乡村振兴视域下农村建设用地整治潜力及再开发路径研究——以达州市通川区为例

王 琴，张 涛，伍均锋，孙 勇，夏洪波

(德阳农业科技职业学院，四川 德阳 618500)

近年来，城镇化水平的持续提高推动了我国城市的发展，同时也引发了诸如宅基地闲置、土地抛荒、生态环境恶化等问题，为此，党的十九大报告提出全面实施乡村振兴战略[1]。实现乡村振兴的关键在于协调农村人口、土地和产业三者的关系，而土地整治是实施乡村振兴战略的有力抓手[2-4]。农村建设用地整治是土地整治的重要内容，对提高土地利用效率、提升乡村建设品质等具有重要的现实意义[5]。四川达州市通川区地处川东平行岭谷北端低山丘陵区，受地形地貌等因素影响，低山丘陵区居民点分散、破碎，配套设施薄弱，农村建设用地整治潜力较大[6]。依据乡村振兴战略，采用全面调查法分析通川区农村建设用地整治潜力，并在此基础上提出相应的再开发策略，旨在推进该区土地整治工作，并为未来其他区域农村建设用地的再开发利用提供参考依据。

1 研究区概况

通川区位于四川盆地东部达州市的腹心部位，东临宣汉县，北濒巴中市，西南与达川区接壤，幅员面积900 km2，下辖3个街道、14个镇、5个乡。全区属川东平行岭谷北端低山丘陵区，亚热带季风气候，气候温和湿润，雨量充沛。区域生产总值198.39亿元。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

研究数据主要由达州市通川区自然资源局、区统计局、区规划局及区政府等有关部门提供。

2.2 研究方法

研究选取人均未来建设用地标准法。以国家或地区规定的标准测定人均用地面积，再用潜力值分别乘以现状或规划目标年的人口数。测算公式如下：

ΔS=S-Bt×Pt

式中：ΔS为未来农村居民点土地整理潜力，S为农村居民点现状土地面积，Bt为规划目标年人均用地标准，Pt为规划目标年农村居民点人口总数。

3 结果分析

3.1 农村建设用地现状特征分析

3.1.1 用地总体粗放，整理潜力较大 据统计，2016年达州市通川区农村居民点用地面积共计3609.74hm2，占城乡建设用地的49.82%，人均农村居民点用地达154.55 m2，高于国家规定的控制指标150m2/人，其中，复兴镇人均农村居民点用地面积最大，达545.09 m2/人(如图1所示)。

图1 通川区农村建设用地现状

3.1.2 居民点布局分散，配套设施薄弱 受地形地貌等条件因素的影响，通川区农村居民点大多围绕原有自然村落自发扩展而成，布局零星且缺乏统一规划。松散的居民点布局体系使得配套设施分散且投资成本相对较高，进而导致基础设施和公共服务设施滞后，不利于人口与产业的空间集聚，也与实施乡村振兴战略不相适应。

3.1.3 土地利用与生态环境保护间矛盾突出 通川区坐落于长江嘉陵江水系上游的州河、明月江流域，水土流失问题较为严重。区域频发洪涝、山体滑坡、泥石流等自然灾害，境内州河及明月江、双龙河和其他支流流域受工业污染、城镇污染、农村面源污染及混合型污染等影响严重。此外，辖区耕地主要分布在较为宽阔的河谷、盆地地带，这些地区往往是建设用地的主要配置区。特别是双龙镇、复兴镇一带，是未来城市拓展主要方向，其土地利用与生态环境保护之间的矛盾日益凸显。

3.2 农村建设用地整治潜力分析

3.2.1 农村建设用地整治潜力来源 通过全区农村建设用地潜力进行调查分析，结果表明，辖区内废弃工矿用地整治面积较小，因此农村建设用地整理潜力主要来源于农村宅基地的减少、村镇规划的落实落地、建筑容积率的增加及村向中心村的合并等。

3.2.2 农村建设用地测算潜力结果分析 研究结果表明，通川区农村建设用地待整治规模3354.04hm2(扣除规划区内农村居民点)，其中，蒲家镇、盘石镇及江陵镇待整治规模较大，分别占全区待整治农村建设用地面积的10.58%、9.63%及8.36%；朝阳街道办(含东城、西城街道办)和西外镇的农村建设用地整理规模共计68.55hm2，仅占待整理农村建设用地面积的2.04%。通过对通川区农村建设用地整治，预计可腾退建设用地1682.02hm2。通川区各乡镇农村建设用地整治潜力介于2.57～268.19hm2，集中分布在50～200hm2。各行政区农村建设用地整治面积差异明显，其中，朝阳街道办(含东城、西城街道办)、金石镇、檬双乡、西外镇等4个行政区农村建设用地整理潜力均小于50hm2，腾退建设用地面积共计90.14hm2，仅占全区农村建设用地整治潜力的5.13%；盘石镇、碑庙镇、罗江镇、江陵镇等15个行政区的潜力介于50～200hm2，共腾退农村建设用地面积达1323.71hm2，占全区数量潜力的78.70%；蒲家镇的潜力较大，腾退农村建设用地面积共计268.19hm2，占全区数量潜力的15.94%(见表1)。农村建设用地整治潜力分级。全区农村建设用地可腾退比率50.15%，变

表1 通川区农村建设用地整治数量潜力

化范围介于3.75%～80.32%。按照农村建设用地整理潜力分级方法，将通川区各行政乡(镇)农村建设用地整理潜力分为4个级别，其中，可腾退比率系数Y ≥ 60%为Ⅰ级整治潜力区；可腾退比率系数50≤Y<60为Ⅱ级整治潜力区；可腾退比率系数40≤ Y<50为Ⅲ级整治潜力区；可腾退比率系数Y<40%划分为Ⅳ级整治潜力区。研究表明，北外镇、复兴镇、罗江镇、蒲家镇、双龙镇为Ⅰ级整治潜力区，共可腾退农村建设用地646.57hm2，占全区农村建设用地整理潜力的38.44%。碑庙镇、龙滩乡、魏兴镇、新村乡为Ⅱ级整治潜力区，可腾退农村建设用地的面积共计310.96hm2，占全区数量潜力的18.49%。Ⅲ级整治潜力区主要分布在安云乡、东岳镇、檬双乡等6个行政乡(镇)，共可腾退农村建设用地面积480.49hm2，占全区数量潜力的28.57%。Ⅳ级整理潜力区主要分布在北山镇、江陵镇、金石镇、西外镇，可腾退农村建设用地面积共计244.02hm2，占全区数量潜力的14.51%(表2)。

表2 农村建设用地整治潜力

4 农村建设用地再开发政策建议

4.1 优化空间布局，构建宜居生活空间

改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的重大部署[7,8]。结合建设区实际情况，严控城乡建设用地增减挂钩规模，合理安排节余指标使用，构建城乡社会融合发展新格局。基于全区农村建设用地整治潜力的级别划分，有序推进分散农村居民点的归并整合，针对整治潜力级别越高的地区，如北外镇、复兴镇、罗江镇等行政乡(镇)等，优先推进农村建设用地整治，打造农村建设用地整治先行示范区，为其他区域农村建设用地整治提供发展方向；针对整治潜力级别越低的地区，如北山镇、江陵镇、金石镇、西外镇等，加强和改善现有建设用地的宏观调控，有序安排整理项目落地。同时，加强贫困村传统村落、历史文化名村和古树名木保护，注重地域特色和文化传承。此外，提升农业综合开发、公共服务设施、保障性住房等专项资金统筹整合力度，引导社会资金资本助力全区农村建设用地整治工作，拓宽整治资金渠道。在此基础上，整治乡村环境，改变村容村貌，完善配套设施，改善农民居住条件，打造生态宜居乡村生活空间。

4.2 盘活土地要素，依法保障用地需求

土地是乡村振兴的重要资源，实施乡村振兴战略必须抓好“土地”这块基石[9]。坚持以总量控制、自愿有偿、规范有序为原则，以提升土地节约集约利用水平为出发点和落脚点，以“空巢村”、废弃地、闲置地和乡镇企业用地整治为要点，结合建设区实际情况，统筹开展区域范围内批未用地和闲置地土地整理工作。通过专项清理整治，全面了解和掌握批而未用土地和闲置土地的总体情况，区别不同情况，依法依规制定相应处置方案，大力推进征地和供地工作，积极探索宅基地退出与补偿机制及农村建设用地收储管理制度，为全区乡村振兴建设提供有力的用地保障。

4.3 践行绿色发展理念，破解绿色空间萎缩

实现农村建设用地生态整治关键在于践行绿色发展理念，破解绿色空间萎缩。因此，在通川区农村建设用地整治过程中应坚持以提升景观生态质量、管控生态空间为导向，合理利用土地整治恢复和重建受损生态系统[11]。密切联系通川区当地的地域特色和生态环境等实际，不断创新适合区域乡村景观建设新思路，切实提高生态环境质量和景观效益，营造丰富、健康、高效的乡村生态景观系统同时，考虑全区农村建设用地整治中可能存在的生态环境问题，加快绿色生态修复步伐，建设州河生态屏障，推进乡村绿色发展。

4.4 加大政策宣传，发挥农民主体作用

在通川区农村建设用地整治过程中，必须加大对农村建设用地整治相关政策的宣传，发挥农民主体作用，充分体现农民主体地位，引导农民了解并参与到全区农村建设用地整治规划、选址、实施及验收等各个环节，尊重农民意愿，充分保障农民知情权、参与权、监督权和受益权，切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意，保证农民共享工业化和城镇化发展成果。

4.5 推动构建监管系统，加强后期管护

农村建设用地整治监测监管系统是构建农村建设用地整治项目集中统一管理、全程全面监管制度的重要抓手[12]。因此，在通川区建设用地整治过程中，可借助国土空间基础信息平台优势，采集并集成通川区农村建设用地整治的现状数据、规划数据、管理数据等，推动区域农村建设用地整治监测监管系统建设，做到各级各类资金分配，项目的逐级别、全过程、全方面报备，实现全区农村建设用地整治项目计划制定、实施及验收等全过程信息可追溯，为科学、有效监管奠定基础。