关于地方政府专项债券项目绩效评价的思考

张馨予

（天津理工大学，天津 西青 300384）

近年来，地方政府专项债券作为带动有效投资、保持经济平稳运行的手段，对社会经济重大规划和战略发挥支撑作用，发行规模快速增长。2021年，安排新增地方政府专项债券的额度达3.65万亿元，投向农林水利、能源、物流基础设施、交通基础设施、保障性安居工程、生态环保等重点领域。专项债券已成为当前及今后时期带动有效投资的重要抓手，其使用绩效理应引起高度重视。财政部推动绩效管理覆盖所有财政资金预算，包括政府债务在内的所有政府投融资。2021年7月，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，办法规定，对专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理。随后，各地方陆续出台了适用本地区的专项债券项目绩效管理实施办法，通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果应用等环节，提升债券资金配置效率和使用效益。加强地方政府专项债券项目绩效管理，重点在于绩效评价的开展及其体系的构建。通过已有实践，总结地方政府专项债券（以下简称“专项债”）项目绩效评价的概况和面临的困难，从全生命周期绩效评价角度出发，提出改进建议，优化专项债项目绩效评价工作，完善地方专项债管理，更好地发挥出稳投资作用。

一、当前专项债项目绩效评价的实践

为规范管理地方政府债务，监控债务资金“借、用、管、还”各环节，促进资金安全、规范、高效使用，地方政府早在前几年就已开始探索开展地方政府债务绩效考核，构建地方政府债务的绩效评价体系。从实践来看，各地政府债务绩效评价的考核对象与指标体系有所不同，如有些省新增的绩效评价内容主要包括组织管理、制度建立和实施、债务管理、风险控制、资金使用、项目产出及效果等，选用决策、过程、产出、效益等评价指标，项目单位进行自评。地方政府债务绩效评价实践，主要表现出三个特点：一是侧重于政府部门整体层面债务管理的考核。重点考核政府债务管理基础工作、制度建立和执行、债务控制等情况，较少评价地方债项目绩效。二是侧重地方债支出的过程考核，如债务规模合理性、债务资金合规性、债务偿能力，缺乏对地方债产生效果、效率的评价。三是主要对政府一般债项目绩效考核。政府一般债纳入一般公共预算管理，由一般公共预算收入偿还，专项项目债必须用于有收益的公益性项目建设，纳入政府性基金预算管理，主要靠项目的收益偿还，达到融资收益平衡，二者资金来源和风险明显不同。目前，我国还没有建立完整的专项债项目绩效评价制度和指标体系。《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》中提出，绩效评价指标框架由各地方财政部门自主制定，参照《项目支出绩效评价管理办法》实行。专项债项目的绩效评价案例并不多，实践中仅定性或参照一般财政支出项目绩效评价框架，主要围绕绩效目标和现有指标体系开展绩效评价工作，但绩效评价指标及其权重的设计、评价方法往往容易存在主观、固化等缺陷，缺乏针对性和科学性。

二、专项债项目绩效评价的思考

（一）相比一般财政支出项目、PPP项目的绩效评价，专项债项目绩效评价工作难度更大

目前，专项债项目绩效评价的指标设计，总体上是借鉴一般财政支出项目绩效评价的指标框架。但专项债项目具有金融特性且运营周期长、不确定性高，为公益性支出。项目回报期长，需立足项目全生命周期进行绩效评价，同时，不仅要考虑项目的产出和社会效益，还要考虑项目运营效益、偿债能力和风险。因此，专项债项目绩效评价需考虑的因素与一般财政支出项目的绩效评价有很大不同。相比专项债项目绩效评价，PPP项目绩效评价的责任风险分担比较明晰，绩效评价指标体系较为完善，更具确定性和可操作性，其绩效评价结果是按效付费的依据，可用性更强。而专项债项目收益难以准确预测、债券本息偿还风险难以衡量、绩效评价结果应用有限，均增加了专项债项目绩效评价的难度。

（二）现有财政支出项目绩效评价体系不能够完全适应专项债项目绩效评价

现有财政支出项目绩效评价体系框架从决策、过程、产出和效益四个一级指标设定共性评价指标，具体操作时，根据项目特点设定个性指标，全面而易于操作。但评价指标及其权重的设计并不完全适合专项债项目绩效评价。采用传统的绩效评价方法、指标和权重评价专项债项目，评价结果可能不具有效性。如运营期实际收益与债券发行前的资金平衡方案中所预测的收益差异较大，前期绩效评价也会失真。专项债全生命周期分为决策、建设、运营等多个阶段，同时，绩效受项目盈利性、公益性、风险性等多个维度的影响，影响因素更复杂。若继续沿用传统绩效评价方式和体系，仅考虑产出和社会效益而不考虑偿债来源或者资金成本指标权重偏低，可能导致项目绩效评价打分很高，未来还可能出现无力还款和债券违约风险，导致绩效评价失去作用，更难以应用绩效评价效果。

（三）专项债制度不健全，运行不规范，制约绩效评价作用的有效发挥

现有的专项债发行、管理和问责制度都会在一定程度上制约绩效评价，如缺乏对相关责任主体行为的问责会导致绩效评价结果的弱约束力。有些地方政府出于政绩动机力推并不符合政策支持领域的专项债项目，事前绩效评估难有效开展，现有绩效评估方法可能导致收入或费用计算不精确，使预测收益与实际偏离，绩效评价失去客观性。同时，专项债发行及使用过程中，与绩效目标产生的偏离可归因于不确定性而难以有效衡量专项债的成果，界定评估范围，加剧了绩效评价的难度、弱化了绩效评价的效果。不合理的绩效评价会弱化甚至造成反向绩效激励，缺乏经营创新的动力。另外，专项债项目绩效评价过程中，虽然财政、主管、实施机构多部门分工，但本级政府层面既是实施方，也是评价者，绩效评价容易缺乏公正性。

三、专项债项目全生命周期绩效评价的改进

（一）根据项目所处行业和阶段的特点，完善专项债项目绩效评价体系

1.综合考虑项目自身特性和所处阶段，设计合适的绩效评价体系专项债投资的广泛性决定了对专项债项目评价要进行分级、分类、分层次，多角度、全方位并统一绩效管理标准才能保障专项债项目评价结果的客观有效。具体操作时，可在一般财政支出项目的基础上，融入专项债特性的内容，重点关注效率、效益、成本、支撑能力和偿债风险、公众满意度六个指标。不同阶段的专项债绩效评价指标体系侧重点应有所不同。其中，项目筹划期的绩效评价要注重资金投向的必要性、偿债计划的可行性、偿债风险和绩效目标的合理性。项目建设期的绩效评价要注重决策（支持领域和方向情况、申请专项债额度与实际需要匹配情况）、管理（资金使用安全和成本、建设管理）、产出（数量、质量、成本和及时性），既应关注债券资金使用进度，更应关注形成实物量的进度和可用性。运营期则要注重运营管理、运营效果，重点关注项目收益和偿债能力、外部效应的实现程度、服务对象或公众满意度。因此，针对不同领域和行业特点，应分阶段制定适合项目的绩效评价指标体系，确定各指标权重。

2.优化、创新专项债项目绩效评价体系，提高评价结果应用水平。专项债项目绩效评价应当引入预期性和动态性指标，持续引导相关主体行为，以期更好优化绩效运行效率。要不断优化绩效评价体系，遵从重要性、可比性、相关性、系统性等原则，通过设计合适的指标，有效衡量项目的经济性、效率性、有效性、可持续性与公平性。在构建分行业、分层次共性绩效评价指标体系框架的同时，对评价方法选择、指标设定、权重设计等方面要创新并反复论证。综合考虑有效平衡财政绩效评价的年度性与项目建设的跨年度性；除从现金流角度设计绩效指标外，还可尝试从资产负债角度进行设计；对于指标权重的确定要尽量采用客观的赋权方法，避免主观性；通过大数据手段获取评价采用的信息和数据来源，提高相关性和可靠性，保证评价结果的说服力。同时，创新绩效评价方法，如标杆管理法、因素分析法等，逐步实现专项债项目绩效评价结果横向可比较、纵向可追溯。

（二）加强风险识别和评估，将事前绩效评估作为入选专项债券项目库的必备条件

专项债事前绩效评估可为判断专项债资金是否属于支持领域提供重要参考依据，从源头上规避资金风险，提升项目绩效管理能力，提高专项债资金分配的科学性。专项债项目大多是带有运营性质的基础设施项目，要求融资收益自平衡，重点应关注代际公平和偿债风险。项目收益平衡方案要真实，财务论证和法律意见要专业、客观、公正。在此基础上，重点评估项目的合规性、成熟度、收益性与偿债可行性，从立项、筹资、平衡、风险和目标五方面展开，分别对应专项债券项目的合规性、筹资可行性、债券资金需求合理性、偿债风险可控性和绩效目标等。同时，应规定不满足融资收益平衡条件的项目不得纳入专项债券项目库。

（三）动态开展绩效评价，持续纠偏，不断提升项目绩效水平

专项债申请成功，仅仅意味着项目的开始，落地的债券资金伴随着相应的绩效目标。专项债发行后，建设期、运营期都应持续、动态开展绩效评价，实行穿透式检测，评估结果要与偿债风险挂钩，跟踪监测专项债券项目的融资收益平衡情况，保证项目的建设质量和可持续性。如果专项债券对应的专项收入发生变动，不足以偿还本金和利息，应立即进行重整，保证债券还本付息，切实防范化解债券偿付风险。深入分析与项目绩效目标产生差异的原因，提出整改建议，并对整改情况跟踪考核，形成闭环管理。

（四）为专项债项目绩效评价提供规范的制度环境，加强绩效评价结果的有效应用

政府有关部门应进一步规范政府发债制度，让专项债回归本质，坚持“谁举借谁负责”原则，降低政府投机风险，增强决策理性。明确并落实项目审批部门、资金管理部门、行业主管部门、债券使用单位、专业中介等各方责任。在制度层面，建立健全问责和激励约束机制，开展绩效评价结果的应用，将绩效评价结果作为预算安排、建设期和运营期财政支出的分配依据，成为改进财政管理、行政问责的间接手段，逐步纳入政府和干部政绩考核体系。当专项债项目出现绩效评价差、兑付有风险时，应压减该项目甚至该级政府的专项债额度，暂停专项债的发行使用，收回闲置资金，并要求整改、问责。