江山就是人民，人民就是江山——中国共产党百年农村土地政策的历史诠释

●周 超

习近平总书记在党史学习教育动员大会上指出：“历史充分证明，江山就是人民，人民就是江山，人心向背关系党的生死存亡。”这里的江山和人民在本质上就是强调党的各项事业必须坚持一切为了人民、一切依靠人民，始终把人民放在心中最高位置，坚决实现好、维护好人民的根本利益。中国共产党自成立以来的百年发展史，就是一部为人民利益奋斗的百年奋斗史。党的百年农村土地政策发展历程，诠释了中国共产党始终坚持人民至上，始终践行江山就是人民、人民就是江山的理念。

一、新民主主义革命时期党的农村土地政策

（一）大革命时期

大革命时期，中国共产党的农村土地政策体现为“耕地农有”。党的一大明确要“消灭资本家所有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”。1922 年6 月，《中共中央第一次对于时局的主张》中提出“没收军阀和官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”。1925 年《中国共产党告农民书》指出，“耕地农有”土地政策是实现农民摆脱贫苦目标的根本措施，并把农村土地问题与革命政权建立联系起来，指出只有工农取得革命政权才能保障没收和分配地主土地。大革命时期党的农村土地政策体现了中国共产党鲜明的阶级特征，即为了实现广大农民的根本利益。

（二）土地革命时期

土地革命时期实行“打土豪、分田地”的农村土地政策。1927 年，中共中央八七会议指出，中国共产党要领导千百万农民采用革命手段自上而下地解决土地问题。但是，八七会议确定的土地政策未能得到正确贯彻，取而代之的是“没收一切土地归苏维埃政府所有；禁止买卖土地”等内容。针对土地革命中出现的问题，毛泽东同志于1929 年4 月主持制定了《兴国土地法》，将之前的“没收一切土地”的规定改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。1930 年2月，二七会议又废除了禁止土地买卖的规定。1935 年12 月，毛泽东同志签发了《中华苏维埃共和国中央执行委员会关于改变对富农政策的命令》，实施“依靠贫农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制；以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地基础上实行抽多补少，抽肥补瘦”的土地政策。从这一时期农村土地政策的变化可以看出：中国共产党土地革命时期农村土地政策及其变化是为了维护广大农民的根本利益，土地革命时期党的农村土地政策调动了广大农民生产的积极性，广大贫苦农民积极踊跃参加革命，为党的革命事业提供了源源不断的物力和人力支持。

（三）抗日战争时期

抗日战争时期中国共产党的农村土地政策为“地主减租减息，农民交租交息”。抗日战争期间，中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾。1937 年2 月，毛泽东同志提出：停止没收地主土地，执行抗日民族统一战线纲领。1937 年8 月，洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》正式把“地主减租减息，农民交租交息”作为党在抗日战争时期解决土地问题的基本政策。这一政策一方面要求地主富农适当减租减息改善农民生活，另一方面农民要交租交息照顾地主富农利益，从而既保证了农民的利益又联合了地主阶级，缓和了阶级矛盾，巩固和扩大了抗日民族统一战线，获得了广泛拥护，有力地支持了抗日战争取得全面胜利。

（四）解放战争时期

解放战争时期，中国共产党实行“耕者有其田”的农村土地政策。抗日战争结束后，中国共产党及时调整土地政策，由抗日战争时期削弱封建剥削向废除封建土地剥削制度转变。1946 年5 月4 日，中国共产党发布了《关于清算减租及土地问题的指示》（《五四指示》），决定将抗日战争时期的“地主减租减息，农民交租交息”的农村土地政策转变为“耕者有其田”的农村土地政策。随后，中国共产党制定的《中国土地法大纲》中进一步明确：废除封建及半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。解放战争时期实施没收地主土地分配给农民的“耕者有其田”的土地政策，使得解放区广大农民翻身成为主人，他们为了保卫胜利果实踊跃参军、积极支前，为实现全国解放奠定了坚实的基础。

二、社会主义革命和建设时期党的农村土地政策

（一）土地改革时期

土地改革时期中国共产党实行的是“农民个体所有，家庭自主经营”的农村土地政策。随着全国的逐步解放，为解决新解放区农民土地问题，兑现党在解放战争中提出的“耕者有其田”的承诺，中央人民政府在1950 年6 月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，分地农民有“自由经营、买卖及出租其土地的权利”。1952 年，全国绝大多数地方完成了土改，“农民个体所有，家庭自主经营”的农村土地制度得到确立。

土改的完成使在我国延续几千年的封建剥削土地制度被彻底消灭，实现了农民土地所有制。土地等生产资料和农民直接结合，土地所有权和经营权高度统一于农民的所有制形式，极大地解放了农村生产力，充分调动了农民的生产积极性，大大促进了农业经济的恢复和发展。1950 年到1952 年，全国农业总产值分别增长17.8%、9.4%、15.2%。其中，1952 年全国主要农产品产量显著增长，粮食产量比1949 年增长44.8%，比历史最高水平增加9.3%；棉花产量比1949 年增长193.7%，比历史最高水平增加53%。农业生产的快速发展不仅恢复了农业经济，巩固了新生的人民政权，而且为实现工业化和集体化铺平了道路。

（二）初级社时期

在初级社时期，中国共产党实行“农民个体所有，统一经营”的农村土地政策。土地改革完成后，随着生产力的进一步发展，一家一户的个体经济的局限性日益明显，具体体现在：农民虽然分得了土地等生产资料，但是个体农户的生产工具、资金等严重缺乏；个体经营无法抵御各种自然灾害，无法及时更新生产设备、进行便于农业生产的农田水利设施建设。因此，毛泽东同志指出：“针对农民个体生产经营的现状和国家经济发展的需要，政府认为必须提倡将农民组织起来，发展农民互助合作，引导农民走上共同富裕的道路，改变农业的落后面貌。”

为此，中国共产党依据马克思主义合作化理论，结合中国实际，积极探索引导合作化发展道路。首先组织农民成立互助组，在保持原来土地等生产资料私有制和分散经营的基础上进行劳动互助，然后建立农业生产初级合作社。初级社克服了个体小农经济缺陷，实现了较大面积上的统一种植，提高了劳动效率，增强了抵御自然灾害的能力，避免了农村两极分化的出现，有利于实现农村的社会安定。在此基础上，我国农业生产进一步发展，以粮食生产为例，1953 年比1952 年增长了1.8%，1954 年比1953 年增长了1.6%，1955 年比1954 年增长了8.5%，1956 年又增长了4.8%。

（三）高级社和人民公社时期

在高级社和人民公社时期，中国共产党实行“劳动群众集体所有，集体统一经营”的农村土地政策。合作化运动大体经历了三个阶段，第一阶段是互助组，第二阶段是初级农业生产合作社，第三阶段是高级农业生产合作社。从初级社到高级社，农民不仅没有土地经营支配权，而且土地所有权归高级社所有，取消了土地分红报酬。1958 年，我国又在农村推行“小社并大社”，进而实行“政社合一”的人民公社制。在人民公社化期间，“劳动群众集体所有，集体统一经营”的农村土地制度的基本形式为“三级所有，队为基础”。

高级社和人民公社废除了土地私有制，将原本私人所有的土地变成“集体所有”，在农村建立起社会主义制度。应当肯定的是，当时农业的社会主义改造方向是正确的，充分发挥了集体优越性，但是由于这一政策脱离了当时的中国国情，也产生了一些不良影响。一是脱离了当时生产力发展实际，片面拔高生产资料所有制形式，埋下了平均主义隐患，“大呼隆”“磨洋工”现象随即而来。二是割断了土地和农民的直接联系，忽视了农民自身的利益，使土地产权虚置，挫伤了农民劳动积极性。因此直到1978 年，全国人均粮食产量仍相当于1957 年水平，农村还有2.5亿人没有解决温饱问题。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期党的农村土地政策

（一）“两权分离”的家庭联产承包责任制

改革开放成为中国经济社会发展的主旋律以来，中国共产党充分尊重人民群众在改革中的首创精神，不断总结经验，并将其制定为政策，持续推动改革深入。农村经济改革的核心就是农村土地问题，党的十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》根据农村实践经验确立了联产承包责任制。这种以家庭联产承包为主的责任制把家庭承包经营方式引入集体经济，既坚持了土地等生产资料的公有，发挥集体经济的优越性，又重视农民家庭经营的积极性，实现了土地所有权和土地承包经营权的“两权分离”。农民劳动积极性获得极大提高，从1978 年到1984 年，我国农业生产年均增长达到7.4%，粮食产量年均增长4.95%。这种以家庭联产承包为主的责任制本质上是马克思主义农业合作化理论与中国国情相结合的实践成果，也是马克思主义理论中国化过程中形成的中国特色社会主义的理论成果。

（二）“两权分离”农村土地政策的法治化

1984 年1 月，中共中央发布的《关于一九八四年农村工作的通知》提出延长土地承包期，即“土地承包期一般应在十五年以上”。1993 年，全国进入第二轮土地承包期，中央又提出耕地承包期到期后再延长30 年不变。1998 年10 月，中共中央发布《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，强调要赋予农民长期而有保障的土地使用权。1998 年修订的《土地管理法》明确规定“土地承包经营期限为30 年”。2002 年8 月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的形式把家庭承包经营制度固定下来，赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权。

四、中国特色社会主义新时代党的农村土地政策

（一）“三权分置”的农村土地政策产生的缘由

以“两权分离”为特征的农村土地政策在改革开放初期发挥了重要作用，调动了农民生产积极性，推动了农村经济发展。但是，随着改革的不断深入、市场经济的持续发展，这种土地政策存在的局限性逐渐显现。其一，农民个体经营的小生产与大市场矛盾日渐突出，农民的个体经营无法实现规模化，也不利于农业科技成果推广，不利于实现农业现代化。其二，由于现阶段农业生产的比较收益偏低，越来越多的农民外出务工、经商，一些农村地区出现了土地撂荒现象，造成土地资源的严重浪费。为了解决新时代农业生产中存在的新问题，中国共产党及时调整了农村土地政策。

（二）“三权分置”的农村土地政策的确立

党的十八届三中全会强调，鼓励承包经营权“向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，鼓励发展多种形式的规模经营。2014 年，中共中央印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求在“坚持农村土地集体所有”的前提下，“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。2016 年，中共中央颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了农村土地“三权分置”的改革思路和具体做法。2018 年，中共中央在《关于实施乡村振兴战略的意见》中进一步明确，要平等保护土地经营权。至此，“三权分置”——“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的农村土地政策得以最终确立。

“三权分置”农村土地政策的确立，是我们党根据生产力发展水平的客观实际和我国具体国情对农村土地政策的又一次伟大探索。这项土地政策最大程度地坚持和维护了广大农民的切身利益，同时又适应了中国特色社会主义新时代农村生产力发展对农村土地政策改革的内在要求，有利于推进农业生产的规模化、科技化和现代化水平，有利于实现农业生产的供给侧结构性改革，有利于缩小城乡差距，实现城乡共同富裕。

五、中国共产党百年农村土地政策的历史启示

（一）坚持江山就是人民、人民就是江山是党的农村土地政策取得成功的关键

马克思主义认为，人是决定因素，看一种生产关系是阻碍还是推动生产力的发展，很重要的一条是看它是否调动了广大人民的生产积极性及调动程度的大小。土地政策与农民的切身利益息息相关，要想取得农村土地政策的成功，就必须满足广大农民群众对土地的需求，维护广大农民的切身利益。

党的农村土地政策从革命战争时期到建国后的经济恢复建设和改革开放时期，都是坚持实现和维护人民的根本利益的。在革命战争年代，党实行农村土地政策的主要方式是革命，制定农村土地政策的主要目标是维护广大农民的利益，最终实现农民土地所有制。在经济恢复建设和改革探索新时期、中国特色社会主义新时代，党实行农村土地政策的主要方式是改革，制定农村土地政策的主要目标是实现农村土地集体所有，通过各项改革来解放和发展生产力，最终维护广大农民的根本利益。正是由于中国共产党在制定和实施农村土地政策的过程中，秉持了江山就是人民、人民就是江山的基本理念，我们党才能在各个历史时期都较好地解决了农民的土地问题，坚持江山就是人民、人民就是江山是党的农村土地政策取得成功的关键。

（二）坚持江山就是人民、人民就是江山是党的革命、建设和改革事业取得成功的关键

农村土地政策从本质上讲是对农地资源在所有、使用、处分过程中产生的生产关系的调整。这种生产关系的调整，必须满足生产关系一定要适应生产力状况的规律。生产力状况就是客观实际，反映在国家层面也就是一个国家的基本国情。坚持江山就是人民、人民就是江山，就必须从客观实际、从基本国情出发去制定政策，这样才能真正维护广大农民的切身利益，才能真正践行江山就是人民、人民就是江山理念。

中国是一个农业大国，农业人口占全国人口的绝大多数。因此，无论是在革命战争时期还是在经济恢复建设和改革探索时期，要想解决好中国的问题，就必须首先解决好农民的问题，而解决好农民的土地问题是解决好农民问题的关键。在革命战争年代，实现、维护农民利益的农村土地政策使得广大贫苦农民积极投身革命，为中国革命胜利提供了大量的人力物力支持。在建国后的经济恢复建设和改革探索新时期、中国特色社会主义新时代，同样是由于实施了维护农民利益的农村土地政策，广大农民才能积极投身农业生产，农业经济获得了巨大发展，经济建设和农村改革成效斐然。在这个过程中，由于对国情把握不准，农地政策一度出现了挫伤农民生产积极性的情况，农业生产发展一度徘徊停滞。正反两方面的历史实践表明，坚持从实际出发，坚持从国情出发，才能真正坚持江山就是人民、人民就是江山，这是我们党革命、建设和改革事业取得成功的关键。

（三）坚持江山就是人民、人民就是江山是中国共产党加强自身建设的关键

中国共产党在农村土地政策变迁中，扮演着重要角色。农村土地政策变迁的实质，是政府、市场、农民三者围绕农村土地问题的利益博弈和互动。在这一过程中，坚持以满足广大农民群众对土地的需求为准绳，以“实现好、维护好、发展好”广大农民群众的根本利益为出发点和落脚点，既体现了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，又明确了中国共产党的阶级属性，生动诠释了中国共产党的初心使命。

坚持江山就是人民、人民就是江山，其本质就是坚守党的初心使命。通过在党的各项事业中秉持江山就是人民、人民就是江山，我们党清醒地认识到“我是谁、为了谁、依靠谁”，时刻不忘党的性质和宗旨。中国共产党百年农村土地政策所遵循的江山就是人民、人民就是江山，体现了中国共产党全心全意为人民服务，体现了党的各项事业都是为了人民、依靠人民，这是中国共产党虽历经百年，但依然保持初心本色的法宝。