，如何权衡轻重还得依靠政府决策者对农民需求的辨析。“一事一议”制度在联系群众方面起到了积极的作用，群众的需求也因此得到了真实的表达。但是仍然不可忽视的是，贵州省农民人数众多，受教育程度有限，是政治方面的弱势群体[3]。

最后，贵州省农村公共产品供给效率低，相关行政体制改革相对滞后、提供的产品及服务质量低是其效率低下的重要原因。如果监管到位，便可减少资金使用不规范不科学的概率，所以说监管不力与效率低下之间存在不可分割的关系。且贵州省人才缺乏，许多公共产品的供给方案设计并不合理，这样也会导致贵州省欠发达农村地区公共产品供给的效率低下[3]。

3.2 成因分析

一方面，经济基础薄弱，财政投入不足。在贵州，大部分村寨坐落在山谷中和山头上，地处于距交通主干道（国道、省道）较远的地方，地理位置偏远且村落分散。交通落后，直接导致贵州经济发展缓慢，若要改善这些欠发达地区农民的生活水平，就必须投入大量的资金[4]。

另一方面，城乡供给不均衡。我国大多数省份在公共产品供给方面普遍存在城乡差异大的情况，就贵州省而言，城乡二元化是备受社会关注的话题。长时间来，工业、城市优先发展的观念导致了政府在决策时形成城市偏好，无论是道路建设、水利电力通信基础设施，还是社会保障资源，都向城市倾斜，造成了农村公共产品供给水平远低于城市的情况。2020年贵州省农村人口占贵州省总人口的65.04%；城镇人口占比较小，却占据了较多的公共资源，这种不合理现象导致农村公共产品供给总量不足，供给结构不合理。如何处理这种城市偏好所带来的后果，这是我国急需解决的问题之一。

4 提高贵州省农村公共产品有效供给的路径

4.1 加大中央财政投入力度

完善以贵州省为代表的欠发达地区的财政转移制度，要做到以下两点：第一，按照各地区的不同特点采取不同的转移支付形式。当前我国各地区之间存在的差异比较明显，应该合理地调节各地区的转移支付方式，合理地照顾欠发达地区，这有利于缩小各地区的贫富差距。比如，东部沿海经济发达地区可以积极引入市场竞争机制并依靠地方政府自身财力支付大部分提供农村公共产品所需的资金，减轻中央财政压力，从而有更充足的财力物力支持欠发达地区的发展，调动欠发达地区人民的积极性。第二，合理规划资金的使用，提高资金的使用效率。针对比较特殊的农村公共产品实行专款专用的规定，例如使用周期较长、见效较慢的农村基础教育和社会保障等公共产品。根据具体情况，将部分农村公共产品供给资金来源由“一般性的财政转移支付”变为“专项转移支付”，做到专款专用，保证农村公共产品的需求能够得到满足。例如，可借鉴印度农村公共产品供给的一大特色，对农村和城镇实行差别的义务教育和转移支付制度，在制度上承认城乡差别，从而更好地缩小差距实现公平[5]。

4.2 巩固政府供给主体地位，积极发展多种供给主体

进一步发挥政府的重要作用。政府理应为百姓谋福利，提供高质量服务，满足农民的生产生活需求，促进农村社会经济发展[2]。政府作为主要的供给主体，其地位是无法撼动的，提供诸如农村道路、农田水利设施等农村公共产品是政府的重要职能和责任。像修建道路、农田水利设施等需要大量资金的工程，它们的非排他性和非竞争性比较突出，具有较强的公共产品性质，只通过私人资本建立，必然会存在资金供给不足、“搭便车”等问题，公共产品发挥作用的效率降低，还可能成为少数人的私人产品[6]。政府供给在很大程度上克服了这些问题，政府拥有最大的公共资源，可以充分发挥公共财政的职能，也可以投入大量资金建设。再者，贵州省当前经济情况与我国政府性质不允许政府甩开农村公共产品的供给这一职责，所以贵州省农村公共产品提供的主体还是政府。

4.3 合理划分供给责任，完善人们对公共品需求和供给的表达机制

首先应按照乡村公共服务产品的不同特点和层次，正确界定各级人民政府在乡村公共服务产品提供中的责任范畴。对于在全省区域内都可以获益的农业公共产品由中央来负责供给；对于可以直接从区域政府管理范畴中获得的农业公共产品则由区域政府来负责供给；对于可以跨越地域的农业公共产品则以由所跨越的区域政府来供给为主，以中央政府的参与为辅[7]。

构建“自下而上”的农业公共产品需求表达机制。要实现农业公共产品的有效供给，应从农户的实际需要入手。首先，要构建好农业公共产品的需求表达机制，同时各地政府还可针对本区域的实际状况，创新农村需求表达机制，使广大农户都能够采取直接或间接的方法充分地表达自身对农业公共产品供给方面的意见，使农业公共产品政策能够有效满足广大农户的实际需要[8]。其次，要赋予广大农户政策制订的参与权，使广大农户都有权积极地参与到农业公共产品供应政策的制订过程中。农户积极参与乡村公共服务政策法规制订工作，编制出的乡村公共政策才能切实代表农户切身利益，从而做到从农户的现实需要入手提供乡村公共服务产品，实现一切为民生服务的理念[9]。最后，因为贵州省贫困地区农民的平均文化程度较低，对政策法规还不能很深入地掌握，因此需要加大对农村居民关于乡村公共产品供应制度的宣传力度，也需要进一步增强对乡村公共产品供应的透明度，让村民真正地体会到参与其中[10]。

与此同时，贵州省还需要建立起有效的绩效评价机制，从制度上消除决策者在做决策时的各种心思，让决策更加合理、科学。让官员在决策时尽可能不受绩效考核硬性要求束缚，少建一些面子工程，多重视人民切实需要的物品与服务，统筹规划中长期公共产品供给项目，真正做到为贵州父老乡亲着想。