论智能技术对社会治理变革的影响

马 俊（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨 150080）

一、引言

社会治理能否确立合理的治理目标取向、价值支撑体系、治理主体结构，有效引导、推动、规约社会资源配置和社会主体行为是决定社会治理能力建设成效的关键。在此意义上，在社会治理过程中嵌入现代科技发展成果，以降低协商成本和减少社会治理活动的不确定性，进而形成平等多元的社会权力结构、便捷高效的社会治理运行机制、公平的资源配置制度体系就成为实现社会治理能力可持续提升的普遍共识。

随着第四次工业革命的快速发展，智能技术逐渐成为社会发展的基本外部环境和社会治理能力提升的底座架构，并借助其强大的建构能力解决社会治理能力现代化建设过程中的公平与效率问题，为社会治理优化、创新和升级带来变革契机，但是智能技术与社会治理能力建设并非简单的线性关系，智能技术在促进社会治理效能提升的同时，也兼具建构性和风险性。智能时代带来了前所未有的流动性、易变性，快速而深刻的社会变革促使公共需求、治理形式、组织结构呈现传统性、现代性和后现代性交织并行的复杂情境，在助推形成“共建共治共享”的社会治理新格局的同时，既挑战了既有的社会治理秩序，也造成多元价值对立、社会认同消解以及主体行为失范等社会问题频现。因此，立足智能时代的历史情境，探究智能技术对社会治理的权力结构、治理理念、治理路径和治理方式等变革的影响，是明确社会治理能力现代化建构路径及其实现机制的逻辑起点。

二、智能技术权力化引起社会权力结构重塑

随着智能时代的到来，移动终端、遥控传感和智能设备等技术被快速地普及和应用，物理世界被高速地数据化，并以数据的形态映射、重塑现实世界，由此形成了一个全新的“数字空间”场域。知识交换和信息传播取代传统物品交换和资本流动成为新的社会驱动力量，数据成为比物质和能源更重要的人类社会生产、生活的基础性资源，智能技术被赋予全新的内涵和外延。围绕数据生产，深入挖掘智能技术成为驱动社会生产力发展的核心要素，其核心价值不仅仅是技术性社会劳动，还是架构新型社会形态的基础和驱动经济社会发展、治理模式变迁的重要场域与治理要素。生产和生活方式的变革必然会引起新的公共空间产生，并对公共权力运行规则提出新的要求。尽管各国普遍扩大了决策范围，但国家权力难以完全覆盖新的社会空间、生活领域或市场活动，由此带来了政策真空或权力真空，形成了权力空场［1］。在新兴的“数字空间”场域，由于传统权力介入相对滞后，在行政权力缺席或作用有限的情况下，智能技术凭借基础通用性、共享性、非排他性、流动性和低成本等优势嵌入社会生产生活各领域，进而获取了控制、支配人的权力，实现了智能技术权力化的转变，形成以数据资源生产、挖掘、处理为依托的智能技术权力。在智能技术的影响下，社会权力呈现增量、位移、分化、重聚的复杂变化，其结构也出现重塑。

（一）智能技术促进了社会权力的普惠性增权

智能技术作为一种基础通用性技术，表现出惊人的建构力，“让望‘数’兴叹逐渐转变为‘驱动引擎’”［2］，能够跨越生产、生活各领域的自然分化与社会区隔，将个体以数字连接方式结合起来，建构出全新的生产资源和产权形式。智能技术的本质是用“数据+算法+算力”定义世界，将物理世界数据化，通过智能技术处理和海量数据分析，以获取知识并形成决策。因此，能够产生巨大经济效益的数据或者信息，就成为权力的可靠基础［3］。而社会成员无论作为一种自然存在还是社会存在，始终以数据的生产者、使用者和管理者贯穿其活动周期全过程。从某种层面来说，社会成员的本质既是一切社会关系的总和，也是一切数据足迹的总和；每个社会成员既是以个体信息聚合为基础的数据集合体，也是掌握一定的权力基础资源的行为主体。在一个以数据为核心生产要素的智能社会中，每个社会成员都可以通过数字空间的交易互动机制将私有性数据资源转化为网络公共性资源，以获取相应的公共权力或准公共权力，进而拥有新的权力或实现既有权力增量。数据生成的开源性和其价值挖掘的基础通用性共同促成了智能技术赋权的普惠性特点，促进多元社会主体实现自我增权以提升其在社会治理过程中的参与能力。

（二）智能技术引起了社会权力的结构性位移

在福柯的权力观中，知识与空间是构成权力运行机制的两个维度。知识是权力生成、渗透和强化的条件，而空间是权力运行的具体场域。进入智能时代，随着智能技术的应用普及，数据成为驱动知识增长的重要动力并开创了认知客观世界的“第四范式”［4］。智能技术的介入有效地解决了不同类型、不同层次的知识要素、资源要素的同型转化，打破了精英集团对社会治理领域的话语权把控。在数字空间中，“数据—知识—权力”的开放流动，形成了普惠性的技术分权，使得权力图谱呈现出多元和分散的特征。在智能技术普惠性增权的效能影响下，各社会主体在信息数据表达与获取、参与社会管理等方面的内生治理能力不断提升，驱动了传统社会权力结构的去中心化和现代社会权力结构的重塑。国家“公权力”、市场“私权利”、个人“微权利”和技术“算法权力”交织并行，各类社会主体聚集并加入政府权力网络分享政府权力，实现权利与权力之间的双向制约，社会组织和个人被赋予更重要的公共治理角色和功能，权力逐步从政府向社会结构性位移。

（三）智能技术赋权的差异性和累进性引起社会权力分化

智能技术驱动的赋权与政治学意义的赋权有着本质上的区别。政治学意义上的赋权，强调的是权力资源配置的均衡性，是权力主体为了促进社会公平或实现其他公共价值，将部分权力通过特定方式平衡或让渡给指定群体，具有明显的公共价值指向性；智能技术驱动的赋权，则是指行动主体为实现特定的价值规范与目标，以人工智能等智能技术为媒介，通过特定行为将价值目标和意愿加以现实化的过程［5］，是基于功能性的一种赋权，缺少价值层面的考量，基础数据资源的占有量直接决定了赋权效果。而作为现实社会政治生活映射的数据，不可避免地在不同的社会主体间存在占有差异。“平台”和“用户”在数据占有上的巨大差异，导致智能技术的赋权效果呈现阶梯性特征，拥有数据和平台优势的社会主体获得了更大的技术增权。虽然智能技术赋权的普惠性促使社会权力结构从传统政府的“等级化分层”向多元社会主体的“多中心结网”转变，但社会成员间的权力资源占有差异依然存在。同时，基于“平台”所特有的数据虹吸效应，一种数据资源的获得往往伴随其他数据资源的吸引与聚合，数据资源占有呈现累进特征，并快速形成数据鸿沟，造成智能技术赋权具有普惠性但并不均衡，导致社会权力分化。

就其实质而言，智能技术权力化是一种增量式赋权，具有普惠性与差异性的双重特征，其对现代社会权力结构的影响主要表现为对既有权力的增能式赋权和基于新的技术依赖关系所形成的社会权力创制与转移。智能技术权力化虽然放大了弱势群体的话语权，并在权力转移的过程中提供了重塑权力结构的契机，但并不能自动地形成平等合作的社会权力结构，如果不加干预而放任社会权力转移过程中的差序格局固化，放大强势群体的意志表达，社会权力结构将难以避免地走向分化。没有平等的、可对话的主体关系，社会既有权力结构的保守性与智能技术赋权的非均衡性就会成为影响甚至阻碍社会治理变革的重要因素，更无法防控智能社会转型期利益关系的深刻调整所带来的风险。因此，建构一种平等多元的社会治理主体合作关系，既是现代社会治理的目标指向，也是满足多元社会主体差异性公共需求的必要前提。只有在社会权力结构重塑的过程中对其进行有效规制，通过社会治理机制创新和灵活有效的制度供给，合理引导社会权力结构调整，整合实体空间与数字空间的权力资源，才能在运用公共权力解决公共问题、发展公共利益的治理过程中，实现国家整体利益和个人美好生活需求的同步发展。

三、数字化治理引起社会治理理念、路径、方式的变革

社会治理是一项复杂的系统工程，需要调和多元主体在身份、利益、文化上的多样性冲突、激发社会力量，形成总体联动、相互合作的政策制定执行机制，促进和实现社会权力、社会资源、社会需求等三者的有效对接与运转，以应对智能社会超常规发展引发的治理超载问题和智能技术赋权不均衡造成的公共决策价值失衡问题，提升社会治理的整体效能。作为社会治理的宏观背景，智能技术日益成为“构成国家治理、社会治理的基础环境和一个重要工具”［6］。智能技术嵌入社会治理引起的社会权力结构重塑表现为：一方面形成了泛在可及、智慧便捷、公平普惠的开放性治理空间，在社会治理的理念、路径和方式等层面推动了社会治理的数字化转型，为社会共治机制构建提供了智能化技术方案；另一方面，催生了全新的社会组织形态和无数个体与机构的复杂交易行为，诸多领域问题突破了传统社会治理的运行极限，生成了新的权力域与问题域。

（一）治理理念：从经验理性转向数据理性

工业社会的权力运行是基于工具理性假设而设计的科层制运行体系，希冀通过等级节制的制度体系建构和专业化技术分工，实现社会治理的规范性、科学性和高效性，但在社会治理实践中，由于相关信息获取的有限性和滞后性，假定理性的科层制体系在现实运行中往往遵循的是由理性原则和历史经验直觉合成的经验理性判断。在科层制组织内部，权力的权威性主要源自职能角色和个体经验的共同作用，背离了工具理性的设计初衷。虽然经验理性能较为有效地弥补社会治理过程中信息不对称带来的弊端，但同时也存在试错成本高、响应速度慢、创新能力差等问题，尤其是难以抑制主观偏好、路径依赖对社会治理规范性和公正性的影响。缺乏充分科学依据的社会治理决策，既无法有效地解释当今社会治理现实，也无法提供适应公众需求的社会治理路径，还损害了权力主体的权威性和正当性。

步入智能社会，智能技术赋予社会主体认识世界、改造世界的新能力与新方法，执行以前人们认为必须完全依赖人类经验和智慧的任务，实现对需求端与供给端的快速响应、弹性供给和高效配置。因此，基于海量数据处理和复杂算法生态架构的公共决策常常被认为是理性、中立、高效和值得信赖的，人们主观上更容易认同智能技术生成的结果，并听从其决策建议改变自身行为，数据理性逐渐取代经验理性成为权力运作的基础。数据理性在日渐成为社会治理理念的主要取向的同时，也表现出鲜明的价值导向。

1.数据理性强化了共治共享的治理理念。数据存在自主流动性和非排他性的特性，是一种低边际成本的共享性资源，数据的价值源自其在不同主体间的流动，并在不同场景下呈现不同的价值意义。零散的数据信息对于社会成员个体来说只是获取尽可能多的价值筹码，只有积沙成岛形成海量数据规模，才能发挥其潜在价值。基于此，数据理性推动多元主体认同其作为资源提供者与受益者的双重身份，数据所特有的规模增益性与流动增益性促成社会治理主体间形成了一种开放式的资源交换互惠模式。在数据理性的影响下，以数据共享和用户体验理念为代表的参与式文化悄然兴起，原本横亘在政府与公众之间的互动限制大为减少，决策的民主化程度得到有效提升。

2.数据理性提升了社会治理的服务意识。数据分析技术的快速发展，改变了经验理性发现、分析和解决问题的方式，传统的“申请—受理”被动式治理为“预测—服务”的主动式治理所替代。人工智能系统通过对大数据的提取和处理，能够科学地完成治理需求的有效识别、治理议程的精准设定和治理绩效的准确评估。社会治理更加倾向于治理议程确立的科学化和治理方案生成的智能化，以推动社会治理整体效能提升。作为工具理性的最新表现形式，数据理性在对传统权力赋能的过程中，有力地提升了权力运行的科学性与权威性，在普惠性赋权的同时也促进了社会治理模式和公共需求样态的转变升级，进而推动社会治理主体提升公共服务意识。

与此同时，对数据理性的高度信任和认同，难免会陷入技术主义的“技术陷阱”。数据理性遵循的是去人性化的数理逻辑，在数据理性的控制下，权力主体的主观能动性受到压抑，让权力主体在一定程度上失去批判意识和对他人的道德责任。基于数理逻辑的计算式治理对公共价值的识别始终是有限度的，难以虑及意识形态领域的价值判断和价值选择，容易放大强势群体的意志表达，一旦数据决策出现偏差，其救济过程很难及时有效。从这个意义上讲，社会治理动员机制的构建必须依据治理任务、治理需求和治理目标等具体的治理情境重新思考社会中的多元主体间关系，以发现潜在的参与者，在社会治理空间场域内将各社会成员的现实与潜在优势资源和能力充分共享，从而提升治理资源的互补、耦合以及共享水平，实现社会治理公共价值的校准与增值。

（二）治理路径：从层级治理转向赋权治理

在传统社会中，权力主体通过在社会治理领域内创造出来的专业化知识构筑的话语壁垒，使公共权力的运用与社会相脱离，形成了层级节制的层次化管理权力结构。以此为依据，基于科层组织和委托代理关系设计的层级治理实践路径，实现权力以直接方式治理社会，追求一种普遍性、一致性、等级性的规则秩序，但是这种治理路径的设计，显然只适用于一种稳定的社会环境，在高度复杂和快速变迁的智能社会里，层级治理的实践路径已逐渐失去其对社会现状和社会问题的回应能力，多层级的信息不对称也为局部利益替代整体利益提供了空间，最终损害了公共价值的整体呈现。

区别于传统社会治理空间中权力运行的稳定性，智能时代社会权力运行表现出高度的易变性、复杂性、广域性和虚拟性，从而打破了层级治理的路径依赖，形成新的赋权治理路径。在智能技术权力影响下，普通民众改变了对自我和组织的观念，同时塑造了新的人与人的组织方式。智能技术的融入使组织呈现跨界连接性、边界模糊性和共生性等液态化特征，冲击了现代科层组织和社会运行机制，形成时空折叠和缺场交往的新的社会连接方式，有效地降低了社会共治过程中信用和协商的成本。随着社会权力结构的重塑和社会成员参与公共治理话语权的提升，社会公共需求呈现多元化裂变式增长。公共需求的快速扩张和公共资源供给有限性之间的结构性冲突，促使社会治理必须通过便捷、多元的共享性信息机制设计，将具有不同优势的社会治理主体聚集在同一个场域内，共享各自的优势资源和能力。共享性的信息结构改变了社会治理的信息内容生产与真实需求相分离的状态，以一种平台化的网络沟通实现了各主体间的平等性互动，实现对不同治理主体潜在需求的深度挖掘，激发和强化主体的治理功能，从而开辟新的关系模式，增强社会治理结构的活力与弹性，改变了围绕信息控制形成的层级治理关系，推动社会治理趋于一种赋权治理的开放状态。

赋权治理的经典难题是集体行动困境［7］，尤其是当社会成员被充分赋权之后，话语权的分散对公共价值整合性的调试形成一定的压力。智能技术普惠性赋权为社会成员提供了以前所不能拥有的权力，促进社会成员权利意识觉醒，逐渐形成以社会成员为中心的新的权力观。社会成员对共同体的依附性逐渐减弱，依托共同体生活需要而达成的共识和群体道德慢慢被稀释，社会诸领域、社会组织、社会成员不再束缚于某种统一性、强制性的规制，公共伦理的价值整合能力减弱。同时，在数字空间中，群体性共同意见可以跨域瞬时聚集形成海量数据，舆论的注意力逐渐成为稀缺资源，因此流量逻辑成为主导公共参与的关键因素。有别于工业时期的功能性整合，流量逻辑是一种基于个体体验和信息流动的暂时性认同和策略性整合，呈现高度的目的性、主体性和虚拟性。人们的认同感并非来自真实互动，而是源自对流量营造的注意力中心的依附以及对这一空间氛围的认可［8］。认同不再是人与人的关系，而是对某个具体事物本身的认同，“诉诸情感及个人信念，较客观事实更能影响民意”［9］，公共参与非理性和无序性的普遍存在，造成社会治理公共议题易变性强、治理主体内部关系脆弱，无法维持长期关注和达成理性共识。社会意见往往被少数群体左右，使公共参与陷入有权无能的困境。加之社会公众对权力主体差序信任的普遍存在，因此在面临社会治理问题时，往往倾向采用抗争性策略，通过引发社会关注解决个体诉求，这在一定程度上扰乱了既定的社会治理秩序并造成公共资源浪费。

（三）治理方式：从显性控制转向隐性规训

在传统社会时期，政府拥有制造各种治理空间的能力，社会组织化程度高、成员同质性强、集体意识稳定有力；社会治理呈现集体吸纳个体、行政吸纳社会的总体特征，社会治理表现为对权力意志的服从。基于可控的政治空间，行政主体将一切社会公共事务纳入制度的处理范畴，社会治理形态表现为显性的制度化控制：一方面通过有形的、明确的、可预见的制度设计引导权力客体的行为选择，以维护社会发展的确定、有序；另一方面，通过普适的、刚性的、同一化的规章制度设计和调试，规约行政主体自身的行为，以实现社会治理的规范、公平，从而使社会治理方式体现了由内到外的显性的制度化控制。

区别于传统治理空间的可控性，以数字孪生和物联网为基础介质的“数字空间”实现了物理世界与数字世界的融合对接，在场空间和缺场空间并存，媒介在场与身体在场双层化纠缠［10］，虚拟现实的深度交互与融合，高聚合性、高流动性、高离散性的生产生活需要与传统社会治理强调的属地管理、条块分割的科层体制结构相冲突，影响了社会权力的运行效果。为适应数字场域下社会治理的需要，权力运行载体逐渐从传统显性的规章制度转向新兴的隐性智能技术规训。通过数字化洗礼、网络化重塑、场景化再造，以数字化的形态不断巩固和扩大治理边界。智能技术与社会权力的双向转化改变了政治权力运行的条件、局限、规则和任务，社会治理从显性的制度化控制趋向隐性的智能技术规训。这种智能技术规训通过数据抓取技术探知社会治理客体诉求，实现对治理客体的全景监控；通过用户画像、算法推荐技术构设“信息茧房”［11］，实现对治理客体的信息驯服；借助于智能交互技术实现对社会治理客体的思维规训。从治理效率来看，基于数据建模的“现实—虚拟”双重空间场景交互，实现了治理决策从试点实验到模拟择优的转变，使得社会治理手段在数字空间快速迭代，促使治理活动在时间和空间上交叉、重组和优化，大幅缩短了公共议题生成、执行和验收的周期。

社会治理方式由显性控制转向隐性规训，虽然为智能社会的秩序控制提供了有效的技术构件，但也对公共权力监管产生不良影响。随着社会权力运行条件的改变，社会治理环境日趋复杂化，制度的延续性和扩展性功能逐渐式微［12］。由于“大数据带来的数据垃圾和数据病毒的冲击，消弭掉公共生活固有的价值性和正常性”［13］，而且“人工智能技术的发展会使得伪造可以达到乱真的程度”［14］，因此，在一个数字技术驱动的社会里，技术标准就是一种公共法则。由于制度规范的调节能力滞后于智能技术对公共权力的变革，且权力数字化运行过程缺乏透明度和相应的问责机制，隐性在场的数字权力容易与技术权贵形成合谋，侵犯个体隐私、俘获个人意志，寻求特定集团的利益最大化，损害社会治理的基本公共价值。当权力和资本裹挟着技术发展推动社会治理变革时，技术革命产生的“新权力空场”就成为既得利益主体俘获新兴技术、施展技术权力效能的猎场，一旦这一空场被技术权力占据，“数字官僚主义”就会产生，给权力结构失衡、社会失控埋下巨大隐患。在技术赋权和资本逻辑加持的双重作用下，缺乏制度规制的建构力释放出巨大的侵略性，既得利益集团基于可再生、可重复利用的数据资源和相应的智能技术，使得社会资源配置从注重分配的公平性、合理性转向注重公共产品生产势能的效率性。加之，智能技术存在的差异赋权、越界治理和隐性控制等问题，如未能妥善解决，势必导致利益差别断层化、利益配置隐性化和利益矛盾尖锐化，从而加大社会分化，造成社会意识的分裂和集体理性的降格。

社会治理方式是公共权力运行的表现形式和结构性体现。智能社会转型期社会权力结构重塑产生的新的权力域与问题域，导致社会治理价值取向在效率与公平、放松与管制等理念之间摇摆。因此，在制度规范作用明显滞后的前提下，理应通过多元构成、多方参与的社会治理机制设计和制度伦理建设应对智能社会转型期的治理风险；着重推进社会核心基础资源的有序共享，从治理结果共享转向治理起点共享，即以政府信息平台搭建为牵引，通过数据共享的机制构建推动数据的均质化流动，以数据共享促进机会均等。与此同时，还应进一步树立人本意识、合作意识和共进意识等制度伦理规约，规制因技术逻辑扩张引发的制度固化，驱动制度生成机制从精英设计转向多元主体共创，为智能时代社会治理功能性与价值性的有机统一提供必要的制度供给。挖掘智能技术的正向价值，积极探索技术优化制度、技术发展制度和技术成就制度的制度能力提升机制，使社会治理制度可以超越传统权力运行边界，整合实体空间与数字空间的治理资源，重塑自由、平等、民主、法治、公平、正义等公共价值理念。

四、结论

生产和生活方式的演进与制度规范的演进是一体和互动的［15］，智能社会转型引起的社会治理逻辑冲突，既不能在完全的社会领域自我矫正和预防，又不能消除旧有治理范式和新的既得利益者对政府决策的裹挟和影响。社会治理是连结国家治理与个人自治的纽带，作为一个关系范畴，其有效性取决于不同主体的履责程度，具体包括履责意愿、履责能力、履责绩效和履责的可持续性。从现实情境来看，智能社会治理的范式转换与智能技术的权力化转型密切相关，因此不能简单地将智能社会治理视为从传统社会的线下治理转换至现代社会的线上治理。社会治理能力建设应着眼于智能社会公共伦理统合能力弱化和集体行动理性共识困境等问题，以具体社会治理场景为出发点和落脚点，通过相关机制的构建提升社会成员的归属感、认同感和责任感，以保障社会治理过程中对话协商的公共性、有序性和有效性，避免“多主体参与互动，共同对某一问题进行协商的过程被人工智能技术所取代”［16］。在实践方式上，“数字场域”动摇了基于属地原则、条块分割所形成的传统科层制治理模式，以至于各种社会关系都在加速走向系统联动的一体化和高度复杂的个体差异化。因此，只有在社会治理结构上明确人人有责的权力结构、在治理机制上突出人人尽责的互嵌样态、在治理制度上树立人人享有的价值指向，将责、权、利有机地统一在一起，才能将智能时代的社会治理愿景从抽象理念转化为现实可行的实践目标。

结合智能社会转型期的特定历史情境，需要注意的是：无论社会形态如何演进，权力永远是该历史条件下社会核心资源最集中的表现形式，而国家治理能力、社会治理水平则取决于一个国家或地区对核心资源的获取、占有、控制、分配和使用的能力。进入智能时代，数据和信息不但成为社会关系和社会生活的基础，还成为社会关系和社会生活本身；不但是公共治理的基础，而且已经成为公共治理本身［17］。智能技术引起的社会权力结构重塑既是中国现代化发展的契机与条件，也是发展过程中的结构性挑战，更是驱动长期平稳可持续发展的重要因素。所谓智能时代的社会治理能力建设，并不仅仅包含社会环境的智能化，还包含多元主体通过社会治理行为向智能技术反向濡化的数字化思维、数字化理念、数字化资源、数字化工具和数字化规则等，并以此促进智能社会良性发展。