政府投资项目后评价：逻辑定位、制度检省与法律规制

邹焕聪（南京工业大学法政学院，江苏南京 211816）

近年来，随着政府投资规模的不断扩大与预算绩效管理的全面实施，特别是在推进“放管服”改革、推广政府与社会资本合作的大背景下，在准确评估政府投资项目的实施效果、总结推广项目后评价经验的同时，政府投资项目后评价愈发显示出对财税体制改革的促进功能以及对政府投资项目全过程管理的效果反馈和决策的参考价值，然而，广泛运用的政府投资项目后评价在实践中也存在不少问题，如何针对这些问题按照行政法治精神提出切实可行的对策设想，目前尚缺少研究。本文以推进政府投资项目后评价法治化为导向，通过对政府投资项目后评价法治化所面对的现实背景的分析，在对政府投资项目后评价的性质定位、主要问题等进行阐发的基础上，对政府投资项目后评价的法律规制路径进行探究。

一、问题缘起：政府投资项目后评价法治化所面对的现实背景

（一）认知背景：理论未定型化对政府投资项目后评价法治共识提出现实需求

目前，我国政府投资项目后评价总体上尚处于起步阶段，缺乏系统的、成熟的理论作为支撑。在理念层面，尽管投资主管部门和社会公众认为政府投资项目后评价既能够提高政府投资决策水平和投资效益，也能够加强政府投资项目的全过程管理，但对于政府投资项目后评价的性质、制度构造等基本原理问题在实践中尚未达成共识。比如，有学者将政府投资项目后评价的性质定位为“统一领导、部门分级管理”与“市场参与执行”的混合性评估［1］；还有学者认为应设立独立的政府评价主体，建立以审计机关为主体的后评价体系［2］；另有学者主张创建后评价的部门分工机制，并可委托中介公司来实施［3］，但对于后评价的性质及内涵界定不清，对于主体机制、项目范围、行为及程序、责任体系等问题缺乏研究。而政府投资项目后评价的性质与内涵关系到政府投资法治的系统性构造与相邻制度设计的安排，从根本上影响政府投资法治建设功能的发挥。目前关于政府投资项目后评价的理论认知在很大程度上影响了后评价实践的规范性、有效性和统一性。

（二）政策背景：投资体制深化对政府投资项目后评价法治供给提出现实要求

改革开放以来，我国在政策层面连续出台了有关政府投资体制改革以及政府投资后评价的文件。从国家政策层面看，2004 年，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20 号）提出“建立政府投资项目后评价制度”的总要求。2008 年，国家发改委印发了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》（发改投资〔2008〕2959 号），对评价管理、评价程序、评价成果的运用等作出较为全面的规定。2016 年，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》进一步指出要“建立后评价制度”，这是中共中央、国务院首次在政府投资领域提出建立政府投资项目后评价制度的意见，旨在通过打通政府投资的事中监管与事后监管的链接渠道，发挥项目后评价、项目稽察、竣工验收等在完善政府投资监管机制的制度协同功能。从地方政策层面看，不少省（自治区、直辖市）发改委、地级市发改委先后发布了政府投资项目后评价的办法。回顾改革开放四十多年历程，“放”是投资体制改革的主基调，市场化是投资体制改革的基本动力［4］，而通过法治方式防范因政府投资项目监管、项目评价及支持体系市场化所引发的现实风险又进一步促进了投资体制改革及相关机制的革新。从政策上看，显然是政府投资体制改革深化的背景在倒逼政府投资项目后评价法治化的提速，为项目后评价的法治供给提出现实要求。

（三）实践背景：评价无序泛化对政府投资项目后评价法治保障提出现实需要

政府投资项目后评价在我国政府投资领域应用较早，但迄今在国家层面上仍缺少统一立法规制，“投资后果对政府与市场关系的影响缺乏法律上的评价机制”［5］，后评价实践总体上呈现规范文件化、碎片化、非均衡系统性等特征，具体表现为：一是规范文本法律位阶偏低。目前，除了2019 年出台的《政府投资条例》对政府投资项目后评价作出个别条款规定以外，更多则散见于少数地方性法规、地方政府规章，且实践中以行政规范性文件为项目后评价的主要依据，其法律位阶较低。二是各地评价制度建设不均衡。从各地实践看，少数地方出台了政府投资管理的条例或者办法，而更多地方仅仅出台了规范性文件，各地之间制度建设不均衡；与其他经济领域立法相比，政府投资项目后评价目前尚无明确的规范，制度建设滞后。三是制度内容简略甚至空缺。一些地方政府机关在没有执法依据的情况下委托中介机构实施政府投资项目后评价，呈现行为泛化之势；或者通过地方立法创设后评价，特别是通过大量行政规范性文件创设后评价措施，但因受设定权及规定权的限制，政府投资项目后评价制度总体存在制度内容不详甚至空缺等问题，为政府投资项目后评价的泛化无序埋下了制度隐患。

二、逻辑定位：政府投资项目后评价法治化的前提性考量

立足政府投资项目后评价的核心功能，其逻辑可从法治范式、本质属性、评估内容等三个不同层面进行定位，并遵循由委托评估、法政合治、全面评价等组成的机制及制度体系。

（一）政府投资项目后评价是委托评估制度

1.作为项目后考核机制，简化了后评价繁杂模式。从历史发展阶段看，政府投资项目后评价先后采取了政府自我评估、委托评估、独立评估等不同模式，迄今形成了以委托评估与独立评估为代表的两大第三方评估模式对垒局面。政府投资项目后评价能够将实践中不同时间序列、多种模式无序竞争的后评价模式进行简化和优选，实现后评价发展阶段的“历时性”与“减政化”效应。一方面，在历时性方面，政府投资项目后评价与法治发展阶段相适应，既没有止步于“自己评自己”式的政府自我评估，也没有一味追求超越现实条件的独立评估，而是基于市场经济发展阶段和政府投资法治实践，实现由政府投资有关部门委托作为第三方的中介机构进行后评价，使得后评价具有法治实践的实时契合性；另一方面，在减政化方面，作为第三方评价，政府投资项目后评价能够在纷繁复杂的评估模式中进行快速优先，节约各方的时间和成本，使得政府投资项目后评价更具快捷性，且不同于社会监督性质的独立评估，委托评估模式在性质上被视为“委托评估”，其中“评估机构受委托行使的实际上是一种带有考核性质的准公共权力或者管理权力”［6］。与传统行政委托不承担责任的属性不同，这种委托评估模式必须对评价结果承担独立法律责任，由此基于此种性质定位对各方主体职权、行为规范、程序规制以及法律救济等进行准确规范，大大减少因模式定性不准而造成的“法治缺位”“朝令夕改”等问题的发生。

2.作为事后绩效评估机制，扩大了第三方评价功能。政府投资项目后评价既属于事后绩效评估机制又不局限于事后绩效评估，甚至发展了事后绩效评估机制，在政府投资决策—执行—监督链条中起桥梁和中介功能。经过探索，各地逐步创新推出高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式、民众参与评估模式等四种“第三方评估”绩效模式［7］，后来绩效评估机制又扩展到立法后评估、法治政府评估、司法“执行难”评估等诸多领域。政府投资项目后评价作为事后绩效评估机制，扩展了绩效评估的领域和内涵，扩大了第三方评价功能。一方面，在政府投资决策层面，政府投资项目后评价的实施，有利于第三方独立总结项目实施的经验和发现项目实施的问题，促进政府投资管理体制改革，提高政府投资决策的法治化水平，提升政府投资项目执行的经济及社会绩效；另一方面，在政府投资监督层面，第三方出具的政府投资项目后评价结果，不但通过提供违法违规行为警示，发挥事先监督和约束效应，而且通过发现违法违规行为证据，为事后监督和责任追究提供事实依据。

（二）政府投资项目后评价是法政合治机制

1.作为特殊外包机制，体现了公私合作治理本质。政府投资项目后评价从实质上看属于外包（委外）或政府购买公共服务机制，即政府将原来由自己提供的项目后评价服务，通过市场竞争等方式和正当程序，交由具备条件的中介服务机构承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的新型服务提供方式，但是与一般公共服务外包不同的是，政府投资项目后评价服务更多是政府履职所需的辅助性服务，同时后评价权是带有一般外包所不具备的具有考核性质的特许权，因此从总体上看它是特殊的政府购买公共服务机制。与此同时，政府投资项目后评价权虽然具有公权力特许的部分属性，主要运用于非经营性项目，但被特许方毕竟不是从事建设运营的企业而是中介机构，更不向项目单位或公众收费而由政府付费，属于“政府付费购买服务型PPP 模式”［8］，从而它又有别于有“场域特许使用”之称的传统特许经营或用户付费特许经营PPP。当然，无论是外包还是特许，其本质都在于打破政府对包括项目后评价等在内的公共服务垄断，充分发挥公私各方的禀赋优势，实现公共部门与私人部门的合作治理，即“政府和私人部门之间的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”［9］。公私合作治理本质的制度要求，不仅体现在作为政府方的政府投资项目主管部门应立足项目后评价服务的购买者、合作者的角色地位，以竞争方式及正当程序选择评价机构，以行政协议方式明确各方权利和义务，还体现在作为社会力量的私法评价机构应符合资质要求，评价行为应根据特许与外包协议来规范，从而使得建立在市场原则和公益认同基础上的合作更为长久和可持续。

2.作为行政推动机制，彰显了政府保障责任效应。作为委托评估在政府投资领域的应用机制，政府投资项目后评价是自上而下的行政推动机制（通过制定政策与法规等方式），从而在动力机制上与自下而上的独立评估迥异，由此产生公私责任“一体化”和“政府保障责任”的效应。其主要体现在两个方面：一方面，国家通过不断制定政府投资项目后评价的政策和法律法规，明确政府本身在政府投资项目后评价应承担的政治责任、决策责任、监督责任等，同时又将政府责任与评价机构责任相链接，由此在责任主体上实现了公私各方的责任分配，形成了“责任共同体”；另一方面，通过制度化考核和行政督导，革新政府投资项目后评价中不同主体的行为方式，实现了政府投资项目后评价模式由“政府自我评价”迈向“社会机构评价”，自此政府不再承担项目后评价的“履行责任”而需承担项目后评价的“保障责任”。一般而言，作为担保国家的核心理念，保障责任或者担保责任，是指在公共任务由私人部门执行时，国家必须负起担保私人执行任务的合法性和合乎公益的责任［10］。由此，就政府投资项目后评价而言，政府必须承担起担保评估机构在履行项目后评价时实现公共利益、确保公开公平公正进行后评价的保障责任，并通过具体制度和机制落实到政府投资后评价决策、执行、监督的全过程，从而在责任重心转换的角度体现政府保障责任的效应。

（三）政府投资项目后评价是全面评估制度

1.作为经济效应评价机制，双向促进项目单位行为合理。政府投资项目相关行为的引导与规范，离不开完善的政府投资制度体系，而政府投资制度体系的建立健全，不但需要从体制内对经济财税体制、政府管理体制进行变革，而且需要借力于体制之外的社会力量。如前所述，政府投资项目后评价是一种典型的第三方社会力量参与型评价机制。作为经济效应评价机制，政府投资项目后评价不再局限于以投入产出比率为特色的绩效评价，而是具有激励与约束功能，且主要通过政府投资效应来体现。一方面，政府投资既对私人投资具有正面外部性的挤入效应，又有直接增加产出的经济增长效应［11］，而其正面效应发挥的前提便是后评价正面激励功能的发挥，进而促进实施政府投资项目的项目单位行为始终保持理性；另一方面，无论是克服政府投资对产业结构改善的可能负面效应，还是抑制政府投资对城乡结构改善的可能不良效应，都有赖于项目后评价对项目实际效果进行及时准确评估，并通过评价结果更好地遏制实践中政府投资行为的过度冲动，促进项目单位的行为趋于合法。从综合功效来分析，政府投资项目后评价的良性运行，有助于推动生成一种正反双向促进项目单位行为合理的评价机制，在使项目单位因遵循约束制度而提升自身行为合法的同时，也一并享受政府投资项目后评价的正向激励。

2.作为社会效益评价机制，及时反馈项目各方法治状态。政府投资项目后评价是全面评估体系，不应止步于以上经济效应评价，而应扩展到民生福利、生态环境、技术水平、可持续能力等多维度社会效益评价。政府投资项目后评价指标体系的法治构建，蕴含了法治国家、法治政府与法治社会一体建设的要求，促进了常态化、制度化社会效益指引功能的发挥。作为后评价对象的直接相关方，项目单位按照社会效益评价指标实现行为自律，在提交自我总结评价及项目资料的同时，促进实施项目行为更符合社会效益的期待；作为项目后评价的实施部门，中介机构要严格按照评价指标及委托机关的要求，根据业内工作流程和职业规范等，独立开展项目后评价。与此同时，政府机关虽非直接相关主体，但为后评价的委托方，需以反馈的社会效益效果间接对标自身行为，实现政府行为的合法性和合理性，同时掌握项目各方的行为法治状态，并将后评价成果作为规划制定、项目决策、项目管理的重要参考；公众是受益人，关注政府投资项目效益以及与此相关的受益权的实现，从而实现政府投资管理制度从“投入—过程控制”到“产出—效果控制”的转型［12］。基于后评价这种独立、客观、科学、公正的评价机制，可以向项目单位、政府机关、中介机构以及公众及时反馈项目的实施效果，并为相关治理各方提供改进意见和行动路径。

三、制度检省：政府投资项目后评价法治化需解决的重点问题

（一）政府投资项目后评价“三元主体”地位不明

目前，在政府投资项目后评价主体的法定依据层面，总体上呈现一种法律法规缺失与政策规定政出多门并存状况。在国家层面，尚未出台有关政府投资的狭义“法律”，2019 年发布的行政法规《政府投资条例》仅有一条涉及后评价主体的规定。在地方层面，虽有通过地方性法规和地方政府规章规定后评价主体的条款，但更多的是通过行政规范性文件对后评价主体的规定。比如，根据《江苏省政府投资管理办法》（苏政发〔2020〕68 号）第42 条有关“投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家和省有关规定，选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构开展后评价”之规定，开展后评价的委托主体是投资主管部门或者其他有关部门，后评价机构为中介服务机构。

尽管已有少数地方立法明确了委托第三方机构进行后评价这一制度定位，但是目前规定的法律位阶低，条文过于简略，主要体现宣示功能，且以各地出台的政策文件为主导，而这种粗线条的规则实则无法应对由传统行政机关和相对人二元法律关系转为委托机关—后评价机构—项目单位之间的三元法律关系所带来的制度挑战。对于委托机关在后评价中有哪些法定职权和职责等、后评价机构应具备哪些职责及条件等、项目单位有哪些权利义务等，既有法律与政策规定均存在制度盲区，难以满足“三元主体”法律地位的多元法律规制需要。

（二）政府投资项目后评价范围确立标准空缺

政府投资项目后评价范围的确立标准是政府投资项目后评价法治化的关键问题之一，关涉项目后评价制度设定是否合法正当，最终关系到市场经济利益与社会公平价值之间能否平衡。受经济、政治及法制等多种因素的综合影响，我国尚未形成有关政府投资项目后评价的确立标准。无论是国家层面的立法，还是地方层面的立法，均无有关确立标准的可操作性的条款规定，总体上政府投资项目后评价范围的确立标准尚处于空白状态，而确立标准的缺失状况，无疑会为政府投资项目后评价范围的过宽或过窄埋下制度隐患。

政府投资项目后评价范围的标准确立，亟待从正面清单和负面清单这两个角度加以回应解决：其一，政府投资项目后评价的范围边界，主要解决在作为政府履职事务的政府投资项目后评价中，到底哪些政府投资项目必须进行后评价以及具体的后评价项目到底如何选择的问题；其二，政府投资项目后评价中的不能评价项目，旨在解决不能通过政府投资项目后评价进行规制的项目究竟怎样来明确的问题。此外，政府投资项目后评价范围往往受制于政府职能转变程度、市场化成熟度和社会力量适宜度等多种因素［13］，这增加了后评价范围准确界定的难度。

（三）政府投资项目后评价的程序规制功能缺失

1.合作性不足。作为公私合作的混合模式，政府投资项目后评价是在反思过去由政府垄断提供公共服务的弊端并顺应政府治理模式由权力治理转向契约治理而兴起的公共服务供给新机制。当作为私人部门的中介机构履行后评价这一被视为传统政府履行的行政任务时，传统规范行政权的行政程序能否延续适用于后评价机构，或者是否需要对原行政程序进行修正等，这些问题在现有制度和理论均难以或无法给出答案。无论是《政府投资条例》，还是地方近年来出台的诸如《天津市政府投资管理条例》等地方性法规以及诸如《贵州省政府投资项目管理办法》等地方政府规章，均无法定程序或正当程序的规定，更缺乏诸如政府购买服务等公私协力的实施程序，以致形成政府在监督私部门履行行政任务时的程序缺失的状态，结果是现有行政程序主要“接触”公权力部门但却“隔离”了私部门，故作为应然功能的程序合作性存在严重不足。

2.民主性欠缺。作为启动阶段，政府投资项目后评价的决策程序原先保留给了委托机关，由行政机关在机关内部层面走程序，即使行政机关有相关程序规定，也属于内部程序规范而缺乏项目单位和公众的民主参与，更难说实现决策的民主化。目前出台的几部有关政府投资的地方性法规或地方政府规章，均没有政府投资项目后评价的决策程序规定。作为履行阶段，政府投资项目后评价效果在目前地方立法、规范性文件中，要么缺乏后评价效果的规定，要么直接照抄上位法的条款。比如近年出台的《江西省政府投资管理办法》第39 条有关“后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见”的规定直接重复了《政府投资条例》第26 条的内容。总的来看，目前地方立法仅规定后评价由第三方作出，但没有规定政府投资项目后评价的结果要引入满意度评价，无法从结果上确保民主参与的程序，由此造成“公权私人化”“私人权力任性”等后果。

（四）政府投资项目后评价的责任体系存在漏洞

在政府投资项目后评价中，中介机构通过合同等方式步入前台成为项目后评价服务的生产者和提供者，而政府则退居幕后成为后评价服务的合作者和监督者。这种法律身份和顺位的变化，既引发了政府角色的巨大变化，也导致了政府责任的重大嬗变——政府虽不直接面对项目单位执行后评价服务，但仍不能卸载政府担保责任，要对中介机构执行后评价服务负起担保责任。这里的政府担保责任，既包括作为第一性义务的职责，也包括因违反第一性义务而产生的法律责任。从目前各地出台关于政府投资的地方性法规、规章以及行政规范性文件等来看，虽然大多数有政府投资项目后评价的粗略规定，但是无一例外地缺少政府方的义务、责任或职责的规定，更没有规定因违反监管或约定义务的责任追究条款。尽管《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》提出项目后评价的目的在于建立畅通快捷的信息反馈机制，为建立和完善政府投资监管体系和责任追究制度服务，然而该办法对公私双方的责任以及投资责任追究等却只字未提。根据目前文件规定，项目后评价的结果仅用于经验总结或决策参考等，而未能将评价结果与项目决策、建设过程中的相应行为相联系［14］。由于后评价责任规定的缺失，一是无法准确界定项目后评价中政府责任及其体系构建，不仅难以保障政府责任由执行责任转向担保责任这一嬗变进程，还难以建立与政府担保责任相适应的责任追究机制；二是无法遏制中介机构的任意评价、恶意评价等，甚至成为政府逃避责任的“替罪羊”。因此，基于政府与中介机构的责任分配，根据政府投资项目后评价由中介机构承担执行责任转而由政府承担担保责任这一责任变迁，弥补责任体系存在的漏洞，便成为亟待解决的重大问题。

四、法律规制：以解决政府投资项目后评价制度设定问题为着力点

（一）主体制度层面：按照合法与合约原则进行多元性规制

主体制度是政府投资项目后评价法治化的关键问题。尽管我国目前政府投资项目后评价不规范、法治化程度较低的状况是由多种因素造成的，但制度规范的低位阶、各方主体权责模糊是导致问题产生的最根本原因。因此，规范政府投资项目后评价实践，应从规范后评价主体制度入手，提高设定主体制度的主体层次，明确各方的权责关系，从源头层面推进政府投资项目后评价的法治化。为促进政府投资项目后评价主体制度的建立和发展，需要从合法原则和合约原则两个方面发力，实现多元性规制。

1.针对主要依据行政规范性文件进行规制的现状，立法机关应进一步提高设定政府投资项目后评价主体制度的法律位阶，明确至少规章以上的法律规范才能设定后评价的主体制度，并在条件成熟时适时制定狭义的法律来规制。虽然从法理上由专业项目评价公司等进行后评价更具客观性，但委托机关委托中介机构进行后评价，还得遵循合法原则，需得到法律的明确授权。依照行政法定的原则精神，通过法律规范和控制以项目后评价权为核心的准公共权力，实现项目后评价权等权力在法律、法规和规章的多元规范规制之下。比如，对于政府方的职权职责，就中央层面而言，需通过制定控制项目后评价权的法律、行政法规和部委规章，明确其在促进市场竞争和实现公共利益目标的法规政策制定职能；就地方层面而论，需通过规章以上规范明确地方政府及其部门在政府投资项目后评价的组织实施、监督管理等方面的职责。

2.针对法律规则适用密度较小及难以关注的制度问题，需要赋予当事人在法律规范框架之内按照合约原则的要求，以合同为规制工具，进一步约定、细化和补充政府投资项目后评价“三元主体”的权利和义务，重点要以规范和控制后评价权为核心重塑“三元主体”法律关系的内容：在委托机关与评价机构之间，委托机关除了后评价的发包和特许权以外，还有管理权、解约权和处罚权等，评价机构则相应具有评价费用请求权、监督权和救济权等；在评价机构与项目单位之间，评价机构基于外包和特许的定性，除了规定独立性职责及其专业性保障条款以外，还应具有后评价实施权、要求提供资料权等，项目单位则相应承担自我评价义务、配合后评价义务以及享有公平评价权及行政救济权等；在委托机关与项目单位之间，委托机关具有后评价组织权、信息公开权、监管权等，项目单位则对应具有参与权、知情权、监督权和救济权等。由此，政府投资项目后评价主体制度完善不再囿于传统的行政主体与相对人的二元主体框架，而应对委托机关、后评价机构、项目单位这“三元主体”之间关系进行多元性规制。只有遵循合法和合约双重原则，才能精确厘清各方主体之间的权利（职权）和义务（职责），实现各方法律地位的重构。

（二）项目范围层面：按照效益与公平原则进行有限性规制

政府投资项目后评价范围的科学界定，有利于准确评估政府投资项目建成后所达到的实际效果，更好地加快政府职能转变，厘清政府与市场的关系，防止政府自我评价可能引发的腐败，但政府投资项目后评价范围并非没有边界限制，究其制度属性而言，需要按照效益原则与公平原则的精神，并在二者之间取得平衡点：一方面遵循效益原则，落实“放管服”改革要求，将追求经济社会效益作为政府投资项目后评价的立足点和主要目的，对后评价的政府投资项目应有所选择，而不能泛化到所有的政府投资项目，在确立后评价范围时应该考虑成本与收益，“完善投资效益分析制度，建立政府投资项目后评价制度”［15］；另一方面，遵照公平原则，将追求社会公平作为政府投资项目后评价的根本价值追求，对不同建设单位之间、不同项目之间做到“一碗水端平”，平等对待相关各方的权利和义务，确保后评价的目的、过程、结果等各方面公平。当然，效益与公平原则有时会发生冲突，此时应该兼顾效益与公平原则，杜绝偏袒一方而损害另一方的失衡。

在政府投资项目后评价的项目范围领域，立法机关应兼顾效益与公平原则进行有限性规制，明确政府投资项目后评价范围的确立标准，规定政府投资项目后评价的范围清单：一是确立后评价范围的法律标准，破解范围过宽或过窄的难题。基于后评价范围的功能定位，政府投资项目后评价范围应构建以符合我国投融资体制标准、政府与市场合理分工标准、公共利益标准、合法权益标准等为代表的标准，设定好后评价的项目上限与项目下限。二是构建后评价范围的清单制度，解决项目“应该评”和“不能评”的问题。一方面通过设置正面清单，将政府应该委托评价的项目统一归纳为一张清单（比如代表性项目、已投入使用运营的项目等），清单未列者，不得进行后评价，从而有利于勘定合理边界和接受公众监督；另一方面，通过设置负面清单，将政府不得委托评价的项目（比如尚未完工的项目、标的低于规定数额的项目等），以一张统一清单的形式公布，便于评价机构和公众了解不得评价的项目范围。

（三）行为程序层面：按照合作与民主原则进行正当性规制

因为政府投资项目后评价实际上结合了公私合作两大模式的优点，政府将后评价服务职能外包给中介结构，不仅消解了行政主体与相对人的对立结构，而且内在需要委托机关与中介机构之间合作结构的构建，并形成相应的程序构造。在外包过程中，“这种程序构造既不符合管理论的对立理念的程序构造，也不符合公民控权论的对立理念的程序构造”［16］。作为特殊外包的政府投资项目后评价，其程序构建不再基于单纯的控权和保权的对立理念，而需要强调互相认同的公私合作基本原则，扩展公开、公平、公正的正当程序规制；作为私人部门的中介机构在承接后评价服务时，传统规范行政权的行政程序在拓展适用空间的同时，需要实现公私利益共赢。为此，针对目前政府投资项目后评价程序合作性不足问题，需要基于公私合作原则，对两个重点环节进行程序规制。一方面引入公平竞争程序。政府投资项目由中介机构进行后评价，体现了合作原则的精神，在程序上的要求是超越原先的强制性程序，构建与后评价相符的公平竞争程序。这不仅由于公平竞争是提高公共服务效益的根本途径，而且因为“将竞争机制引入公共服务的供给之中是采取公私合作供给机制的核心要旨之一”［17］。针对现实中出现的“私人垄断”“低标球”等问题，需要构建两家以上评价机构的公平竞争程序，确保委托方与中介机构之间的法律地位平等，委托方选择评价机构应按照既定标准和程序进行，使条件最优者取得准入条件，并改造现有招投标制度，探索适合政府投资项目后评价特点的招标、投标、开标等全程程序制度。另一方面，创新合同监管程序。原先规制政府机关的行政程序需契合政府投资项目后评价更多使用契约方式的特殊性，减少意思自治的含量而增加合同程序规制的内容，比如创新质量与数量规制程序、合同信息公开程序、信用奖惩程序等。

与此同时，面对政府投资项目后评价的行政方式由秩序行政经服务行政到合作行政的演进，“行政法的任务在授权、控权和服务之外，致力于促进和保障社会自治和民主参与”［18］。鉴于目前政府投资项目后评价的民主性欠缺状况，需要按照民主参与原则，就以下关键环节实行程序规制：一方面，实现后评价外包决策的民主参与，从源头上规范民主化程序。“行政程序法的本质是行政相对人参与”［19］。在政府投资项目后评价的决策中，行政程序的制度设计不但要实现内部程序的外部化，激发相对人的参与热情，促进民主价值的实现，而且需结合后评价的特点，改变传统决策的单向性、封闭性，强化项目后评价程序的双向性、开放性，主动引导项目单位和广大公众通过各种渠道参与后评价的决策过程。另一方面，实行后评价的满意度参与，从结果上规范民主化程序。政府投资项目后评价是否达到委托机关的要求，根据民主原则，不能仅靠委托机关“一锤定音”，而应该重视项目单位的认可度和广大公众对后评价结果的满意度。为此，行政程序的规范重心应由控制权力转向保障民主权利，并将项目单位和广大公众的满意度作为评价政府投资项目后评价的重要参考指标，从结果上确保民主参与的公开性、协商性、实效性。

（四）责任体系层面：按照精确与统一原则进行责任性规制

政府投资项目后评价责任体系的合法合理安排，既是实现政府与中介机构在政府投资项目后评价中角色变迁和职能转移的要求，也是准确区分政府与中介机构在政府投资项目后评价中法律责任的需要。对于由中介机构代替原政府机关进行后评价所引发的政府与中介机构之间责任体系（既包括第一性义务，即责任或职责，又包含因违反第一性义务而导致的第二性义务，如行政责任等）的新变化，目前学界尚未关注到。笔者认为，基于政府投资项目后评价的特殊外包性质定位，委托机关与中介机构之间不但进行了义务分配（即职责分配或责任分配），而且二者对公益实现负有共同责任，为此需要分别对政府与中介机构两个维度进行责任性规制，构建合作型责任体系。

1.按照精确原则构建政府的担保责任。在政府投资项目后评价中，原有的政府与项目单位之间直接评价关系被打破，中介机构取代政府成为后评价服务的生产者和提供者，承担起后评价服务的履行责任，而政府不再承担后评价的履行责任，但是仍为后评价服务的安排者、合作者，需要承担起因私主体提供后评价服务的担保责任。政府担保责任源自德国国家责任阶层构想，一般主张国家责任按层级可被区分为履行责任、担保责任及承接责任等三个“责任层级”［20］，但是笔者认为，这“三个层级”责任的法律地位并不是并列关系，承接责任因具有补充性质而应为下位责任，而担保责任因契合担保国家的理念而应为上位责任。为此，在构建政府投资项目后评价的政府担保责任之时，其首要前提是遵循精确原则，对各种责任构造及其相应责任机制进行精确区分。一方面，与“国家责任由直接履行责任转换到负担保责任和监督责任”［21］不同的是：政府投资项目后评价中的政府责任总体上由政府履行责任转向政府担保责任，而监督责任实为担保责任的一部分。在政府担保责任中，政府虽不承担政府投资项目后评价服务的履行责任，但需要对中介机构履行后评价服务承担公益实现的担保责任。就责任构造而言，这种政府担保不限于政府作为协议当事人对政府投资项目后评价的促进责任，还包括政府作为管制者对后评价的监督、监管或管制责任，但是原有的高权管制需向合作管制、契约规制转变；同时政府担保责任还需通过接管、执行罚等责任性机制体现出来。另一方面，构建与政府担保责任相适应的责任追究机制。为了保障公民基本权利和实现优质公共服务的目标，需要规定政府及其工作人员违反促进义务、监督义务、接管义务等具体情形和适用条件，规范、精准问责，准确界定政府及其工作人员应当承担的行政法律责任，使得政府担保责任不再限于纯粹观念层面的粗略责任而成为责任体系完备且有法律责任制度保障的清晰责任。

2.依照统一原则建立中介机构的履行责任。在参与政府投资项目后评价之前，中介机构与其他私主体一样仅对自身行为承担责任；而参与后评价之后，中介机构承担的责任不再是纯粹的私法责任，而是关乎公共利益的后评价履行责任。虽然在公私合作中，“相对于行政机关对于公共福祉所负之第一线责任而言，私人责任处于第二线地位”［22］，但是这并非意味着作为私主体的中介机构在后评价中不受规制，更不意味着中介机构可以为所欲为而不对自身行为和公益责任负责。在国外，对于外包和特许经营的规制，主张“完全可以将适用于行政机关的监督机制和程序控制延伸至私人主体，实际上把他们当作‘公的’来对待”［23］，这一观点虽有一定道理，但是作为私人部门的中介机构毕竟不同于具有民主正当性的政府机关，因此其责任性规制也不能完全等同于行政机关的责任约束。为此，要防止中介机构成为政府投资项目后评价的“二政府”。从法律规制路径看，既不再由行政机关实施后评价服务，又要鼓励和保证中介机构发挥专业优势自主履行职能。为此，要按照统一原则（即权责统一原则）构建中介机构承担后评价的履行责任。在政府投资项目后评价中，中介机构委托承担的是带有考核性质的准公共权力，虽然它与传统高权行政不同，但毕竟行使的也是公权力，因此要根据权责统一原则的要求，坚持“有权必有责、有责要担当、失责必追究”，同时履行约定的后评价服务，并承担因违反后评价权或违约所产生的行政责任等法律责任。为此，针对后评价机构责任条款缺失的现状，需要通过厘清中介机构与委托机关的责任分配关系，确定后评价机构承担责任的基本原则、适用情形、责任方式以及免责事由等，打造环环相扣的责任规制机制。

五、结语

“从域外经验来看，公私合作的样式丰富多彩，并不仅限于政府特许经营的方式……在未来的PPP实践和法律规制中，人们都应将更丰富多彩的公私合作方式纳入，进而拓展更广阔的空间”［24］。在深入推进政府投资体制改革和政府职能转变过程中，政府投资项目后评价无疑应遵循多维的制度逻辑，但其核心本质却在于超越服务外包（委外）或特许等传统公私合作方式的单一模式而形成由被委托的第三方实施兼具政府购买公共服务和特许经营双重性质的公私合作新样态。因此，如何充分利用政府投资项目后评价这一公私合作新方式给政府投资项目实施和监督带来正面功能，进而推进政府投资项目后评价的制度创新，这是新时代背景下政府投资法治化所遇到的新课题。只有依照政府投资项目后评价法治的目标要求，不断深入挖掘政府投资项目后评价实践的关键问题，通过构建法治化的政府投资项目后评价的规制体系，政府投资项目后评价的制度运行质态才能获得提升，其所蕴含的政府投资项目后评价的法治动能才能得以最终激发。