构建澜湄流域非传统安全合作协调统一规则的中国方案

孙学华,张 蓓

(1.云南警官学院；2.云南警官学院 法学院，云南 昆明 650223)

纵贯中、缅、老、泰、柬、越六国的澜沧江-湄公河，全长约4880公里，陆上连接东南亚、南亚和东北亚地区，海上连通太平洋和印度洋，流域面积约81万平方公里，是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”陆海有机融合闭环的交合地带、“一带一路”建设的桥梁和纽带、世界各方势力关注的战略要地、地缘政治权力竞争的焦点区域。但是,澜湄流域长期存在的毒品贩运与交易、恐怖主义、军火走私、人口贩卖、生物安全、金融安全、信息安全等非传统安全问题对区域的稳定和发展带来极大的威胁，阻碍了区域政治、经济、社会、文化等各方面的合作与繁荣，对澜湄流域国家命运共同体的建立构成重大挑战，合作治理非传统安全事关地区发展的核心问题。

一、澜湄流域非传统安全问题形势严峻

澜湄流域国家面临的安全问题众多，特别是以毒品和恐怖主义为代表的非传统安全问题对流域内人民的基本生存和可持续发展影响明显。流域内近年来毒品问题和恐怖主义问题呈现出新的趋向，给区域安全与发展带来巨大的挑战。

(一)澜湄流域国家毒品问题呈现出新特点新趋势

《2019世界毒品问题报告》[1]显示，澜湄流域毒品问题形势严峻。联合国毒品与犯罪问题办公室(以下简称“UNODC”)东南亚及太平洋代表Jeremy Douglas在《东亚和东南亚的合成药物：最新发展和挑战》的报告中表示：“尽管世界已经将注意力转移到了COVID-19大流行上，但所有迹象都表明，该地区合成药物和化学药品的生产和贩运继续处于创纪录水平。”2019年东亚和东南亚地区缉获甲基苯丙胺115吨。(1)资料来源：UNODC report on East and Southeast Asia:continued growth in the supply of methamphetamine while synthetic opioids spread[EB/OL].https://www.unodc.org/unodc/press/releases/2020/May/unodc-report-on-east-and-southeast-asia_-continued-growth-in-the-supply-of-methamphetamine-while-synthetic-opioids-spread.html,未包括中国数据。该地区甲基苯丙胺价格低质量高，使得地区吸毒者的可负担能力加强，毒品的危害增强。此外，易制毒化学品的非法供应链管控在金三角地区还很有限，规模经济导致易制毒化学品流入“金三角”地区问题突出。2020年3月至4月，缅甸在东北掸邦破获了亚洲最大毒品案，缴获17.5吨毒品，其中就包括35.5吨和16.3万升易制毒化学品，3750升可用于制作合成阿片类药物的液态甲基芬太尼。[2]云南省侦办的毒品案件也发现，从泰国、柬埔寨、越南、老挝以及经湄公河流入缅北的制造冰毒片剂的原料和化学品问题非常突出。[3]新精神活性物质在东亚及东南亚地区的数量也在稳步增长。总之，合成毒品对该区域的威胁在迅速增强。

(二)域内域外恐怖主义交织共振

由于澜湄流域一些国家长期受族群宗教冲突、贫富悬殊、经济落后、贪腐严重等域内因素影响，加之域外恐怖组织势力向东南亚渗透蔓延的外部因素影响，澜湄流域及其所在东南亚地区正在成为全球恐怖活动新的活跃区。由于IS在伊拉克和叙利亚被击溃后，穆斯林人口众多的东南亚即成为组织极端分子回流、转移的基地和枢纽。据统计，东南亚有60多个本土组织宣布效忠“伊斯兰国”，其中菲律宾的“阿布沙耶夫”组织和“穆特”组织在马拉维市制造了多国恐怖分子参与的马拉维恐怖事件，并成为IS在东亚地区建立分支的重要标志。“阿布沙耶夫”头目哈比伦因此成为IS在东南亚地区的总代理，并期望借助国际恐怖势力实现其建立以菲南为中心，包括马来西亚沙巴、印尼、新加坡、泰国南部和缅甸西部的伊斯兰国的“宏大愿景”。鉴于恐怖主义溢出效应的特点，这些恐怖势力必然会对包括中国在内的周边国家产生影响，产生诸如难民、非法移民、涉恐融资、海外利益等非传统安全问题。澜湄流域内外恐怖势力交织共振，区域安全风险凸显，加之区域各国边界地区的监管预防机制尚未有效形成，地区安全威胁日益严重。

(三)毒恐合流，枪毒、枪恐合流与其他非传统安全问题恶性交互

澜湄流域地区各种非传统安全问题恶性交互的特点表现突出。首先，恐怖主义与贩毒通常具有紧密的联系，从提供保护、运输等方面的便利到恐怖组织自己直接贩毒来维持其活动的经费，双方常常以一种互利互惠的关系存在。一方面毒贩从恐怖组织处获得军事技能、武器供应，而在一些掌控着大量领地的恐怖组织支持下，毒贩还能获得相当大的活动自由；另一方面恐怖组织则通过贩毒及洗钱收益获得恐怖活动的资金来源。例如东南亚恐怖组织活动的资金刚开始来源于域外伊斯兰国(ISIS)和基地组织的支持，但贩毒及其他犯罪活动筹集的资金比例不断上升。其次，澜湄流域毒品犯罪的一个显著特点就是犯罪团伙武装化。随着区域各国合作应对毒品问题的力度加大，毒品走私的风险不断加大，“以毒养军，以军护毒”的局势不断显著。边境地区以武力对抗禁毒，持枪闯关对边境安全造成极大隐患。再次，恐怖团伙通过冷战中剩余的大部分小武器以及军火商为牟取暴利而进行的非法武器交易轻而易举地获得武器，同时又可以通过武器的再度非法销售换取宝石、钻石等硬通货以及毒品等违禁品并以此获取活动经费。总之，毒、恐、枪问题的交织让地区安全威胁日益复杂，由毒恐合流产生的“麻醉品恐怖主义”[4](P11～12)对地区和平构成重大挑战。2019年8月，中越警方联合破获的毒品案件，除缴获毒品约5千克外，还缴获了AK47冲锋枪和59式军用手枪各1支、步枪3支和子弹753发。[5]此外，举世震惊的“10·5 湄公河惨案”，更是贩毒集团对地区安全问题治理的嚣张挑战。与毒、恐问题相关联的国际洗钱、人口贩卖、军火走私、航运安全、有组织犯罪等非传统安全问题恶性交互，对流域各国造成的威胁和风险日趋严重。

新冠疫情全球公共卫生危机，让人类社会面临的生物安全风险和科技伦理挑战异常复杂。疫情背景下，非传统安全问题并未得到有效解决，反而变得更加严峻和紧迫，对国际合作提出了更高的要求。

二、澜湄流域非传统安全合作中存在的问题

和平与发展是当今时代的主题，澜湄流域非传统安全问题的严峻形势已成为区域可持续发展的阻碍因素，推进澜湄流域非传统安全国际合作是构建澜湄流域国家命运共同体的关键一步，但这一步如何走还存在以下短板：

(一)既往研究的关注度代表性不足

澜湄合作是“一带一路”倡议重要组成部分及具体实践，因此学术界对于澜湄合作的研究并不少。然而国内研究大多数关注的是合作机制的结构特点、运行方式，区域合作类型等，例如：卢光盛教授在《超越拥堵：澜湄合作机制的发展路径探析》一文中阐述了澜湄流域各种合作机制之间的竞争及机制拥堵的现状，建议以制度竞合的方式解决机制拥堵问题。其次，国内研究的领域主要集中于经济合作领域、水资源合作领域，安全领域的合作研究更注重于传统安全方面的或者是非传统安全专项研究。例如：刘稚教授、徐秀良博士在《“一带一路”背景下澜湄合作的定位及发展》指出：“澜湄合作不仅可以促进湄公河流域国家的经济社会进步，也能带动国内区域经济的发展，强调同时加强社会、环境等领域的合作，实现共同发展。”[6]柳丰华在《中美俄在亚太：政策演变与博弈趋势》文中研究的是区域传统政治安全，评估了中、美、俄亚太政策和地区格局的走势。《澜沧江—湄公河合作机制下的澜沧江—湄公河次区域毒品治理问题探析》《论澜湄国家网络反恐合作机制构建》分析的是毒品、网络反恐专项合作问题。再次，在非传统安全合作研究方面通常以东盟或南海为区域研究背景，澜湄流域区域的代表性不强。例如张键博士在《中国—南亚非传统安全合作探析：路径与机制化建设》指出，中国—南亚非传统安全合作机制建设需要立足于现有的双边和小多边合作机制，进而逐步扩展升级为中国同整个南亚地区的非传统安全合作。[7]祁怀高的《构建南海非传统安全多边合作整体架构研究》则是以南海及其毗连海域非传统安全多边合作机制为研究对象。

就国外研究来看，对澜湄流域的研究主要集中于流域水资源治理、水资源生态安全以及中国在其牵头的澜湄流域合作项目中的政治目的。例如Vannarith Chheang在《澜沧江-湄公河合作：柬埔寨视角》一文中提到：“澜湄合作项目成员面临的主要挑战是跨界水资源管理方面的分歧和冲突。”[8]德国法兰克福歌德大学政治学研究院的Sebastian Biba从比较利益分享的角度分析澜沧江-湄公河合作的今昔。[9]国外对澜湄流域的非传统安全研究更多的是以东盟为视角进行的，而且非传统安全研究的领域广泛，如Carnegie,P.J.,King,V.T.and Knudsen.M在《东南亚的人类安全、边缘性及特殊性》提出东南亚面临着冲突、自然灾害等多重非传统安全问题，特别是资源安全问题[10]。新加坡南洋理工大学S.RAJARATNAM国际研究学院非传统安全研究中心在《2020非传统安全年度回顾》[11]中提到：“由于气候变化，传染病，粮食不安全以及非正规移民等问题破坏了国际合作和多边机构，地球变得越来越脆弱。”但是对非传统安全的普遍性规律与应对方案的研究不多。在对东盟地区非传统安全的应对研究中，大多数研究者都认为应该以多边主义的机制来应对，但是现有的东盟机制在能力上、架构上等方面都无力适应当前非传统安全的形势。其中《2020非传统安全年度回顾》提出在应对非传统安全问题时，东盟作为主要的区域合作机构已不能适应当前需求，需要有新的机制来代替。阿天玛加雅印度尼西亚天主教大学Natalia Yeti Puspita在《东盟机制对于东南亚人类安全——出了什么问题？》一文中也指出：“传统安全时代已开始转向非传统安全或人类安全时代。”作为受自然安全威胁严重的地区，东盟机制在某些方面已不适宜东南亚应对非传统安全威胁。加拿大蒙特利尔大学政治系Stephanie Martel的《从歧义到争夺：东盟社会非传统安全的话题》[12]还提出东盟在达成区域共同安全目标上能力存在薄弱性的观点。然而这些研究多以西方的经验、理论为基础，缺乏从区域成员的角度考量东南亚区域多边安全秩序的特殊性和区域安全共同目标。多边主义机制的运行应该以区域各国共同协议的、统一的规则为基础，而国外此方面的研究较少。

综上，当前国内外的研究，对澜湄流域非传统安全研究的关注度不足，区域代表性不强，同时缺乏发挥中国作用提出战术层面上应对方案的研究。

(二)缺乏大国协调主导的有效合作方略

澜湄流域内非传统安全合作主要以东盟机制为主，该机制为澜湄流域国家提供了一些非传统安全领域的务实合作，但其在能力上、架构上等方面都无法适应当前非传统安全的形势，流域各国已经意识到没有大国协调、主导的合作机制难以在该地区发挥其应有的效果。作为澜湄流域的一员，中国同其他五国具有极强的经济关联性和互补性，是天然合作伙伴。中国主导的澜湄合作机制以一种新的“强-弱”型地缘政治权力结构成为区域内发展最好、最快的区域合作模式，审时度势地走好澜湄合作之路有助于加强中国在区域政治格局中的竞争地位，也有助于区域各国之间的互利共赢真正实现澜湄流域国家命运共同体的目标，故而中国应当主动担当，贡献中国智慧，同流域各国加强法治合作，提出能够面对地区安全格局调整挑战，能够应对新安全形势的中国方案，为区域非传统安全问题治理提供有效的合作方略。

(三)实施区域合作所依据的现行国际规则存在局限性

国际合作涉及国家主权、政治、经济等复杂因素，尤其需要以流域各国共同遵守的国际法相关规则为依据。澜湄流域各国虽然在区域安全领域达成了合作的共识，但是由于流域各国多样化突出、发展极不平衡、区域内矛盾错综复杂、域外各种势力干扰，区域合作的法律基础薄弱。虽然区域内各国均为联合国三大禁毒公约的缔约国，并在不同的合作框架下建立了禁毒、反恐、打击跨国犯罪、反洗钱等多样化法律文件和机制，如《东盟反恐公约》、《东盟打击人口贩卖-妇女与儿童公约》、《中国与东盟关于非传统安全领域合作的宣言》、《非传统安全领域合作备忘录》、中国—东盟框架下的(ACCORD)合作机制、东亚次区域禁毒谅解备忘录(MOU)机制等。但由于各国政体与法系不同，流域内国家既有社会主义制度也有资本主义制度，既有中央集权制也有联邦分权制，既有军政合一也有军政分立，既有大陆法系也有英美法系，导致上述安全合作的诸多内容无法统一到普遍接受的规则下。虽然区域非传统安全已经存在有东盟框架下的反恐、贩卖人口的公约，但中国只是东盟对话国，而非东盟相关协议的签署国，该国际规则不适用于中国。此外，现行非传统安全合作的规则多属于软法的范畴，以联合宣言、联合声明、谅解备忘录等原则性、纲领性的文件为主，例如：《北京宣言》《内比都宣言》《中老缅泰柬越平安航道联合扫毒行动五年规划(2019—2023)》《中国老挝缅甸泰国关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》等，缺乏可操作性和约束力。纵观现有澜湄流域国家有关非传统安全合作规则，无论是硬法还是软法，都存在碎片化、模糊化、缺乏长久性、权利义务不清晰等特点。相比之下，联合执法行动更多的依据来自双边合作协议，虽然针对性强，但缺乏整体观、全局观、区域观。而且就整个非传统安全领域来看，可能出现禁毒规则、反恐规则、打击人口拐卖规则等有相互联系的规则之间出现主体重复、功能重叠、问题交互，进而造成合作规则竞合、资源配置分散、机制拥堵等问题。这些问题让现行的国际合作规则表现出明显的局限性。规则与法治是澜湄合作之路的通行证，制度的保障是应对风险与挑战的安全阀。尽管流域各国在国体、政体、法域等方面有所不同，但是在禁毒和反恐这些非传统安全问题的态度和策略上却惊人地相同。因此区域六国需要重新审视现有规则及区域局势，建立一个有效地为流域国家普遍接受的共同规则，才能在非传统安全治理的道路上通畅合作。

三、构建澜湄流域非传统安全合作协调统一规则的必要性

澜湄流域非传统安全合作虽然取得了一定的成效，在目标议程和机制共建上创立了较为成功的澜湄流域合作模式。但是基于法律与制度的区域治理模式上还需要不断地加强和推进，特别是基于多边主义的六国协调统一的规则的构建尤为必要，这主要体现在以下三个方面。

(一)有利于推动落实总体国家安全观护航澜湄流域国家命运共同体建设

习近平总书记提出的“人类命运共同体”思想是中国为世界繁荣而作出的贡献，是世界进入新时代的重大创举，获得了全球多数国家的认同。人类命运共同体阐明了中国坚持的和平与发展之路，这条道路需要多样性与共同性辩证统一，需要各国在全球治理中，包括人类最基本的安全问题治理中，能够相互理解、相互合作、互利共赢。澜湄合作机制作为首个新型次区域合作机制，其构建反映了流域各国对构建澜湄流域国家命运共同体的愿望，是对“共同、综合、合作、可持续”安全观的贯彻落实。由于区域各国在法律上存在较大的差异，通过“共商、共建、共享、共治”达成安全领域内共同遵守的规则是澜湄合作的基石，是澜湄流域国家命运共同体建立的强劲动力。澜湄流域国家的安全合作长期受主权利益、国家政策及大国政治利益的影响而难以发挥有效作用，但是随着地区安全形势的变化以及我国倡导的共同、综合、合作、可持续的安全观[13]提出后，中国与澜湄流域各国之间的政治互信得到了较好的良性互动。虽然各国政治体制与法律制度存在较大差异，但是通过提高各国法律政策的透明度、以规则和法治作为区域治理最有效最可靠的方式。加强政治互信和法治互信，构建澜湄命运共同体已成为区域各国共同追求的目标。2018年11月14日的第21次中国—东盟领导人会议上，各国元首一致同意在防务、安全、非传统安全和应对跨境威胁等领域通过开展对话、建立信任措施和加强合作，增进双方互信与理解。[14]在最近发表的澜湄合作第五次外长会联合新闻公报中，六国外长一致认为六国的政治互信在不断提升并同意促进政党对话和治国理政交流，以加强非传统安全事务合作。[15]

(二)有利于应对毒恐问题新趋向、毒恐与其他非安全问题交织带来的安全危机

区域毒品问题出现新趋向，恐怖主义对区域的渗透以及与其相恶并行的非传统安全问题日益深重且复杂，给地区和平稳定发展带来的安全危机已不能靠单一的国家法治或现有的区域法治来应对了。针对新变化，在犯罪的认同、证据的获取和固定，涉嫌犯罪财产收益的收缴、案件的管辖、区域执法、司法合作的方式程序等方面，各国因法律适用差异产生的冲突表现明显。例如，在毒品犯罪的认定上，目前泰国医用大麻合法，而其他国家依然归于毒品范畴；单纯的吸毒行为在中国、越南、泰国并不认定犯罪，但是在柬埔寨和老挝，有吸毒前科并再次吸毒的可以追究刑事责任，缅甸则于2018年新禁毒法将单纯的吸毒行为由犯罪改为违法；通过缔结多边协议，明确界定犯罪行为，才能在打击犯罪行为上达成共识，真正将联合打击行动落于实处。再如，“东突”恐怖分子常以流域国家作为中转站，一方面经泰国、越南、柬埔寨、缅甸，进入马来西亚和印尼，转道土耳其进入中东参与“圣战”，另一方面，经“圣战”训练的恐怖分子又以这些国家为通道，回流至中国和东南亚各国，继续开展本土恐怖主义活动。通过缔结多边协议，强化各国边境管控制度，加强各国非法资金跨国移动打击的制度合作，以阻断恐怖分子外溢通道，切断包括恐怖主义在内的跨国犯罪活动资金链。

(三)有利于增强区域非传统安全合作务实性

毒品犯罪和其他与毒品犯罪有关的非传统安全因素往往勾结合流，对主权国家和人类整体生存和发展构成威胁，各国合作应对整体非传统安全的需求愈加迫切，意愿不断增强。区域各国通过凝聚共识、协调一致、多措并举开展了一系列执法合作。然而由于各国利益需求差异较大，执法合作所基于的法律基础缺乏具体行动条款的普遍性共识以及因主权绝对化主义所带来的国家责任规定的缺失，导致执法行动的务实性削弱。如中老缅泰湄公河联合巡航执法合作主要着重于巡航与查缉，就最近几次联合巡逻的报道来看，主要行动在于检查船舶、车辆、人员和货物以震慑各类违法犯罪活动，与联合巡逻执法刚启动时的护航或处置商船遇袭任务有了一定的变化。这一变化一方面体现了联合巡逻执法对澜沧江-湄公河航道安全维护的效果，也表现出该区域毒品犯罪组织的犯罪活动产生了变化，需要进一步完善相关机制以应对新的变化。因此，缔结综合性的安全合作多边协议，建立更为有效的法治合作规则，有利于执法合作的务实性得到进一步加强。

四、建立澜湄流域国家非传统安全合作统一规则的基础与条件

(一)澜湄流域非传统安全合作已成为区域共识

当前，以毒品和恐怖主义为代表的非传统安全问题已对流域共同利益造成了侵害，还呈扩大化深入化趋势。特别是全球疫情下来自非传统安全领域的威胁变得更为突出，对澜湄流域次区域的可持续合作产生了严重影响，安全与和平成为流域国家迫切需要解决的问题。基于区域地缘因素，澜湄流域六国已经形成了你中有我、我中有你的澜湄流域国家命运共同体关系；非传统安全问题已不是一国独有的且能够独立解决的问题，而是共同的需要合作共治的问题，谋求共同安全已成为区域共识，流域各国领导人在不同的国际会议上均提到了非传统安全领域合作的重要性，2019年第十四届东亚峰会各国领导人提出了坚持非传统安全合作，维护共同安全的倡议。各国一致同意政治-安全成为澜湄合作三大支柱之首。2011年，由中国主导建立的湄公河流域执法安全合作机制在维护流域安全稳定、共同打击跨国犯罪方面取得了重大发展。特别是从2013年开始进行的“平安航道”联合扫毒行动成果显著，是澜湄合作机制下的重要执法合作内容。[16]在各国执法部门支持下由澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心组织开展的“打击跨境人口拐卖”“打击易制毒化学品非法贩卖”等联合行动取得的成绩以实际行动践行了各国在非传统安全合作上的共识。

(二)澜湄安全合作机制为统一规则提供了丰富经验

澜沧江-湄公河合作正式启动以来，建立了领导人会议、外长会议、高官会议、优先领域联合工作组会议等多层次、立体化对话机制，确立了以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为支柱的“3+5+x”合作框架，为区域法治合作提供了丰富的经验基础。[17]特别是2018年澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心正式运行以来，中心在负责统筹协调本地区预防、打击跨国违法犯罪，应对地区安全形势的变化和风险挑战，开展情报信息融合交流和专项治理联合行动，为各成员国执法部门能力建设服务方面取得了多方成效。如提出了打击人口拐卖与打击易制毒化学品非法贩运的行动倡议；在老挝建立南塔、波乔两省湄公河沿岸建成四个救援点并配备了基本救援设备；举办澜湄执法安全合作论坛；积极开展并推进“打击易制毒化学品非法贩运联合行动”和“打击跨境人口贩运联合行动”等。这些宝贵经验体现了流域从宣言、联合声明等原则性文件上寻求治理非传统安全问题的有效途径，并采取多种安全合作机制及联合行动等积极手段来落实非传统安全问题的治理模式。依制度和法律对流域非传统安全进行治理，可以补充上述区域治理模式的不足，增强合作机制的有效性。而缔结多边协议是推进上述机制、经验法治化的首要环节。

(三)澜湄综合执法安全合作中心可为统一规则的构建提供平台

2018年7月，在维护区域安全的共同愿景下，流域首个综合性执法安全合作类政府间国际组织——澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心(以下简称“澜湄执法安全合作中心”)成立。该执法中心根据各成员国的执法需求制定行动纲领，在尊重各国主权和法律的基础上，建立了统筹协调澜沧江-湄公河区域的预防、打击跨国违法犯罪、警报信息融合交流、专项治理联合行动、加强执法能力建设的平台，服务于各成员国执法部门的能力建设、为澜湄流域的安全稳定和经济社会发展提供安全保障，(2)资料由“澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心”提供。为区域内国家安全合作提供了国际组织的平台，为未来区域内国家的合作奠定了坚实的基础。

五、构建澜湄流域国家非传统安全合作统一规则的中国方案

澜湄流域国家严峻的非传统安全形势倒推各国采取多项举措强化国际合作、改善预防管控政策。作为澜湄流域成员国中的大国，中国有责任并有能力发挥中国与流域国家现有的合作体制优势，引导并积极影响流域国家，弥补其他国家制度机制方面的不足，提出中国方案，推动构建符合各方利益并为六国共同接受的非传统安全合作的统一规则：澜湄流域六国非传统安全合作多边协议，并为多边协议的良性运行贡献中国智慧。

(一)缔结澜湄流域六国非传统安全合作多边协议

禁毒反恐不是相互独立的安全治理工作，它们与其他安全问题不可全然割裂，而且禁毒反恐等非传统安全问题复杂多变，仅仅依靠传统的结盟政策难以应对，因此需要建立一个符合澜湄流域国家实际需要的包括禁毒反恐在内的全面统一的非传统安全合作多边协议。虽然澜湄流域六国在非传统安全领域取得了一些合作的成果，但是至今还没有一个为流域六国共同接受的非传统安全合作多边协议。作为负责任的大国，中国应在地区安全合作中起主导作用，通过缔结“澜湄流域六国非传统安全合作协议”，统一流域各国在打击毒品、恐怖主义等有关犯罪方面的规定，强化区域国家间的司法合作，促进区域国家执法能力的提高，从而建立一个公正、高效的国家及国际安全秩序。该多边协议应该明确以下问题：

1.澜湄流域六国非传统安全合作多边协议的宗旨

该多边协议的宗旨在于依据区域各国的共同需要，提供非传统安全领域的合作框架，以有效治理区域内非传统安全问题，提高各方应对非传统安全问题的能力，促进各方的稳定与发展，维护地区和平与安全。值得注意的是，该多边条约的制定，应该遵守有关国际公约和议定书，特别是中国与东盟签订的有关协议。作为东盟的主要成员国，澜湄流域的其他五国在非传统安全问题上要考虑东盟区域的整体利益。因此，需要尊重《东南亚友好合作条约》《东南亚国家联盟宪章》的基本原则，加强东盟与中国之间的信任，才能与其他五国真诚合作，最终达成协议的签订。

2.澜湄流域六国非传统安全合作多边协议的立法平台

澜湄流域六国应当以现有的合作机制为平台，通过部长会议或高官会议等高级别会议，积极广泛地讨论在流域内缔结专门多边条约的必要性，以促进各国达成条约缔结的共同意愿。在此基础上，可以考虑在澜湄执法安全合作中心下设政府间特设委员会或先行组成政府间专家组会议，利用专家在非传统安全、执法、法律、国际合作等方面的专业优势，充分发挥其在理论与实践方面的智库作用，研究和拟订该条约的谈判工作的范围草案，为流域国家间召开缔约大会及条约的谈判奠定良好的基础。

3.澜湄流域六国非传统安全合作多边协议的主要内容

鉴于澜湄流域六国在应对非传统安全问题方面存在广泛的共同利益，本文建议的根据非传统安全领域有关国际公约、议定书以及联合国、中国—东盟有关非传统安全问题治理的有关决议、宣言所载原则制定的澜湄流域六国非传统安全协议，其主要内容主要应包括以下方面：

(1)基本原则：确定以《联合国宪章》《东南亚友好合作条约》的和平共处五项原则和其他公认的国际法准则为基石，特别明确主权平等和主权保护原则，不干涉别国内政。

(2)合作范围：包括：打击恐怖主义、毒品贩运、武器走私、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、洗钱、国际经济犯罪、网络犯罪、贪污腐败等跨界犯罪问题。同时应充分考虑非传统安全问题形势及各国法律政策差异，明确界定协议所规定合作打击的非传统安全领域重点犯罪行为。

(3)管辖权：明确涉外刑事管辖权是区域开展国际合作的前提条件，因此应在协议中明确管辖原则，特别是对普遍管辖权予以界定，确保犯罪的人在区域范围内均应受到刑事审判。此外，还应对管辖权冲突问题，采取相应的原则予以解决。

(4)保护人权、公平待遇方面的承诺：依据《公民权利与政治权利国际公约》，在协议中应以不克减公民基本权利为原则，充分考虑公民权利、受害人权利，以及被羁押或被采取其他措施或在进行诉讼的人的权利能够得到公平待遇。

(5)引渡便利：明确流域国家间的引渡规则，并为协议规定的犯罪相关之引渡提供足够的便利，努力加快引渡程序并简化与之有关的证据要求。

(6)司法协助：协议可以规定缔约国相互提供最大程度的司法协助，并对具体的司法协助内容、程序和方式作出规定。

(7)缔约国义务：包括合作专项基金的筹措；流域内相关犯罪的资料、情报的共享；联合行动程序；罪犯的移交；国家间资金、技术援助和能力建设等。

(8)法律责任及承担方式：对于未履行协议义务的缔约国，协议应规定其承担相应的责任，责任承担的方式可以有继续履行义务、正式道歉、停止援助、返还援助等。

(9)争端解决方式：除协商谈判外，建议发挥澜湄执法安全合作中心的作用，在解决争端时可以澜湄执法安全合作中心作为第三方进行斡旋。

(二)构建澜湄流域非传统安全合作统一规则的路径

非传统安全问题所带来的挑战越来越复杂，需要开展更加广泛的合作，特别需要流域各国作出平衡、综合的法治对策。[1]毒品、恐怖主义等非传统安全问题的跨国性质意味着任何国家都不能单独对付。因此充分发挥澜湄执法安全合作中心的平台作用，汇集中心各类资源与力量推动澜湄流域六国缔结以禁毒反恐为重点的非传统安全领域多边协议，完善相应规则制度及法治合作组织机制是创新澜湄流域非传统安全合作规则的重要路径。

1.以增进政治互信为目标依托澜湄执法安全合作中心为构建协调统一规则搭建平台

澜湄执法安全合作中心是综合性执法安全合作的政府间国际组织，其自成立以来开展了各级别的访问交流、培训交流、联合巡逻、联合行动及信息共享与协查活动。中心应积极利用这类活动强调以协调一致和相互强化的方式加强国际合作，这些合作不仅只局限于警务执法合作，而应当上升到法治、社会治理等各个安全领域的合作，上升到最终解决非传统安全问题引发的社会综合治理的战略高度。非传统安全问题作为一个复杂的社会问题，其国际合作不仅只存于禁毒反恐方面，还应扩展到有组织犯罪、非法资金流动、腐败、非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、武器走私、国际经济犯罪、网络犯罪以及生物安全等非传统安全领域。因此，澜湄流域国家之间应当从局部走向全局、从分散走向统一、从行动上升到纲领，全方位加大流域国家之间的安全合作，打造新型安全合作关系，共同开创非传统安全问题的新局面。同时作为澜湄流域国家共同承认的国际组织，在其宗旨范围内可以独立地参与国际事务活动，因此依托中心力量，以中心为平台在其下设与非传统安全问题相关的特设委员会或机构，将有力推进多边协议的缔结及运行。

2.推进智能化发展为统一规则构建提供现代化技术支持

当今世界是一个信息化高度发展的世界，大数据时代的到来在给世界带来巨大挑战的同时也带来了许多机遇。非传统安全合作的规则需要开放包容、多元互鉴，大数据正是实现流域非传统安全统多边协议的重要推手。澜湄执法安全合作中心利用大数据、云计算等新技术，建立了六国情报信息交换网络即LMIN平台，在该平台上初步建成流域首个违法犯罪信息数据库，为澜湄各国执法部门提供执法合作技术支撑；还建立了流域首个跨国案件协查与情报信息管理系统，为流域各国的安全合作打造了智能化平台，也为流域六国非传统安全合作多边协议的缔结提供了信息化、智能化的发展机遇。因此澜湄流域国家应该利用现有技术平台，推进多边协议的缔结，具体措施如下：

(1)创建澜湄流域六国非传统安全法治资源数据库

建议利用澜湄执法安全合作中心的信息平台创建澜湄流域国家非传统安全法治资源数据库，让法官、检察官和执法官员能够便捷地检索各国非传统安全相关领域的法律制度，从而提高司法、执法能力，确保在调查起诉中能正确适用相关立法，并能够在于禁毒、反恐等有关安全案件的执行中正确有效快速地行使国际法律互助请求。同时该数据库也能为法治研究专家编制更加系统全面高质科学的区域非传统安全法律制度提供指导；成为地区安全合作制度重叠竞合研究的基础；并应尽可能地收集区域内各国的良好做法与有用的知识，以促进非传统安全问题的治理体系和治理能力水平的提高，在各国之间得以相互借鉴、相互学习。

(2)打造非传统安全领域的国际法治人才培训交流平台

法治的主体是人，推进区域安全问题治理体系、提高安全问题治理能力离不开法治人才的培养。澜湄流域安全合作需要有大批的卓越国际法治人才，故而依托澜湄执法安全合作中心打造国际法治人才培训交流平台，与通过线上线下交流培训的结合，将非传统安全相关领域的警务知识与法律知识结合，将经济、社会与安全法治相融合，搭建流域非传统安全问题及其法治通识教育平台、执法人员与法务工作者交流平台、法治合作专家组线上咨询与服务等平台。

(3)建立非传统安全国际法治合作模块化学术研究平台

法治作为一个伞状概念，包括多维度、多面向的内涵。从不同的法治维度研究全球毒品、恐怖主义等非传统安全问题的治理，建立语言与跨文化沟通、安全与流域经济社会发展、流域安全法治互信、专案法律适用研讨、非传统安全法治论坛等学术研究模块，提升和完善非传统安全领域的国际法治合作理论，为构建公正、合理、透明的非传统安全规则体系打下坚实的理论基础。

3.创新机制保障澜湄流域六国非传统安全合作多边协议的良性运行

(1)建立澜湄流域六国非传统安全合作多边协议缔约方会议机制

根据条约建立缔约方会议机制，由全体缔约国组成，定期会议每两年召开一次，以审查条约的执行情况并了解条约在实施中存在的困难，为改进条约及其实施提出建议。同时也可以根据非传统安全问题形势及法治合作中出现的重大变化，提出申请，利用澜湄合作机制下设立的特设委员会决定是否召开临时会议，并对相应的条约进行改进以增强国际规则的实效性。

(2)建立澜湄流域六国非传统安全合作多边协议的规则互通机制

建议在现有的澜湄执法安全合作中心下建立澜湄非传统安全合作政策特设委员会。该委员会的目标在于加强各正规和非正规安全合作法治建设，通过推动规则互通使得法治更有效和连贯地应对地区非传统安全的挑战，并推进非传统安全领域的任务完成。具体任务包括：一是建立澜湄流域法治互通平台；二是促进加强非传统安全合作机制；三是为各项联合行动提供法律援助；四是加强区域利益攸关方政治意愿、提升区域内各国制止和打击有罪不罚现象的能力；五是开展法治培训，提升执法、司法人员的依法有效行动的能力；六是为流域非传统安全合作提供咨询、支持技术和综合评估，为各项法治任务提供实质性投入；七是建立流域政府间有关非传统安全规则的冲突与争端解决机制。

(3)建立澜湄流域六国非传统安全合作多边协议的规则协调机制

在澜湄非传统安全合作政策委员会下设立规则协调和资源小组，形成澜湄区域范围内全盘安全战略的规则协调和统筹机制。该规则协调小组的主要职能在于促进国际法治合作意识；拟定区域非传统安全政策和联合行动计划；对各项合作项目及联合行动方案的具体实施提供法治支持、政策统一和协调；启动澜湄流域国家之间的有关规则问题的对话沟通及协商机制；拟定政策委员会专家名册。

(4)建立澜湄流域六国非传统安全合作多边协议的规则竞合机制

由于流域各国法律发展水平的巨大差异，以及不同区域组织的成员国组成差异、不同区域组织关注点差异等因素，使得禁毒国际合作发展面临着规则竞合的挑战，流域各国间的禁毒相关规则及各区域组织间的禁毒相关规则若协调不好的话，会影响合作的推进和深化。如一旦缔结了以中国为主导的澜湄流域国家非传统安全协议，必然会同东盟主导的《东南亚国家联盟宪章》《东盟安全共同体行动纲领》等规则发生竞合。因此，在安全合作方面，首先应该明确澜湄执法安全合作中心的合作主体地位，在尊重东盟相关规则的前提下，以中国—东盟之间的安全合作原则嵌套澜湄流域国家的非传统安全合作规则，通过中心建立规则定期审议、规则让渡、区域组织间沟通协调、争端解决等机制来应对各组织之间乃至流域各国之间的规则或政策的竞合问题。

遵守规则是人类共同价值观念的体现，是人类文明的共同成果。在“共商共建共享”的理念下，以中国智慧提出中国方案，建构一个流域国家共同认可、共同接受的非传统安全合作的有效、公正的国际规则，将有利于增强澜湄流域各国之间的政治互信，建立区域内伙伴关系，为不断发展的法治政策和目标作出贡献，为进一步深化澜湄地区的非传统安全合作奠定夯实之基。