人口与公共服务优质均衡匹配的数字治理路径——以杭州市为例

文 / 董宇澜 张蕾

探索人口与公共服务优质均衡匹配的数字治理方案，推进数字社会“15分钟公共服务圈”建设，实现公共服务优质共享

“15分钟公共服务圈”是什么？

数字社会“15分钟公共服务圈”，即以“现代城市+未来社区+活力城镇+未来乡村”为核心场景，以人口分布和结构为基本考量依据，依托数字化空间治理技术，构建公共服务资源空间治理地图、公共服务资源均衡指数、公共服务资源预警五色图等数字产品，实现卫生、教育、文化、体育、养老、助残、托育等7类公共服务设施资源和能力供给水平的数字化测度、空间化治理、智能化推演，重塑公共服务资源配置的标准、方式和机制，推动各类公共服务资源在居民“15分钟慢行”范围内不断趋于均衡、可及、优质，实现公共服务资源和能力高效复合的空间布局，不断提升公共服务需求与供给的空间一致性。

“15分钟公共服务圈”怎么建？

绘制一张图：公共服务资源空间治理地图。依据《浙江省基本公共服务设施与资源管理规范》和人口数据相关标准，依托省域空间治理平台和社会治理要素统一地址库，将人口和公共服务设施资源多维数据，经标准化处理后进行空间落图管理，构成全省公共服务资源空间一体化治理地图，应用于全域“15分钟公共服务圈”建设和治理。空间治理一张图包含公共服务需求、公共服务供给、公共服务目标三张基本图层：公共服务需求图层由居民人口分布和重点人群结构数据构成；公共服务供给图层由公共服务资源和能力指标数据构成；公共服务目标图层由基本公共服务均等化和公共服务优质共享战略目标所对应的核心指标构成。

构建一指数：公共服务资源均衡指数。公共服务资源均衡指数可动态反映地区公共服务资源和能力的供需匹配合理性、空间布局合理性、实际利用状态，综合反映地区公共服务供给能力和水平，为公共服务设施和资源的科学规划、合理配置、项目安排、政策制定提供决策依据，为基本公共服务均等化和公共服务优质共享的演进进程量时度势。公共服务资源均衡指数可分为综合性均衡指数和分类型均衡指数。分类型均衡指数由某一类型公共服务资源的匹配度、可及度、饱和度三个均衡性指标综合构成；综合性均衡指数在省域、市域、县域三级行政区划由七大类分类型均衡指数综合构成，反映七大类公共服务资源供给整体水平和均衡水平，均衡指数均值相同的两个区域，资源水平越接近一致，综合性均衡指数相对越高。

制定一规范：公共服务资源标准规范。制定公共服务设施资源数字化管理规范，对基本公共服务的数字应用和设施资源进行统一编码规范和要素规范。通过规范化建设，推进全省基本公共服务的全要素数字化进程，构建基本公共服务数字治理基础能力。

打造一系统：公共服务资源设施运营系统。打造全域覆盖、上下贯通、动态更新、空间维护的公共服务资源设施运营机制和系统，提供资源标准维护、资源清单维护、资源能力维护、资源空间治理。

健全一体系：常住人口监测体系。建立常住人口基础库与监测模型。依托户籍、居住证、出生证、死亡证明等登记数据完善常住人口基础库。结合公安部门的户籍与居住证登记、基层网格治理的信令数据、统计数据构建多态人口模型，监测五级行政区划内的实有人口、常住人口的分布与结构。建立健全相关数据，对幼小初高学生、残疾人、慢病患者、孕妇、失业、困难等特殊群体的多维度数量指标进行动态监测。

“15分钟公共服务圈”具体如何建？

（一）建立实时监测、动态预警的“15分钟公共服务圈”数字运营机制

资源运营。开展资源标准维护、资源清单维护、资源数据更新、资源能力维护等工作。运营工作职责按四级分工：省级部门管理维护设施和资源标准（设施类型、服务指标、服务要求）；市级部门管理本市设施和资源信息（市级设施）；区、县（市）管理设施和资源信息（县级设施）；街道及以下维护更新设施和资源信息的动态变动（空间标注、运行情况），提供内容维护，包括动态信息发布、提示信息发布。

监测预警。依托“15分钟公共服务圈”空间治理系统对全域公共服务资源和能力的供需匹配合理性、空间布局合理性、实际利用状态进行动态监测，并利用系统开展公共服务相关政策推演。将系统提供的预警信息及时反馈至实际工作，谋划并适时落实社会事业项目安排和服务能力补缺补强措施。

服务延伸。在现有服务资源基础上，充分发挥基层创新能力，结合地区特点和群众对高质量公共服务的实际需求，逐步拓展“15分钟公共服务圈”的服务类型，适度向更多标准化基本公共服务、多样性的公共服务和生活服务延伸。围绕新拓展领域，开展数据采集、资源管理、算法构建、监测预警等工作，建立新服务领域数字治理体系和运营机制。

（二）建立标准齐全、共享均衡的“15分钟公共服务圈”资源配置体系

标准先行。结合浙江省基本公共服务标准，持续更新公共服务设施资源标准和管理规范，深入梳理各公共服务设施承载的基本公共服务清单和服务标准，做到“七个明确”，即“明确服务设施、明确服务编码、明确服务事项、明确服务对象、明确服务能力、明确服务流程、明确绩效评价”。

模型迭代。根据公共服务的具体特征和设施资源的实际情况，持续完善“15分钟公共服务圈”空间治理模型，调整和优化监测指标、均衡算法、空间算法等模型算法，拓展个性化监测指标和算法，不断提升监测预警、数字治理的科学性和合理性，

资源配置。依托均衡指数和均衡指标（可及度、匹配度、饱和度）计算结果，建立以人口为中心的基本公共服务资源配置管理新体制。通过“盘活存量”“共建共享”“规划完善”等路径解决设施和资源的缺配问题。对于已建成地区，鼓励通过盘活存量的方式完善公共服务配置；对于新建地区，鼓励按照本指南中的各类要求以规划完善的方式，预留好公共服务配置空间。

共建共享。一是强化城乡公共服务资源共享。对公共服务设施的供给内容进行统筹考虑，协同规划编制，明确多元合作共享范围及模式，实现跨行政区域的街镇、村社间公共服务设施的建设及使用，达到区域内部资源共享的目标。二是强化公共服务资源功能共享。加大各类公共服务设施与场地的开放度，形成互补与共享的服务机制。例如中小学等教育设施可以调整分配出部分用地供老年设施使用，部分体育设施进一步向公众开放，作为公共体育设施的补充。三是强化土地资源共享。引导不同功能的公共设施在满足服务半径要求和功能互不干扰的前提下集中复合设置。

（三）建立数字引领、协调衔接的“15分钟公共服务圈”建设实施机制

数字引领。依托“15分钟公共服务圈”空间治理系统测算结果，通过新建与现有场所、现有基础设施的标准化改造整合相结合，逐步补足与常住人口相适应的服务能力，构建统一、规范、便捷、智慧的服务体系，切实解决公共服务在基层的“最后一公里”触达问题。

试点示范。经过申报遴选审核，安排区市、区县、社区三级试点。试点地区可选择全领域或特定领域率先开展试点示范，2022年底前率先实现“15分钟公共服务圈”95%以上的覆盖率。各试点地区要建立“15分钟公共服务圈”建设实施机制，通过树立一个示范点或示范领域，辐射带动一大片，全面推动“15分钟公共服务圈”建设全面达标、全面提升。

服务升级。结合浙里基本公共服务应用建设，进一步简化服务流程、提高服务效率，通过线上线下协同，在服务流程上做“减法”、在服务群众上做“加法”，通过线上拓宽办事渠道、线下提升办事体验感等方式，持续推动基层公共服务在更深层次、更广范围内实现“网上办、掌上办、智能办”，以极简流程、至高服务提升经办群众的满意度、体验感。