深化综合行政执法改革的实践与思考——以郑州市市场监管领域为例

李 刚 朱亮宇

按照中央、省委关于深化市场监管等5个重点领域综合行政执法改革精神，郑州市于2020年开展五大领域综合行政执法改革。改革后，各领域执法队伍综合设置，市或市辖区一个执法层级，重心进一步下移，人员配置进一步优化。其中，在市场监管领域，根据其执法特点和工作实际，郑州市将执法层级设在市辖区一级，在乡镇（街道）一级整合原工商所和食药监所，设立市场监管所，作为各区市场监管局派出机构。在市级层面，将原有的8支市级执法队伍整合为1个执法稽查机构，主要负责跨区域大案要案和全市执法工作的监督指导和组织协调。综合行政执法改革一年多来，郑州市市场监管领域综合行政执法队伍基本实现从“物理整合”到“化学融合”的变化，但同时也面临不少亟待解决和完善的问题，需要我们进一步研究解决，巩固改革成果。

一、市场监管综合行政执法改革的做法和成效

（一）理顺关系，划定职责，形成执法新格局。根据《中共郑州市委机构编制委员会关于组建郑州市市场监督管理局执法稽查支队的通知》《中共郑州市委机构编制委员会关于印发郑州市市场监督管理局执法稽查支队职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，整合原郑州市工商行政管理局经济检查支队，原郑州市质量技术监督局稽查支队，原郑州市食品药品稽查支队，原郑州市物价检查所，原郑州市盐业管理局和原郑州市食品稽查一、二、三大队的职责及人员编制，组建郑州市市场监督管理局执法稽查支队，为郑州市市场监督管理局直属机构，规格副处级，核定编制141名，其中行政编制66名、财政全额拨款事业编制75名。

2020年12月底，郑州市市场监督管理局执法稽查支队正式挂牌开展工作。支队的职责是：以市场监管局名义统一行使市本级的市场监督管理行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权等；负责市场监管领域执法稽查工作，统筹协调、监督指导全市市场监管综合执法工作；负责跨区域市场监管执法的组织协调，组织查处跨区域市场监管领域的案件；承担明确规定由市级执法的事项和有关部门委托需由市级查处的案件；负责产品的市级监督抽查；负责国家级、省级、市级监督抽检不合格产品的核查处置；负责重大活动食品安全和特种设备安全应急保障工作。对照职责，通过对国家法律法规的梳理，市市场监管管理局执法稽查支队具有的公共事务管理职能涉及公平竞争、商标、专利、广告、合同、质量、计量、标准、特种设备、市场价格、行政事业性收费、药品、医疗器械、化妆品、食品生产、餐饮、食品流通、食盐安全18项，涉及法律、法规等共计400余部。

（二）优化执法资源，深化融合，发挥合力。队伍融合彰显魄力，体现“快”。支队挂牌后，边组建边工作。支队原工商、质监、物价、食药、盐业5个单位4个院区，两天时间安全完成上百车办公设备、物资整体搬家，141名同志全部到位。组建完成1个月后全队出动，接受省局委托的重大专项执法行动——“高端白酒专项整治”，连续奋战三天，取得丰硕战果，工作实现无缝对接，组织实现无隙运转。

职能融合发挥合力，体现“综”。支队按照“突出专业化、体现综合性”原则，整合了原工商、质监、食药、物价、商标、专利、盐业、商务、知识产权等领域执法职责，从支队党委分工到个人人员分工，全部打破原有建制关系，按照综合标准，在6个大队架构下新组建24个办案中队，保证每个大队每个领域都有执法骨干，使每个大队单项成尖刀，综合能补位，打造一专多能、相互补位工作格局，实现事合、编合、心合、力合，具备全领域执法能力，确保优势兵力集中，大要案办理能力突出，成为执法稽查拳头。

组织融合激发活力，体现“强”。“强班子”：按照齐抓共管、人岗相适、交叉融合等原则，确定分工，加强学习，使领导班子成为团结协作、干事创业、风清气正的和谐“火车头”。“强堡垒”：成立8个党支部，配齐配强党务工作者，形成架构合理、活动经常的基础组织，支部战斗堡垒作用明显增强。“强制度”：以“两个维护”为出发点，修订完善党内政治生活、党委工作、支部工作、“三会一课”等制度，形成与上级规定贯通、务实管用的支队制度体系。

（三）狠抓大案要案，执法办案工作取得明显成效。郑州市市场监管局执法稽查支队组建以来，围绕市委中心工作，服务优化营商环境，坚守安全底线，努力克服改革磨合期的各种困难，借助市场监管体制改革后职能融合的优势，维护市场竞争秩序和消费者权益，查办了一批严重扰乱市场竞争秩序、关系人民群众切身利益的案件，多次得到上级部门和人民群众的肯定，成为市级层面市场监管执法的拳头、全市大案要案办理的主力军。

1.查办大案要案力度大。先后办理各类案件500余件，涉案金额千万元以上特大案件3件，10万元以上千万元以下的22件；没收非法财务250余万元，预计罚没金额1000余万元；移交公安10件，刑拘27人，网上追逃10人，挽回人民群众经济损失5000余万元。快速查办“7·20”首例汛期郑州希岸酒店“天价住宿”案，被《环球时报》《今日头条》等主流媒体报道，社会反响良好，被省局通报表扬。

2.打击黑窝点战果丰。成功打掉了盘踞在郑州的制假售假窝点10余个。其中，“8·27”特大经营国家禁止从动物疫病流行国家/地区输入的动物产品窝点，涉案金额1亿元；“9·14”特大生产、销售伪劣牛肉干系列窝点，涉案金额达1.7亿元；某物流港违法冷冻猪副产品，计227吨；某工业碱（碳酸钠）倒装成食品添加剂食用碱（碳酸钠）黑窝点，非法生产原材料和成品38.7吨。

3.专项行动富有成效。开展各行业各领域专项整治12个，出动执法人员8000人次，抽检鉴定相关食品和食品原料近100吨。在高端白酒专项整治行动中，行政约谈白酒经销商，被新浪、腾讯、今日头条、河南日报等多家国内媒体关注，受到国家局和省局领导点赞表扬；“3·15”曝光问题羊肉查处行动，被郑州市电视台报道；“春雷护茶”专项行动被省局肯定；教育行业收费专项行动退充1800余万元到学生手中。在“打击市场销售长江流域非法捕捞渔获物专项行动”中，支队立案数量、罚没金额均位居全省第一。

4.案件办理更加规范。支队收到行政复议案件5件，行政诉讼案件8件，胜出率100%。召开支队大案案审会22期，个案案审会2期，提请并已通过市局机关负责人集体讨论案件35件。主办的某公司使用不符合食品安全标准的食品原料案，荣获2020年度河南省市场监管行政执法优秀案件；某核查处置木薯淀粉菌落总数超标典型案例，被国家局点名表扬。

5.改革融合逐步深化。支队党委克难攻坚，半年完成从组织、队伍、职能、制度、业务、文化、思想等七大方面的全面融合。以高度的担当精神和责任感，依法依规依程序处理涉及近10年的罚没物遗留问题，上交销毁罚没物数万件。开展“双互双提升”系列培训，目前已成功举办25期，支队人员执法办案能力和综合素质得到大幅提升。制发各类相关工作制度38项，制定办案标兵、办案能手、服务之星三星评比方案和月赛季评综合考核方案，队伍风清气正，活力十足，多次受到省、市领导好评。

二、当前市场监管行政执法实践工作面临的问题

（一）市场监管执法队伍存在不同性质编制问题。中央、省委在综合执法改革意见中明确，“执法队伍整合中涉及的不同性质编制问题，目前保持现状，待中央统一明确政策后逐步规范”。郑州市场监督管理局执法稽查支队现有127名行政执法人员，其中行政编制人员56名，市批参公财政全额拨款事业编制人员48名，统一考试招录财政全额拨款事业编制23名，事业编行政执法人员占支队执法总人数的50%以上。在支队综合行政执法改革以后，这些人员在职能上综合化，承担起了全市市场监管领域包含物价、知识产权、食品、药品、医疗器械、化妆品、盐业等专业性较强，需要专业知识和相关行业长期工作经验的执法稽查行政工作，成为全市市场监管领域执法稽查的主力。不同性质的人员编制，造成工资待遇、人事档案管理差异等矛盾问题。

（二）跨部门综合行政执法的体制机制还不够顺畅。在郑州市市场监管领域综合行政执法改革中，根据郑州市商务执法没有执法队伍等实际情况，将商务行政执法的职能划入市场监管综合行政执法，由市场监管综合行政执法队伍统一行使。而在实际工作中，由谁去甄别投诉举报事项是涉及日常监管、行政管理事项还是行政执法事项，市级审批的事项县区执法队伍能不能进行处罚，如何处理日常监管和行政执法的关系，部门的权责清单如何相应调整等问题都需要进一步理顺。

（三）市场监管全领域执法的“复合型”执法人才相对缺乏。一是综合执法改革中将知识产权执法、商务执法职能划转市场监管，但未划转相关领域专业执法人员，造成相关领域执法缺乏专业人员力量。二是药品领域专业执法人员较少，特种设备领域执法人员年龄偏大，相关专业领域执法力量薄弱。三是现阶段市场监管行政执法跨度大、难度高、专业性强，原来5个部门条线之间在执法理念、侧重点、标准方面存在差异，行政执法和行政处罚的标准不同和风格冲突，对执法人员的执法能力和素质有了更高的要求，能适应跨领域执法的“复合型”执法人才相对缺乏，短时间内基层执法人员很难胜任专业执法领域的工作，制约了执法效能的提升。同时基层执法人员从事执法的领域太过宽泛，也不利于高精尖专业执法人才的培养，造成对某一类违法行为的精确打击能力明显不足。

（四）履职追责风险提高，相应激励机制缺乏。改革后，机构职能增多，但执法干部仅仅对机构整合前自身部门的业务相对熟悉，对原非本系统的业务知识和法律法规则比较陌生。原工商执法人员对于食品药品安全、食品药品化妆品和医疗器械“三品一械”、特种设备这类专业性要求较高的案件无从下手；同样，原质监、食药监执法人员面对工商业务所涉及的法律、法规、规章和规范性文件太多而感觉无所适从。法治政府建设对依法行政的要求越来越严格，职业投诉举报人大量纠缠式的行政复议和行政诉讼愈演愈烈，一旦复议或诉讼败诉将直接面对纪委、监察等部门的追责，行政执法类干部往往比同单位中其他岗位人员要承担更大的履职风险和追责风险。在执法干部履职风险、追责风险大幅提高的情况下，现行的工资奖金制度对行政执法人员的物质和精神激励机制严重缺乏，以致不少基层一线执法干部甚至产生得过且过、“多做多错、少做少错”的消极情绪，办案缺乏主动性，工作消极应付，案件数量、罚没金额呈下降趋势，一定程度上影响了社会经济的管理效果。

三、新时期加强市场监管行政执法队伍建设的建议

（一）尽快明确市场监管执法机构编制性质及人员管理方式。鉴于各地综合行政执法改革已经到位或陆续到位，为更好地开展市场监管领域综合行政执法工作，优化营商环境，保障人民群众食品药品安全、食盐安全，为加快郑州国家中心城市建设做出更大的贡献，建议上级尽快明确执法队伍的机构编制性质及人员管理方式，实现同一执法队伍中的行政执法人员统一管理。

（二）建立完善执法协调机制，实现高效综合行政执法。在商务执法职能划转到市场监管部门实行综合行政执法后，市商务局作为职能部门应切实落实主体责任，加强源头监管，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、指导监督等职责。市商务部门和市市场监管部门应建立健全信息互通、资源共享、协调联动机制，市商务局应将与商务行政执法有关的行政许可和监督管理信息及时通报市场监管和综合执法部门，市场监管和综合执法部门应将实施行政处罚的情况和发现的问题通报市商务局并提出管理建议。

（三）提升执法业务能力，推进行政执法人员激励机制。1.加强业务培训，充实基层力量，优化人员结构，建设一支高素质、专业化的市场监管执法队伍。一是将有专业知识的年轻干部安排到基层一线，以老带新，以案代训，通过现场教学，全程指导，让干部参与到各个条线的办案过程中，掌握办案技巧，积累办案经验，提升干部执法业务实际操作水平，促进青年干部快速成长。二是上级业务主管部门定期开展案件专题培训或者主持召开业务交流座谈，加强部门之间、条线之间、执法办案人员之间的联系，相互学习相互交流，提高监管执法层次和水平。

2.探索建立行政执法人员激励机制，加快推进行政执法类公务员的改革进程。加快实行综合管理类、行政执法类、专业技术类干部分类管理，完善市场监管人员激励机制。将食品、药品、化妆品、医疗器械、餐饮等技术性较强的岗位人员单列或归入专业技术类干部序列，将行政执法人员从繁忙的事务性工作中解脱出来，实行行政执法类干部分类管理考核。对行政执法干部从办案数量和质量、工作业绩、工作态度、业务技能、知识水平等方面进行考核，并以此作为执法人员日常加班津补贴发放、干部选拔任用、年度考核评优的评价依据，充分激发执法干部工作热情，有效拓宽基层行政执法干部职业发展空间，打破干部职级晋升通道的“天花板”，突出对公务员特别是基层公务员的持续激励，更好调动行政执法类公务员的工作积极性。

（四）加强技术后勤保障，提高行政执法人员履职效率。适时引入第三方监管平台，如互联网大数据综合监测、检测检验机构、商业保证金、商业保险、专业行业协会等。行政部门应构建社会监督管理平台，在社会治理中运用好消费者权益保护触角、行政执法手段、信息公示平台“三驾马车”，充分利用现代互联网信息化管理的新技术、新手段，做到快速反应、依法处理行政执法案件信息，及时向社会公示。争取政府财政支持，合理保障市场监管执法装备投入。加快推动落实全市市场监管执法队伍统一换装，更新统一执法车辆等。