南京粮食安全形势分析及对策研究

朱思柱 孙洪武/江苏省农业科学院

江苏省粮食播种面积占全国4.6%，粮食产量占全国5.6%，粮食生产、物流和应急保障水平总体位居全国前列。百年变局和世纪疫情交织叠加背景下，南京作为江苏省会和东部地区重要中心城市，常住人口接近千万，保障好粮食等初级农产品供给，是统筹发展和安全的重要基础，也是提升城市发展能级和现代化治理能力的客观需要。

南京粮食安全的主要特征

粮食生产依赖“大田老农”。南京地形地貌上呈“六山一水三分田”特征，低山、丘陵、岗地占全市总面积的60.8%，平原占比相对较小，粮食生产条件不如平原地区。全市承包土地流转面积183万亩，土地流转率超80%以上,粮食生产规模化经营程度整体较高。南京市从事农业生产经营人员中55岁以上占到47.5%，35岁及以下仅占5.4%，农村劳动力老龄化趋势严重，同时农业生产经营人员受教育程度普遍偏低，高中及以上占比仅为11.8%，粮食生产者仍然具有较强的“小农”特征。

粮食供给依靠“外主内辅”。南京农村总面积约6000平方公里，占市域总面积90%，常住人口942.34万人，常住人口城镇化率86.9%。在空间布局上，南京是典型的大农村包围小城市，在人口分布上，南京是典型的城市居民包围农村居民。南京常住人口人均耕地保有量0.23亩,全年市粮食产量98.48万吨，人均产粮104.5公斤，按照人均400公斤的标准,南京粮食自给率仅26.1%。远低于全省440公斤/人的标准，但高于北京人均20公斤和上海人均40公斤的标准。历史上南京的城市管理者开漕渠、建仓廪，积粮食于都城，以满足城市发展需要。

消费结构呈现“主稳副增”。人民对美好生活向往在食物消费方面体现为以“粮油”为代表的主食消费稳中趋减，以“菜、禽、水、蛋”等为代表的副食日趋增加，消费端的矛盾更多地表现为品类、品种间的结构性不均衡、不充分。2015-2020年，全省居民人均粮食消费量保持在122公斤，人均食用植物油消费量从12.54公斤下降到10.2公斤，同期人均蔬菜、禽类、水产、蛋类消费量分别增长0.4%、32.9%、12.1%和29.5%。谷物、油脂类消费下降、肉类水产蔬菜消费增长趋势明显，这种趋势随着城镇化率的提高更加明显。

南京保障粮食安全面临的问题和挑战

靠增加土地来扩大粮食生产空间有限。据第三次国土调查数据，南京有耕地216.8万亩，其中水田169.8万亩，占比78.33%，水浇地34.3万亩，占比15.82%，旱地12.7万亩，占比5.85%。“两区”划定面积195万亩，其中粮食生产功能区165万亩、重要农产品生产保护区30万亩。2021年，南京实际粮食播种面积204.88万亩，粮食和蔬菜作物面积达到农作物总播种面积的85%。当前适宜耕地已基本全部用于生产粮食和蔬菜，剩下的耕地用于发展高效特色园艺作物和休闲农业等已捉襟见肘，今后通过增加粮食作物面积来增加粮食产量的空间已十分有限。

靠粮食增产来实现粮农增收难度加大。长三角经济总量较大的城市中，南京农村居民可支配收入仅有上海、杭州、苏州的84.9%、76.6%和78.8%，四个城市中城乡居民收入比南京最高，达2.25:1。农村居民收入相对较慢已成为南京“三农”工作的突出短板，尤其是如何提高以产粮为主的农民的收入是亟需解决的现实难题。全市土地流转率已经较高，单体经营规模短期内相对固定，在粮食价格没有较大提升的情况下，想要通过增加粮食产量来增收农民收入的难度进一步增加，城乡收入差距很难缩小。

靠外地调粮来调控本地需求风险增加。南京超过70%的粮食要靠外调，外调并非意味着不安全，前提是要有稳健的粮食供应链、高效的流通渠道和科学的仓储设施作支撑。受新冠肺炎疫情反复、自然灾害频发等影响，粮食市场不稳定性增加，粮食外调增加了质量安全监管风险。人们对高效优质安全食物的追求目标更加要求粮食等农产品产地品种、品质、品牌和标准化生产的一致性和稳定性，同时绿色低碳发展要求减少食物城市生态足迹，各种极端自然灾害和突发事件等对全市粮食安全高效仓储和应急管理能力提出更高要求。

靠质量结构来满足美好生活急需破题。大食物观最突出的特点不是过去“吃饱”时期的“有啥吃啥”，而到了“吃好”时期的“吃啥有啥”，是更高层次、更高水平、更可持续的粮食安全目标，核心是消费主体食物选择的自由权利。单纯以“吃饱”为目的的粮食安全观已不能适应人民对美好生活的向往。当前，广大市民食物消费结构的转变明显快于农业产业结构的转变，大食物观的外征表现尚未引起粮食安全观的有效转变。南京农业的产业布局和产品供应与南京都市圈食物消费需求之间的匹配度和协同性亟需加强。

提升南京粮食保障能力的对策建议

以大食物观统领南京都市粮食安全观。从大局高度、全局视野、历史角度，树立粮食安全基础上的“大食物观”，向耕地林地、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源，从更广维度、更大范围做到城市食物自足、安全、丰富。南京粮食安全发展观势必要围绕城市发展战略定位和域内居民食物消费特点统筹设计符合南京城市特点和发展阶段的产业布局和食物组合，根据城市人口发展动向和食物消费升级趋势适度超前谋划部署新产业和新业态，确保需求持续满足、消费持续稳定、产业持续发展、生态持续改善。

以人民为中心建设大食物智慧供应链。以丰富市民“餐盘子”、填鼓农民“钱袋子”为目标，系统布局粮食产业链。在生产端，推动粮食和经济作物协调发展，优化域内农业生产结构和区域布局，严守粮食生产红线，强化粮食产能建设，利用南京省会城市地位，发挥大都市消费市场优势，开发粮食“大脑”功能，统筹协调区域间粮食生产布局、品种结构和产业链条设计，做强粮食经济。强化现代农业科技运用，推进粮食产业基础高级化、产业链现代化、产品功能化，提升粮食产业发展质量效益和核心竞争力，形成产业链主体目标一致、利益共享发展格局。

以服务新格局提升粮食安全保障能级。立足南京粮食供给“小生产、大流通、强保障”总体定位，充分利用国内外农业生产资源，抓住国内统一大市场契机，加快推动高质量开放型粮食合作，开展区域间粮食产能合作、产业协作和产销对接，在新发展格局中培育“农业飞地”和高品质农产品基地。加快本地农业资本、先进技术、消费市场等要素“走出去”步伐，提高生产主体、产业质量、产品标准“引进来”质量，形成互利共赢格局。构建现代粮食物流体系，打造绿色智慧安全粮食供应链，科学布局粮食仓储网点，提升城市粮食保障能力。

以数字化手段提升粮食安全治理能力。粮食安全的本质是收入问题，考验的是经济购买力以及背后的资源整合和治理能力。农业生产者从比较利益出发来从事农业生产，食物消费者从自身效用出发来进行食物搭配，这是农产品产销的基本规律。贯彻粮食安全政策也应遵循市场规律和经济规律，建立与市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局，强化城市粮食安全战略研究和数字管控平台建设，平衡好政府与市场的关系，充分发挥市场机制对食物供应的资源配置作用，更好发挥政府在极端条件进行兜底保障、守牢粮食安全底线的作用，既不缺位也不越位，防止粮食安全政策在落地过程中简单化、“一刀切”，层层加码和变形走样。