审计整改长效机制建设探究

润 雪

（中国石油集团测井有限公司，陕西 西安 710077）

一、研究背景及意义

习近平总书记指出，要坚持以推动审计查出问题有效整改、巩固和拓展审计整改效果为目标，坚持揭示问题与推动解决问题相统一。2021年6月，审计署印发《‘十四五’国家审计工作规划》，指出要督促审计查出问题全面整改落实，推动建立健全审计查出问题整改长效机制，做实审计监督后半篇文章。2021年7月，中办、国办印发《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，指出要坚持党对审计工作的集中统一领导，坚持建立健全整改长效机制。在这一时代背景下，党和国家将揭示问题和推动解决问题放在同等重要的位置，明确审计监督的目的是解决问题，要求各级审计机关牢固树立“不整改比未发现问题还要坏”理念，充分发挥审计“治已病，防未病”作用。全面加强审计整改工作，维护审计权威，夯实审计基础，要深刻认识到审计整改是践行“四个意识”“两个维护”的检验标准，是落实全面深化改革、推进治理体系和治理能力现代化的重要手段，是构建“权威高效”审计监督体系的必由之路。目前，国内审计整改体制机制建设尚处于初级阶段，研究如何提高审计整改制度化、规范化、信息化水平，建立健全审计查出问题整改长效机制，具有极其重要的理论意义与现实意义。

二、审计整改长效机制建设存在的问题

（一）审计整改缺乏完善制度体系

1.从国家层面来看，审计整改缺乏具体制度规定。我国审计制度的基本框架包括审计法律规范、审计体制、审计职责权限、审计人员管理制度、审计运用机制五个部分。其中，审计法律规范是中国特色社会主义审计制度建立健全的基础和重要支撑。主要包括：审计法、审计法实施条例、国家审计准则、社会审计准则、内部审计准则。在现行法律法规中，《审计法》及国家审计准则对审计整改提出纲领性要求，《审计法实施条例》及其他各类准则中均未对审计整改作出具体要求，存在对审计整改责任单位落实整改无流程规范、同类型审计查出问题整改验收无统一标准等问题，审计整改制度体系建设有缺失。

2.从企事业单位层面来看，审计整改工作规定各成一派，无统一标准。如某大型国有企业A根据国家法律法规制定《XX集团审计整改工作规定》，某事业单位B根据国家法律法规制定《XX局审计整改工作规范》，分别将审计整改状态划分为：“已完成、正在整改、未整改，其中，已完成与正在整改均为已整改”及“完成整改、持续整改、未完成整改、立查立改”等等；由此可见，各单位在制度命名、规定细则、整改流程均无统一标准，审计制度体系建设亟需权威规范指引。

（二）审计整改工作缺乏规范化标准

1.审计整改方案缺乏统一模板。审计整改方案是实施审计整改的行动指南，目前审计整改实施方案无统一标准，审计整改责任单位根据各自理解组织整改。如：有的单位整改报告原因分析深刻、整改措施选择恰当，能做到建章立制、举一反三，有的单位整改报告未进行原因分析、未建立整改长效机制、存在纸面整改等，因无统一方案进行指导，整改质效大相径庭。

2.审计整改程序缺乏流程指导。规范的审计整改流程是审计整改工作的“生命线”，是确保审计整改质量的管理保障，由于整改工作缺乏标准化流程，导致各单位的整改组织部门、实施部门、督导部门、验收部门难以有效衔接，易产生各责任部门分工不明确、职责不清晰、缺乏考核监督等问题，整改质量难以保障。

3.审计整改措施缺乏清单式标准。审计整改是对过去工作的纠正与复原，整改措施制定受人为主观影响较大，且审计整改措施制定并无指导标准，对同类型问题，不同单位的整改措施不尽相同，整改力度相差甚远。如：在某单位《扶贫帮困资金管理专项审计报告》中，发现A单位与B单位均超标准发放帮扶金，A单位制定的整改措施为追回超标准部分金额，B单位综合考虑帮扶金对象实际情况后，制定的整改措施为，对帮扶金管理岗位人员进行批评教育，确保以后不再发生。

4.审计整改结果判定缺乏系统性观点。一是审计整改结果判定没有严格按照“三个区分开来”执行。在实际操作中，存在未充分考虑整改背景、整改措施执行情况、整改成效评价情况等因素，作出不符合现实情况的整改判定。二是对于体制、机制等方面存在的问题，由于情况复杂，涉及多方利益调整，审计整改验收部门、整改责任单位、整改督导部门等审计整改各方主体，主要依赖各自专业水平和工作经验进行判定，易对整改判定结论产生分歧。

5.审计质量不高影响整改规范化实施。审计质量直接影响整改效果，如：审计报告及审理环节未对不合理审计建议进行修正，审计建议操作性不强，审计定性盲目套用法律法规等。审计建议无法对审计整改进行规范性指导，易造成被审计单位整改不彻底或虚假整改。一是同类型问题审计建议不统一导致整改措施力度不同。如：审计发现“合同未按结算标准执行”问题，A审计报告建议直接移送主管部门进行追责处理，B审计报告建议严格按照合同执行，强化合同履约责任。二是审计定性不同导致审计整改措施选择不同。如：审计发现“库房保管岗兼任验收岗”问题，A项目定性为“不相同岗位未分离”，B项目定性为“已有控制未得到有效执行”，不同的定性引用的制度条款各不相同，导致不同单位对同类问题采取了不同的整改措施。三是审计意见操作性不强导致审计整改不彻底。如：审计发现“闲置资产”问题，对如何提高闲置资产使用效率无具体指导意见，导致被审计单位整改流于形式。

（三）审计整改信息化建设尚不成熟

自2016年以来，随着审计信息化建设的发展，审计大数据分析技术广泛应用于审前调查、现场查证等审计环节，审计信息化建设偏重于建立审计发现问题预警模型，审计整改环节信息化建设较少。审计整改信息化水平较低受多种因素影响，包括：一是审计整改信息化数据库采样难。通常各单位只掌握本单位审计报告及整改情况，上级审计机关仅对本级机关组织开展的审计项目进行归档，由于不掌握本单位以外的审计报告，审计整改信息化数据库样本量偏小，不利于开展统计分析。二是整改信息化分析标准难以确立。审计整改多为文字表述，难以通过数据分析软件提取有效信息进行大数据分析。三是缺乏与整改信息化建设相适应的人员配备。由于整改信息的文字形式，以及整改附件材料以照片、文档、表格等多种形式存在，加之整改措施编写水平层次不齐，导致整改信息分析人工依赖度大，且对人员素质要求较高。整改信息化人员需要同时具备丰富的审计实务经验、扎实的分析统计能力、较强的大数据分析建模能力，由于多数审计机关人员紧缺，难以分派专门人员推进整改信息化建设工作。

（四）审计成果运用存在不足

一是整改运用机制不够健全。表现在审计整改成果运用率不高，审计整改运用缺乏考核标准，部分单位未建立审计通报机制、整改运用机制、整改运用考核机制等工作机制。二是被审计单位审计成果运用不充分。表现在未将审计整改结果作为领导干部述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。三是追责问责机制尚不健全。表现在未制定审计整改不彻底的追责规范，如未明确问责机制的主体、对象、条件、程序等，导致整改追责难以开展。

三、建设审计整改长效机制的对策建议

（一）建立健全审计整改体制机制

1.建立健全审计整改工作机制。一是完善审计整改工作机制，建立健全整改情况督查、整改成果运用、整改情况报告、整改考核追责“四位一体”的整改工作机制。二是完善审计整改保障机制，建立健全审计整改“回头看”检查机制、“大监督”协同整改督办机制、违规责任追究督办机制等。三是健全审计整改与审计计划、组织实施、复核审理等既相互分离又相互制约的融通连贯机制。

2.建立健全审计整改制度体系。一是进一步细化完善整改制度，内容应包括总体要求、职责权限、工作机制、追责问责、成果运用等方面。二是结合审计整改管理办法，加快出台审计整改工作流程、长效机制、结果公开、成果运用等规范性文件。三是根据审计整改工作流程以及各类规范性文件，进一步制定配套表单，包括：审计整改实施方案模板、审计整改报告模板、审计整改标准清单等。

（二）加强审计整改规范化建设

1.明确时间节点，规范整改方案。整改方案应明确各整改阶段的目标与任务、具体整改措施、整改责任人及时间节点。从实际出发，结合问题情况，对整改周期进行研判，分类施策。一是审计过程中立查立改的问题，被审计单位要立即制定方案，采取有力措施，将整改证据及时提交给审计组。二是可及时整改的问题，按照审计意见制定整改方案，在规定时间完成整改并上报整改资料。三是需要一定整改周期的问题，应当认真分析研究，分阶段制定整改方案，并及时推进整改、确认整改完成情况、上报整改资料、反馈审计成果应用情况，严格按照时间节点推动整改。

2.明确整改方式，规范整改落实。被审计单位对审计发现的所有问题，都要采取相应的方式进行整改，整改方式可分为复原式、堵漏式、追责式。一是对于可通过收回资金、调账改错、补办手续等措施采用复原式整改，使问题纠正到合规合法状态。二是对于问题属于既成事实，具有不可追溯或不可逆性，无法恢复到合法状态；或是事后纠正具体事项已无实际意义；或是纠错成本代价过高；或是涉及不可控的外部条件，机械性纠正容易造成较大损失或不利影响等，应采取堵漏式整改，通过完善制度、健全机制、改进内部管理等举措达到整改目的。三是对于有章不循、有令不行、有禁不止、明知故犯等行为，造成损失浪费的问题，采用追责式整改，在追偿和整章建制基础上，依法依规进行责任追究。

3.明确判定原则，规范整改验收。按照“已整改”“正在整改”“未整改”三类整改判定划分方式对整改问题进行验收，建立审计整改销号机制，对已整改问题实施整改销号处理，对于正在整改及未整改问题不可销号，应采取后续整改督促措施，包括分解任务推进整改、专项整改、跟踪检查或后续审计等方式。已整改的判定条件指已采取有效措施，审计发现问题已完全得到纠正，或采用堵漏式整改，堵塞管理漏洞，完善制度流程，举一反三，形成长效机制的；正在整改的判定条件指需要一定整改周期或已采取整改措施，但未达到已整改判定条件的；未整改的判定条件指没有按照审计意见进行整改的。

（三）加快审计整改信息化建设

1.建立审计发现问题整改标准清单。一是梳理整改台账。对以前年度审计发现问题进行梳理，形成《历年审计发现问题整改台账》。二是分析关键数据。采用大数据分析技术对台账中“审计定性”开展分析，将相似审计定性进行统一命名，生成高频词表。三是制定整改标准清单。以高频词为链接，建立审计发现问题与整改措施映射关系，根据审计建议和最新制度要求，对相同问题的整改措施进行梳理，建立整改标准及所需证明材料清单，形成审计发现问题整改标准清单。

2.建立审计整改销号动态管理体系。通过建立审计整改销号动态管理系统，实现审计整改闭环管理。动态销号系统应包括项目建立、问题录入、上传整改材料、整改验收、问题销号、后续整改、统计分析七大模块。一是根据年度审计计划或上级审计机关的审计通知书，分类建立整改项目，项目建立模块应包括项目类型、项目来源、项目名称、被审计单位名称等基础信息。二是根据审计意见决定书上传审计报告、录入整改事项，问题录入模块应包括审计事实描述、问题金额、审计定性、审计意见、整改责任单位、整改督导单位、整改时限等。三是收到整改材料后，上传整改方案、整改报告及附件，根据报告填写具体整改措施、整改金额、最初整改状态等。四是审计部门对审计整改情况进行初核验收，对已完成整改的进行销项处理，对整改不彻底或未完成整改的问题，反馈至各整改责任部门及整改督导部门，督促继续整改。五是依据整改验收结果，各责任部门开展后续整改工作，并按照相同流程，将后续整改方案、整改报告及附件上传至系统，审计部门对后续整改情况进行验收。六是更新整改情况及整改状态，通过动态销号系统对审计整改事项进行监控，被审计单位及时更新整改情况，审计部门及时进行整改验收及销号处理。七是实现审计整改情况可视化分析，分析模块包括整改完成情况统计、整改档案资料统计、正在整改完成进度统计、屡查屡犯分析、整改效果对比分析、整改措施对比分析等。

（四）加大审计整改成果运用

1.健全完善审计整改公告机制。明确公开范围、公开时限、公开方式，在符合信息公开有关规定的情况下，通过会议、文件、培训等形式在单位内部公开审计结果和审计整改情况，总结审计整改经验，推选审计整改先进典型，通报拒不整改或屡查屡犯的单位，促进审计监督与舆论监督有效结合，提高审计整改运用效果。

2.完善审计成果运用机制。进一步加强对审计发现问题的研究分析，对典型性、普遍性、倾向性问题及屡查屡犯问题深入调查研究，针对问题举一反三，建章立制，完善体制机制，堵塞管理漏洞。强化战略思维和系统思维，注重综合分析研判，把各专业审计发现问题贯通起来分析，把握事物发展的规律，提出有效的解决办法，着力推动源头治理，促进防患于未然。

3.完善整改考核追责机制。加强对审计整改结果的考核，把审计结果与审计整改情况纳入被审计单位主要领导履行经济责任和年度业绩考核内容，并作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。领导干部经济责任审计发现问题的整改情况作为所在单位领导班子民主生活会、党风廉政建设责任制、班子成员述职述廉的重要内容，并根据考核情况兑现奖惩。明确问责机制的主体、对象、条件、程序，对于审计查出问题提出的整改要求，存在拒不整改、拖延整改、整改不力或虚假整改等情形，可对被审计单位负责人进行约谈，情节严重的，依规依纪追责问责，并将追责情况在一定范围内通报。