高水平数字政府建设的影响因素及推进路径

冯朝睿

(昆明理工大学 管理与经济学院,云南 昆明 650000)

科学技术在人类文明演变进程中发挥着不可替代的作用,每一次科技的重大突破都将转化为社会进步的强大推动力。正在兴起的第四次工业革命以新技术为手段,不断催促着传统政府在政务流程、行政审批、政民互动等体制机制方面的变革与重塑。国际上早在20世纪80年代就开启了对数字政府的探索,如美国、丹麦、新加坡、英国等,均通过数字技术赋能政府治理,提升了政府公共服务能力。在国际数字治理狂热浪潮与中国新时代数字治理强烈需求的协同作用下,中国数字政府的建设正如火如荼地展开。党的十九届五中全会强调,要加强数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。“十四五”规划也凸显了数字政府在引领数字经济、数字社会和数字城市发展中的重要作用。“云上贵州”“最多跑一次”“一网通办”等政府领域的改革实践层出不穷。2020 年,《数字中国建设发展进程报告(2019年)》既肯定了中国数字政府及信息化建设的成效,同时也指出了数字技术赋能国家治理的危机与挑战。

在数字政府建设过程中,若仅靠技术的单兵突进与刚性嵌入往往容易将技术赋能变成技术负能,产生预期之外的副作用。因此,推进数字政府的建设不仅要靠技术单维度的赋能,还需理念、制度、组织等多维度的协同驱动与相互制约,将人的感受作为数字政府建设的出发点,把握好数字治理的效度、温度和尺度,为人民群众在数字时代创造获得感、幸福感与安全感[1]。各省级政府如何以有限的资源配置促进政府的数字化转型及数字治理能力的提升依旧是现阶段中国数字政府建设的一个难题,特别是东西部地区极不平衡的资源状况,更加大了“全景视角”下中国各省数字政府建设水平均衡发展的难度。基于此,本文立足中国数字政府建设的现状,从组态视角挖掘中国31个省(市、区)差异化数字政府建设路径的多重影响因素,探寻数字技术与政府治理二元叠加的有效推进路径,从根本上揭开数字政府建设的神秘面纱,从而整体、协同、开放、系统、高效地推进高水平数字政府的建设及政府数字治理能力的现代化进程。

一、文献回溯与理论框架

(一)文献回溯

1.数字政府建设的理论及实践研究。丹麦政府2007年发布了“2007—2010年公共部门数字化战略”,以战略规划为抓手,坚持“公民中心”理念,推进电子政务的建设[2]。新加坡政府在2000年出台了第一个电子政务行动计划——《e-Government Action Plan I》,并从2015年开始,陆续推出了One Inbox、One Service等数字化服务项目,通过政策法规的出台、数字政府管理运行制度的建立、公民参政议政的网络数字平台的搭建等举措助力数字政府的建设[3]。英国于2012年推出了“政府数字战略”,并在2017年出台了《政府转型战略(2017—2020)》等国家层面的数字化发展规划[4]。美国政府于2012年发布了《数字政府策略》,提出了以信息为中心、构建共享平台、客户至上、注重安全和隐私的政府数字化建设四大原则[5]。

数字政府是一种通过使用信息和通信技术,使公民、政治家、政府机构和其他组织能够相互合作,并开展支持公民生活的活动。数字政府与电子政府的区别不仅在于技术创新,更在于其能实现跨部门、跨系统的运作,打造政府和公民之间的双向关系[6]。有学者从政府职能角度出发,认为数字政府是信息化政府、管理网络化政府、办公自动化政府、政务公开化政府、运行程序优化政府,虽然数字政府的建设在表面上看是技术问题,但实质上是对权力的态度问题[7]。有学者通过对从健康码到“浙政钉”的案例实证研究,探寻了数字政府建设的3个核心要素,即大数据和云计算的技术能力、用场景驱动收集数据的方法、以用户为中心的理念[8]。也有学者基于跨界治理理论模型,以广东数字政府建设为典型案例,从组织架构、制度供给、运行机制、跨界领导、工具应用等方面提出了助推中国数字政府建设的对策建议[9]。

2.数字政府建设的影响因素研究。Pardo[10]等通过对世界各地数字政府建设的实践及理论文本的研究认为,推动数字政府建设的关键因素是组织间的信息整合。张鸣[11]通过对浙江“最多跑一次”改革的研究认为,政府数字化转型的影响因素既包括先进的技术支持,更需要通过推进机制去主动构建与信息技术应用相配套的组织制度、管理机制、组织架构、组织文化及组织人员。赵岩等[12]以互联网服务供给能力为切入点开展研究,认为存在引致政府互联网服务高水平供给能力的3种类型,即需求-支持型、压力-支持型、平衡型。冯朝睿等[13]通过对智慧政务高水平发展驱动路径的研究,认为智慧政务高水平发展的必要条件并非由单一要素决定,而是由技术、组织和环境多重要素共同决定。因此,要想加快数字政府建设,不仅须要处理好技术与业务的关系,还须要处理好管理与服务、政府与市场、发展与安全之间的关系[14]。

综上所述,学界对数字政府的内涵、理论逻辑、影响因素及实现路径进行了诸多探索。但当前研究大多还停留在理论层面的探讨,鲜有集中采用量化方法对互联网服务供给能力、区域创新能力等展开微观层面的研究。也有从宏观层面对数字政府建设的量化研究,但凤毛麟角,尤其缺乏对数字政府建设的驱动路径、组织改革以及内外部环境的整合分析,即数字政府建设背后多重因素间联动关系的系统性挖掘。在研究方法方面,当前学界在数字政府建设领域多采用典型案例研究、文献研究等定性方法,量化的研究较少。随着科技的变革、治理方式的转变及疫情防控常态化,数字政府建设是必然所趋,如何推进数字政府高水平建设的问题变得急迫且必要。本文立足中国31个省(市、区)数字政府建设实际,从数字政府建设的影响因素及水平提升2个方面展开量化分析,致力于探寻中国高水平数字政府建设的差异化路径,进而为中国数字政府整体水平的提升提供经验借鉴。

(二)TOE框架

TOE(Techonology-Organization-Environment)框架,即“技术-组织-环境”框架,最早由L.G.Tornatzky和M.Fleischer于1990年提出,最初应用于分析企业采纳创新技术的影响因素[15]。随着理论的发展与演变,TOE框架已被广泛应用于电子商务、资源开放共享、政府开放数据等领域。该理论提出了3类影响组织采纳与应用创新技术的因素,即技术因素、组织因素与环境因素[16]。其中,技术因素主要是指信息系统领域的各类技术手段、技术的创新性、技术与组织的适配性等[17]。组织因素涉及了组织的方方面面,主要包括组织资源、为达成目标的组织行为等[18]。环境因素主要涉及政策环境、经济环境等。在数字化与智能化的浪潮下,高水平的数字政府建设不仅会受到政府本身所具有的资源条件的影响,还与政府所处的内外部环境密切相关。

(三)数字政府建设水平TOE理论分析框架

本文采用TOE框架,结合中国的制度情境以及数字政府建设的实践场景,构建了数字政府建设水平TOE理论分析框架(图1)。

图1 数字政府建设水平TOE理论分析框架

第一,技术因素。随着大数据时代与信息社会的到来,政府的角色愈加多元化,政府不仅是“知识管理中心”和“信息传播中心”,同时也是“社会需求汇集中心”和“智能服务中心”。在政府转型的过程中,技术起到了不可替代的关键作用。区块链、互联网、大数据等技术的盛行驱动着政府朝着更智能、更有效和更便捷的方向发展。技术的创新与应用不仅能在一定程度上推进城乡信息互联互通等问题的解决,更能助力数字政府的建设。因此,影响数字政府建设水平的技术因素包括技术研发能力与信息基础设施建设。

第二,组织因素。数字政府建设的终极目标是满足人民大众对政府公共服务的有效需求。要达成这一目标,离不开组织的行为与资源支持。数据是数字政府建设最为重要的资源,因此政务公开作为组织行为选择的重大体现会对数字政府建设水平产生重要的影响。各级政府的政务公开实施得越彻底,则政府的透明度和数字化治理水平越高。此外,也有学者研究发现,高水平政府财政收入对东部地区电子政务服务效率具有明显的积极影响,但对中西部地区存在削弱作用[19]。可见,政府财政供给能力的强弱会对电子政务服务产生重大的影响,继而影响数字政府的建设。因此,财政供给能力也是数字政府建设中不可或缺的关键条件。综上,影响数字政府建设水平的组织因素包括组织政务公开与财政供给能力。

第三,环境因素。数字化转型浪潮推动地方政府主动步入了“制度供给”的新阶段,加快了服务型政府的建设步伐,进而推动了政府的数字化转型。因此,数字政府建设的政策环境对于各地数字政府的建设成效具有重要的影响,差异化的政策驱动会导致差异化的数字政府建设水平。同时,经济的快速发展能够为政府的数字化转型注入活力与动力。综上,影响数字政府建设水平的环境因素包括政策驱动与经济发展。

综上所述,本文在TOE框架的指导下构建数字政府建设水平理论分析框架,该框架涵盖技术、组织和环境3个一级指标,技术研发能力、信息基础设施建设、组织政务公开、财政供给能力、经济发展和政策驱动6个二级指标,致力于逐层拨开数字政府建设的内外部影响因素及各影响因素之间的相互耦合机理,呈现高水平数字政府建设的实施路径及各路径之间的适配效应,为打造差异化的高水平数字政府提供理论指导。

二、研究设计

(一)研究方法:NCA 与fsQCA 相结合的方法

为更好地探讨高水平数字政府建设的影响因素间所存在的必要与充分关系,本文采用NCA 与fsQCA 相结合的方法开展研究。必要条件分析方法NCA 与充分条件分析方法fsQCA 相结合的混合研究方法可解决单一研究方法分析的不足。

必要条件分析(NCA)是由Dul[20-21]在2016年提出的一种基于识别和检测数据中必要非充分条件的研究方法,其不仅能够识别单一必要条件,而且可以识别条件的必要性程度,从定性定量相结合的视角挖掘各因素对不同结果的影响机制[22]。采用NCA 方法可对数字政府建设的必要条件进行有序降维筛选。充分条件分析方法(模糊集定性比较分析方法fsQCA)作为一种案例导向型的研究途径,能够打破人为变量分类的局限,以集合和布尔代数等技术手段为基础,将数据转换为介于0～1之间的隶属得分,融合了定性和定量研究的优势,从而在研究中应用更加广泛[23]。采用fsQCA 方法可对数字政府建设进行定性与定量相结合的组态分析。

(二)案例选择

2019年12月,中国软件评测中心正式发布了数字政府领域的研究报告——《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》(以下简称《报告》)。《报告》以政府服务成效、数据质量和创新探索为聚焦点,对国务院部门和县级以上各级人民政府的门户网站,以及政务APP、政务微博、政务微信等政务新媒体进行了全面评估,最终得到了各级政府在数字政府建设过程中综合服务能力的评估等级。其中,数字政府服务能力的评估指标考核项共分为3类,即多渠道比对赋分指标、多渠道加权赋分指标、仅对单一渠道进行考核即可赋分的指标。评估对象主要聚焦省以及计划单列市、副省级城市和省会城市。该评估对各级政府的数字政府建设水平进行了客观的结果反馈,具有较强的科学权威性。因此,考虑到后续变量数据的可获取性与可操作性,最终选取《报告》中提到的31个省份的数字政府建设水平作为本研究案例。

(三)变量测量及校准

1.变量测量。选取结果变量为数字政府建设水平；条件变量为技术研发能力、信息基础设施建设、组织政务公开、财政供给能力、经济发展和政策驱动6个变量。结果变量选取《报告》中各省级政府在数字政府服务能力方面的评估结果作为衡量其建设水平的原始数据。该评估结果共分5个等级:起步[0,60)、发展[60,75)、良好[75,85)、优秀[85,95)、卓越[95,100)。基于此,对结果变量进行编码:处于起步阶段的地区编码为1；处于发展阶段的地区编码为2；处于良好阶段的地区编码为3；处于优秀阶段的地区编码为4；处于卓越阶段的地区编码为5。

条件变量如下:

(1)技术研发能力。采用每万人国内专利申请授权量作为测量各省份技术研发能力的衡量指标。专利申请包括实用新型专利与发明专利2种类型,在一定程度上可衡量一个地区的技术研发能力。数据来源《2019中国城市统计年鉴》。

(2)信息基础设施建设。互联网端口接入已成为信息化建设水平的主要衡量指标之一,因此采用人均互联网宽带接入端口数作为测量各省份信息基础设施建设的衡量指标。数据来源《2019中国城市统计年鉴》。

(3)组织政务公开。政务公开是数字政府建设的一项重要制度,旨在通过增加权力运行全流程和政务服务全过程的公开透明度,规范政府行为、防止权力滥用和增强服务职能[24]。政府透明度指数越高,表明政府的政务公开工作进行得越有效。因此,采用政府透明度对组织政务公开情况进行测量。数据来源中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布的《中国法治发展报告(2019)》,从决策公开、管理服务公开、执行和结果公开、政策解读与回应关切、依申请公开等方面对组织政务公开情况进行了评估。

(4)财政供给能力。财政供给在数字化建设过程中发挥着重要的保障作用,财政预算收入是衡量财政供给的主要指标。因此,采用地方财政一般预算收入作为测量各省份财政供给能力情况的衡量指标。数据来源《2019中国城市统计年鉴》。

(5)经济发展。经济发展是数字政府建设的基础,人均生产总值是体现经济发展的重要指标,人均GDP越高,则表明该地区的经济发展水平越好。因此,采用人均地区生产总值作为测量各省份经济发展情况的衡量指标。数据来源《2019中国城市统计年鉴》。

(6)政策驱动。政府制定政策来指导实践,因此采用政务数据管理相关政策文件制定情况作为测量该省份政策驱动程度的衡量指标。通过对地方政府网站、互联网新闻报道等途径的资料收集,根据是否制定了专门的政策数据管理相关政策文件对该条件变量进行编码:若没有制定政务数据管理相关文件,则编码为0；若仅制定了政务数据管理方面的相关文件,则编码为1；若制定了专门针对政务数据的综合管理办法,则编码为2。

2.数据校准。在NCA 与fsQCA 中,校准的作用是给案例赋予集合隶属,即将结果变量与条件变量的数值转化为[0,1]之间的模糊隶属度。结合理论知识与实际经验,根据结果变量与条件变量所属的数据类型,采取Ragin提出的直接校准法,确定数字政府建设的结果变量与条件变量的3个锚点,即完全隶属、交叉点和完全不隶属,分别对应隶属度为0.95、0.5、0.05,从而将所有数据转化成[0,1]间的连续变量。在3个锚点的选择中,参照现有的研究,分别选取样本数据的95%分位数、中位数与5%分位数[25]。具体各变量锚点值设置,见表1。

表1 各变量校准锚点

三、数据分析与实证结果

(一)必要条件分析

通过运行R 软件和NCA 软件包,得到了关于数字政府建设的单要素必要条件分析结果(表2)和条件瓶颈水平分析结果(表3)。

表2通过CE-FDH 和CR-FDH 2种方法得到了单要素必要条件分析结果。其中,若结果变量与条件变量都属于连续或离散变量,且有5个及以上的水平,则对CR-FDH 方法得到的结果进行分析；若结果变量与条件变量都属于二分变量或不到5个水平的离散变量,则对CE-FDH 方法得到的结果进行分析[26]。根据表1中测量变量的数据水平可知,政策驱动不到5个离散变量,故选择CE-FDH 方法得到的结果对政策驱动进行分析；其余变量都为具有5个以上变量,故选择CR-FDH 方法得到的结果对其余变量进行分析。参考Dul[27]等学者提出的必要条件判断方法,即当某条件的效应量(d)不小于0.1,且在蒙特卡罗模拟置换检验结果中显示是显著的(P≤0.1),则说明该条件为必要条件。由表2可知,在6个条件变量中,唯有政策驱动满足效应量(d)大于0.1、且蒙特卡罗模拟置换检验结果显著的条件,说明政策驱动是数字政府建设的必要条件,其余变量都非数字政府建设的必要条件。

表2 单要素必要条件分析结果

表3展示了条件瓶颈水平分析结果。瓶颈水平(%)指的是达到结果最大观测范围的某一水平值。相较于单要素必要条件分析,条件瓶颈水平分析结果能清晰地体现出在给定水平的结果下多个条件的水平组合情况。如表3所示,当数字政府建设水平不大于30%时,技术研发能力、信息基础设施建设、财政供给能力都不存在瓶颈水平,即在此结果水平范围内,若要达到特定的数字政府建设水平,仅需政务公开、经济发展与政策驱动3种条件的组合。差异化的高水平数字政府建设由不同的条件变量组合而成,数字政府建设水平越高,则所需的各条件变量的水平也越高。

表3 NCA方法瓶颈水平(%)分析结果

(二)条件组态的充分性分析

在fsQCA 方法的操作中,首先选择变量集合,得到高水平数字政府建设的真值表；其次,参考Schneider等学者提出的“天然缺口”确定方法,将一致性阈值确定为0.90,同时考虑到研究选取的样本规模,将频数阈值设定为1；最后,运行fsQCA3.0软件得到具体分析结果。结果共包含简单解、中间解和复杂解3种类型。选择介于简单解与复杂解之间、通常被认为普适性和启示性较好的中间解及其代表省份进行深入分析(表4)。关于路径中核心条件与边缘条件的确定,参考相关文献,将在简单解中出现或通过必要性检验的条件变量视为核心条件,将在中间解中出现但未在简单解中出现的条件变量视为边缘条件[28]。

表4呈现了高水平数字政府建设的7条实现路径。其中,每一竖列表示每一种可能的条件组态。但由于有些组态的条件组合一致或相似,因此将一致或相似的条件组态归类,最终得到了5条路径。这5条路径的总体覆盖度为0.80,可解释80%的高水平数字政府建设路径；总体一致性为0.95,表明95%的高水平数字政府建设路径符合上述分析。

表4 实现高水平数字政府建设的条件组态

对上述得到的实现高水平数字政府建设的条件组态进行深入探究,由于篇幅有限,只提供技术导向型组态图,其他几组组态图省略。

1.技术导向型。第1条为“技术导向型”,对应表4中的条件组态1。该组态表明当地方拥有较强的技术研发能力、较完善的信息基础设施与较好的经济发展水平,则数字政府建设水平较高。且该组态中的技术研发能力(技术)为核心条件,信息基础设施建设(技术)与经济发展(环境)为边缘条件,表明实现数字政府的高水平建设可以将技术作为核心驱动导向。该组态的代表省(市)有北京、浙江、广东、上海、江苏、天津、福建、重庆、山东和陕西。在技术研发能力方面,北京、浙江、广东、上海、江苏、天津、福建、重应、山东的每万人专利申请授权量包揽全国前列,陕西虽有落后,但也处于中上水平(图2)。在信息基础设施建设与经济发展方面,北京、浙江、广东、上海、江苏、天津、福建、山东、重庆、陕西的人均互联网宽带接入端口数与人均GDP也都位于全国前列或中上水平(图3-图4)。以重庆为例,重庆与阿里云开展多项战略合作,借助阿里巴巴的“帮助之手”,实现了交通、停车、医疗、教育、城市管理等领域的数字化升级,充分体现了以技术驱动为核心导向的高水平数字政府建设路径。可见,技术支撑在高水平数字政府建设中发挥着不可替代的关键作用。对于经济发展水平较高的地区,应积极研发并充分运用云计算、大数据、区块链等新一代信息通信技术,以安全有保障的技术为基础构建政府与社会、市场、公众之间互动的信息平台,推进数字政府的高效运行。

图2 2018年各省每万人专利申请授权量(组态1)

图3 2018年各省人均互联网宽带接入端口数(组态1)

图4 2018年各省人均GDP(组态1)

2.组织-环境型。第2条为“组织-环境型”,对应表4条件组态2a、条件组态2b与条件组态2c。由于这3类条件组态的核心条件都归属于组织与环境,故将其归为一类。这类路径的典型特征在于,在技术条件相对较差的情况下,实现数字政府的高水平建设可以从推动组织与环境条件的联动发展着手。条件组态2a的代表省份为广东、江苏、湖北、安徽、辽宁和湖南。以湖北和安徽为例,湖北在2018年出台了“财政28条”,以重点领域的资金支持、数字经济的迅速发展加速数字政府的建设进程；安徽积极布局“数字江淮”战略,通过资金扶持、深化“互联网+政务服务”等举措提升数字政府服务能力,说明通过经济发展与财政供给的优势能有效应对政策环境不够完善带来的挑战,实现数字政府的高水平发展。条件组态2b的代表省份为贵州。贵州凭借出色的组织政务公开水平和强有力的政策驱动,破除自身在信息基础设施建设与经济发展方面的桎梏,赋能数字政府的健康发展。如2014年以来,贵州制定了大数据发展战略部署,全力打造“电子政务云”,并上线了“云上贵州”平台,助力“信息孤岛”“数据烟囱”等问题的解决。与组态2b相比,组态2c中的财政供给能力是可替换条件,代表省份为山西。山西凭借财政供给能力与政策驱动2方面的优势突破了由于技术条件缺陷带来的数字政府建设滞后困境。如2017年,山西省人民政府发布了《山西省大数据发展规划(2017—2020年)》,致力于通过大数据战略的实施破解本省的创新发展难题。此外,山西与腾讯签订战略合作协议,推动“互联网+便民服务”“互联网+医疗健康服务”等模式的升级,提升政府公共服务效率。这3类组态充分体现了“组织-环境”导向的高水平数字政府建设路径。该路径表明,对于政策驱动不足的地区,应着力增强其财政供给能力,通过资金支持赋能数字政府的高水平建设；对于经济发展水平较低的地区,应夯实政策基础,通过顶层设计的政策完善与财政供给的增强打破数字政府建设过程中由于技术壁垒带来的困境,提高数字政府治理水平。

3.技术-组织型。第3条为“技术-组织型”,对应表4条件组态3。该组态表明,在政策驱动力弱的情况下,拥有较强的技术研发能力、较完善的信息基础设施与较好的政务公开环境,可推动建设较高水平的数字政府。其中,技术研发能力(技术)与组织政务公开(组织)为核心条件,信息基础设施建设(技术)为边缘条件,表明在环境条件相对较差的情况下,实现数字政府的高水平建设可以致力于增强技术与组织条件间的协同作用。该组态的代表省份包括广东、江苏、天津、四川、宁夏。其中,广东、江苏、天津为东部地区的典型代表。根据《中国区域科技创新评价报告(2018)》,这些地区的综合科技创新水平均位于全国前5位。且《中国法治发展报告(2019)》也表明,这些地区的政府透明度指数均位于全国前列,充分诠释了“技术-组织型”导向的高水平数字政府建设路径。四川、宁夏作为西部地区的典型代表,以四川为例,在中国信息协会发布的《2018年度中国政府网站新媒体传播力监测报告》中,四川省政府门户网站荣获“省级门户网站新媒体传播力第二名”,在政务新媒体的建设工作中取得了阶段性的成效,为该省建设高水平的数字政府打下了良好的基础。因此,对于缺乏政策驱动的地区,应注重提升该地区的技术能力,通过更好地打造与完善政务公开平台,提升地方政府的政务公开水平,助推数字政府的高水平建设。

4.平衡型。第4条为“平衡型”,对应表4中的条件组态4。该组态表明,当地方政府拥有较完善的信息基础设施、较好的政务公开、良好的经济发展与较强的政策驱动,将会推动高水平数字政府的建设。其中,组织政务公开(组织)和政策驱动(环境)为核心条件,信息基础设施建设(技术)和经济发展(环境)为边缘条件,此条路径表明高水平的数字政府建设是技术、组织与环境协同联合的结果,三者在数字政府建设中都承担了不可或缺的角色。该组态的代表省份为北京、浙江、上海、山东和海南。其中,浙江、上海均地处长三角经济区,北京地处京津冀经济区,山东地处中原经济区,海南是中国设立的省级经济特区,优越的地理位置和地缘政治优势奠定了其在技术、组织和环境方面的基础。在信息基础设施建设方面,浙江、北京、海南、上海的人均互联网宽带接入端口数均位列前6位,山东略有落后,但总体处于中等偏上水平。在组织政务公开方面,北京、上海、山东的政府透明度指数位居前6位,海南、浙江略有落后。在经济发展方面,北京、上海、浙江的人均GDP位居前4位,山东、海南略有落后。在政策驱动方面,浙江坚持以数字化治理为支撑,高水平建设数字浙江；上海发布了《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》等文件；北京于2005年发布了《关于加强数字化管理加快电子政务建设的通知》,加强电子政务工作；海南2018年发布了《海南省信息基础设施水平巩固提升三年专项行动方案(2018—2020年)》,致力于推动海南信息基础设施整体水平再上新台阶；山东发布了《山东省数字政府建设实施方案(2019—2022年)》,明确了数字政府建设的方向与任务。这些地区在上述方面的出色工作充分诠释了“平衡型”的高水平数字政府建设路径。可见,“平衡型”的数字政府建设是全面发展型的,依靠技术、组织和环境方面的均衡发展完成了建设高水平数字政府的任务。

5.组织导向型。第5条为“组织导向型”,对应表4中的条件组态5。该组态表明,在信息基础设施建设较不完善与政策驱动较弱的情况下,较好的政务公开与较强的财政供给能力可推动建成高水平的数字政府。其中,组织政务公开(组织)和财政供给能力(组织)均为核心条件,表明在技术与环境条件存在缺陷的情况下,实现数字政府的高水平建设可以将组织作为核心驱动力。该组态的代表省份为湖北、河北、安徽、河南和江西。以湖北为例,湖北已建成全省一体化政务服务平台,在政务公开方面取得了显著的成效。同时,湖北省人民政府印发《关于推进数字政府建设的指导意见》,指出要加大数字政府建设的资金支持力度,建设高水平数字政府。因此,组织政务公开与财政供给能力方面的良好表现能够在一定程度上破除技术与环境条件的双重壁垒。对于技术与环境条件相对落后的地区,地方政府应以组织为核心导向,注重从政务公开与财政供给着手,缓解数字政府建设的技术与制度压力,促进高水平数字政府的建设。从此条路径来看,东部地区的高水平数字政府建设主要依靠技术、组织和环境三者协同,中、西部地区主要依靠技术、组织和环境中的某1类或某2类条件。因此,建设高水平数字政府的实现路径均依靠多重因素协同和联动实现,无法仅靠单一因素实现。同时,高水平数字政府的建设存在差异化的多重实现方式,依赖各地区的政策水平、资源条件的协同作用。

(三)关键条件及条件间的潜在替代关系

除对上述条件组态进行直观研究外,还通过横向观察和对比组态路径中条件变量间的相互关系来找寻关键条件和替代条件。在关键条件方面,通过对比5条路径可知,在高水平数字政府建设的条件中,组织政务公开、财政供给能力与政策驱动发挥了重要作用。其中,条件组态中组织政务公开的重要性也说明了政务公开平台的构建与政府信息数据的公开是驱动数字政府建设水平提升的关键要素。在替代条件方面,通过对比各组态路径中条件变量相互间的潜在关系可知,技术研发能力、财政供给能力与政策驱动在建设高水平数字政府中具有重要的现实价值,这三者均能在某种特定的客观禀赋条件下发挥某2种或3种条件组合才具有的作用。此外,在技术、组织和环境条件之中,单一条件均无法取代三者融合产生的协同助推作用。

四、结论与建议

(一)研究结论

数字政府建设作为推进政府治理体系与治理能力现代化、实现全社会效率与公平的重要举措,不仅是简单的技术创新变革的问题,更是技术与治理二元叠加所带来的信息化技术与组织、环境的指数型深度融合发展问题。本文在TOE框架的基础上,结合国内外数字政府建设的实践经验,采用NCA 和fsQCA 相结合的方法,借助R 软件与fsQCA3.0软件,从组态视角挖掘中国31个省(市、区)高水平数字政府建设的多重影响因素及推进路径。

第一,NCA 分析的结果显示,政策驱动是数字政府建设的必要条件,加大政策驱动程度有利于为数字政府的建设与发展提供充足的制度保障。

第二,高水平的数字政府建设存在差异化的多重实现方式,并不局限于某一固定的条件组合公式,不同影响因素的合理组合可建成高水平的数字政府。根据核心主导因素的不同,建设高水平数字政府的驱动路径共包括5条:技术导向型、组织-环境型、技术-组织型、平衡型、组织导向型。

第三,由技术、组织和环境条件相互替代的潜在关系可知,在特定的客观资源要素条件组合下,完善技术研发能力、加强财政供给能力与政策驱动能够发挥某2种或某3种条件的协同作用,在提升数字政府建设水平中发挥着更加关键的作用。

(二)政策建议

基于上述的路径分析及研究结论,本文从技术、组织和环境层面提出推进高水平数字政府建设的政策建议。

1.强化政策驱动,奠定数字政府建设与发展的制度基础。政策驱动不仅是数字政府建设的必要条件,也是组态分析中出现频率最高的核心要素,是建设高水平数字政府的主导型条件变量。在数字政府建设过程中,政府应加强对数字政府战略的全局规划与统一领导,以互联网思维从组织架构、业务制度、监督评估体系等方面对数字政府未来的建设进行系统的设计与部署,从战略层面推进多主体、多中心协同的数字治理新格局的形成,真正实现建设人民满意的数字政府的目标。例如,设置全国统一的大数据管理局,国家级的数据、各省级数据分模块管理,按照等级浏览不同数据可解决机构部门职责分散交叉及数据重复的问题,从而也能相对集中地对数据进行管理。

2.创新技术应用,推动数字技术与政府治理深度融合。技术研发能力与信息基础设施建设是高水平数字政府建设不可或缺的关键要素。因此,要想提升数字政府建设水平,一方面应抢抓战略机遇,加快5G、物联网、区块链等数字基础设施的建设与完善,打造多部门多主体协同的政务云平台,奠定数字技术应用的硬件基础；另一方面,加强政企校合作,促进政府与技术研发单位、网络服务运营商等专业型机构或人才的交流协作,构筑健康和谐的新型合作关系,提升数字技术在政府治理领域的应用能力,实现治理精细化与服务高效化的目标。

3.增强财政供给能力,提供数字政府建设与发展的财政支撑。财政供给能力作为较主观的可控手段,受政府政策、公众需求的影响较大,在建设高水平数字政府过程中发挥着最直接的推动作用。对于受技术、环境条件阻碍的省份,可从财政角度出发,通过加大新基建、数字人才引进等方面的财政投入消除技术能力低下、经济发展滞后等条件带来的阻力。例如,整合省(市)各部门在数字化建设方面的资金,化零为整提高财政资金的供给。

4.多要素科学组合配置,协同驱动高水平数字政府建设。高水平数字政府的建设需要多主体多要素的协同驱动。从省级政府自身建设的角度出发,对于数字政府建设较好的省级政府,应充分认识到技术、组织和环境因素的协同互动作用,处理好三者间互补、主导或共生关系,进一步提升数字政府治理水平。对于建设水平较差的省级政府,应根据所在地区拥有的资源条件现状,对比高水平数字政府建设中具有相似特征的地区,在多要素协同驱动逻辑上,制定适宜本地的数字政府发展方案,后来者居上,加快完成高水平数字政府的建设任务。