海南农村户厕改造现状、问题及路径思考①

邱俊丹 金丹

（中国热带农业科学院科技信息研究所/海南省热带作物信息技术应用研究重点实验室 海南海口 571101）

中国的农村“厕所革命”大致分为4个阶段：第一阶段从中华人民共和国成立初期到改革开放前，为改变不卫生状况和传染病严重流行的现实，在全国持续开展爱国卫生运动，将管理厕所和粪便作为改善环境卫生的重要内容；第二阶段从改革开放后到党的十六大前，《全国爱国卫生工作十年规划及八五计划纲要》制定了卫生厕所普及率目标。从第九个五年计划开始，我国将农村改厕纳入国家经济社会发展规划；第三阶段从党的十六大到党的十八大前，中共中央将农村改厕纳入农村改革、社会主义新农村建设中，进一步推进农村改厕工作；第四阶段从党的十八大以来，农村“厕所革命”纳入乡村振兴战略，作为农村人居环境建设的“当头炮”向面上推开［1］。当前，中国农村“厕所革命”的主要模式是地方政府主导开展、村委会等基层组织支持推进，农户个体有效参与。

1 国内对农村厕所改造的相关研究

学界对于农村厕所改造的研究大体分为两个视角。一是经验分析。国内不同地区调研后发现，厕所改造中，①历史遗留问题较多。厕所改造不到位、无害化处理水平低等［2］，②农村居民和政府关注度不够［3］。相对于当前的改厕版本，我国农村居民的改厕支付意愿较低［4］，且不同地区和场所存在差异［5］。第二个视角是理论分析，学者结合国内外的典型经验，从治理主体上，提出完善市场化机制、发展“厕所革命”的龙头企业，让社会资本缓解政府和农户的改厕压力；或从保障农民权力的实质平等，提升基层治理能力等，或是从改厕的技术、模式及可持续性上，对户厕改造提出改进建议［7-10］。

现有研究或从理论上进行宏观总结和分析，或在某地区的个案上发现问题和解决问题，但在户厕改造的具体环节、程序上还需要进一步的梳理和分析。本文从改厕程序和环节的角度上，围绕“户厕改造”主题在海南省18个市县（海口市、三亚市、儋州市、五指山市、文昌市、琼海市、万宁市、东方市、定安县、屯昌县、澄迈县、临高县、白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县、保亭黎族苗族自治县和琼中黎族苗族自治县）和洋浦经济开发区走访调研，随机抽取72个村，1550个农户进行实地调研与问卷访谈，分析和讨论海南省户厕改造参与主体，即农户、村委会和上级政府在厠改中存在的问题和改进建议。

2 户厕改造的问题和挑战

目前，海南省户厕改造的具体程序主要按照农户申请—村委会上报—上级政府审批和拨款—工匠班改造施工—村委会监督和检查的形式进行。这一程序在实施中，出现三方面的问题：

2.1 改造前：农户改厕意愿较低

首先，农户的绿色清洁理念不到位。实地调查显示，在1550个有效样本中，参与户厕改造的农户占71.7%（本文的数据来源于实地调研，另有标注除外）。其中，自己出资改造的、政府出资改造和农户与政府共同出资改造的占比分别为25.5%、28.4%、46%。在未参与户厕改造的28.3%农户中，有87.2%的农户认为家中厕所卫生条件已经达标，不必再改。而实际上，大部分农户家中安装的是不清掏、不分液、不防渗漏的水冲式厕所。由此可见，这些农户对标准化户厕改造尚存在认知上的差距，认为只要是水冲式厕所，就已达到干净、清洁的目标。

其次，经济因素及其他因素限制。在接受户厕改造上，农户的被动首先表现在经济因素上。省内经济水平差异明显，直接体现在各地户厕改造的政府补贴金额上。东方市、陵水县为梯次补贴，东方市完成防渗漏改造但未接入污水管网的补贴额为1600元/户，完成防渗漏改造且接入污水管网的补贴额为1800元/户，新建住房一般户补贴额为3200元/户，4类重点对象（农村建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭）的补贴为6700元/户；陵水县完成防渗漏改造补贴额为4000元/户，新建住房一般户为5000元/户，4类重点对象为8000元/户。另外，这一补贴的金额还直接影响了户厕改造的实施进程，由农户全额出资的户厕改造基本尚未启动。非经济因素，腾不出空间修建化粪池、不想整改以及其他原因的比重分别为5%、3.2%、3%和1.6%，这些因素也间接影响农户是否愿意接受户厕改造。

2.2 改造时：改造程序不到位

改造工序不合格。一是自行改造的户厕不达标。农户请村内的工匠班进行户厕改造，但在部分地区，农村工匠培训班开班频率较低，只培训村干部，而直接参与改造的工匠未参加培训导致工匠对户厕改造的卫生标准、设施设备标准、建设验收标准以及管理管护标准不清楚。因此，工匠在实际施工中难以达到防渗漏、分液式等户厕改造的统一标准，形成“空壳改造”的现象，有实际改造行动却无实际改造效果。二是改造过程中的监督不到位。在“本村干部在改厕过程中是否来监督指导”的问题答案中，积极监督指导和来过监督指导的占比分别为35.3%、46.7%，而没有来过监督指导的占比为18%。在访谈中获知，村委会成立的监督小组在开始施工、最后完成阶段进行两次“走过场式”监督，且村委会的监督小组对改厕技术知识学习的时间较短，对改造标准和实际效果难以进行有效完成评估，难以发挥实质性的监督作用。

2.3 改造完：改造效果不佳

在厕所改造的过程中，省政府会给每个市县下达任务数，而部分市县重视开工率，不重视验收时限，有些厕所改造从2019年到2021年也没有达到竣工验收标准，成了“半拉子工程”。还有部分厕所改造完成后没有接入水源，仅用一个活动板房立那里，且未设置屋顶。在台风天气，新建厕所存在极大的安全隐患。此外，改造后的很多注塑化粪池在下雨天三格化粪池直接变成一格化粪池，很多化粪池满后排污口直接变成溢流口，很多水泥砖砌的化粪池由于防渗漏工作不到位导致直接将废液渗入土壤，影响了农户的生活环境和居住质量。

2.4 改造后：管护环节缺失

基础配套设施缺失。在粪污处理方式中，人力清运、处理后作农家肥及其他的占比为9.5%、6.6%和3.5%，占比偏低。在将粪污流入化粪池（沼气池）的80.3%的农户中，自行清运、粪车抽运分别占18%、20.4%，而14.4%的农户对于后续处理并不清楚，剩余47.2%的农户表示，粪污排入村内的排水管网。在调研中发现，部分地区并未建立污水处理设施，农户所说的“排入村内的排水管网”，实际上是粪污直接排入排水沟。

粪污清掏较为困难。多数农户并不愿意自行清掏，认为这一活动体力消耗大、且沾染难闻的气味；由粪污清掏公司承包粪污清掏、处理的部分地区，农户可以自行联系粪污清掏公司自行确定清掏频率。但由于当地并未建立配套污水处理的设施或机构，粪污清掏公司清掏后会直接排入村庄周边的排水渠，与“资源节约型”“环境友好型”等发展要求存在较大差异，不利于农村人居环境的根治。另外，农村地区居住较为分散、户厕改造居民总体数量较少，粪污清掏服务的经济成本和时间成本高。在某些地区，由于清掏成本较高，有些粪污清掏公司在合同结束后不再续签。村委会和村小组仅仅负责收集农户申请厕所改造的信息汇总后递交给上级政府，对清掏服务并无实质性管理职能，新的粪污清掏公司需要上级政府的招标、审批，部分村庄的粪污清掏处于无人管理的窘境。

3 推动户厕改造的路径

3.1 提高农户的改厕意愿

宣传绿色清洁理念。在村委会中成立改厕理事会，通过村庄入口条幅宣传、村委会的宣传栏、微信公众号和群内消息通知以及印发“户改厕宣传手册”等形式，广泛宣传农村改厕的工作目的、作用及补贴政策，鼓励农户主动参与户厕改造、粪污清掏处理，让农户充分学习和领会户厕改造的理念和必要性。

优化其负担比例，提高支付意愿。在改厕模式选用、配套设施、清污除污等方面，充分尊重群众意愿，根据群众自身情况选择，实行一户一策一档，不能以“一刀切”的形式强制农户出资改造。在政府财政压力、经济负担较重的地区，农村“厕所革命”的发展模式应从政府完全主导转变为“政府引导+社会资本推动”。即引入社会资本，引导其承担社会责任，在材料提供、改造修建、粪污出口等环节上解决户改厕所初期面临的资金瓶颈，缓解农户的经济压力。

3.2 村委会承担改厕监督责任

在村委会中成立户改厕监督小组，承担改厕过程中的监督责任，并另聘第三方相关技术小组进行户厕改造的全面培训，从选址到挖坑，从化粪池改造到调试使用，从验收到维护，各个环节严格按照户厕改造的相关标准推动，强化监督小组全程质量管控。按照谁建设、谁负责的原则，由村委会和施工团队签订施工协议，对施工队伍进行培训、考核和管理。

管护资金的有效、透明使用。由地方政府拨付一部分农村厕所长效管护资金到村委会，村委会负责管理和使用污水处理设施运行管护，减少层层上报、层层审批的时间消耗，发挥基层自治的时效性和有效性。

3.3 后续管护和保障

第一，基础配套设施的建设。户改厕不仅要关注厕所内部的环境改善，也要重视粪污的后续治理，将“厕所改革”和“粪污处理”相结合。根据地方规划要求建设相应的污水处理站，将粪污废水通过地下收集管网输送到污水处理站，经过“集中调节池、水解酸化池、沉淀池”等处理环节和工艺后实现达标排放。

第二，户厕后续管护。加快构建农户与社会有偿服务相结合的粪污清掏、处理体系。由农户自行清掏的进行定期检查，并以村或乡镇为单位配备吸粪车等清掏硬件设施，解决该地区粪便的集中处理问题；对不能进行自行清掏的农户进行市场化服务覆盖，将粪污清掏、清运和处理等服务外包给粪污清掏公司，并对其进行定期评估。