编纂中国特色行政法典的基本理念与路径选择

杨临宏

(云南大学 法学院，云南 昆明 650091)

受《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)出台给国家法治建设带来的巨大正能量的鼓舞及其编纂经验的启示，国内学术界倡导制定行政法典的声音日渐增强，响应的学者日渐增多，主张制定行政法典的声音已经成为行政法学界的主流。在此背景下，是否意味着制定行政法典就是水到渠成之事？制定行政法典还有多少等待学者们翻越的“山丘”？在翻越“山丘”时应当采用什么样的战略策略、如何设计技术路线？越过“山丘”后应当如何确定合理的立法边界、选择什么样的立法模式等，都是必须事先充分考量并作出谋划的问题。本文着重提出编纂行政法典可能面临的难题，并尽力提出可能的解决方案，以抛砖引玉。

一、观念突破：改变行政法没有统一法典的传统认识

要编纂统一的行政法典，首先必须从观念上突破行政法没有统一法典的传统理论束缚，树立行政法无法典并非客观必然，而是主观认知能力有限的相对性观念。当人们主观认知能力达到一定的广度和深度时，编纂行政法典的目标是可以实现的。

(一)行政法没有统一法典观念的由来

受行政法启蒙学者的影响，我国传统行政法学将没有统一的法典作为行政法区别其他法律部门的重要特征。如马君硕认为“行政法之范围极广，考各国现行法例，皆无统一整个之法典”；[1](P7)白鹏飞认为“行政法无包括之法典，不过因时制宜，随时有所制定之法律”；[2](P203～204)范扬认为“行政法规，不论何国，均非如民、刑等法有包括统一之法典。通常只就含有行政法性质之无数法规，抉别汇类，总称为行政法而已。故行政法规，以种种形式存在”。[3](P10)之后，较早期的学者如林纪东在《行政法新论》、管欧在《中国行政法总论》中都将“无统一之法典”作为行政法区别于私法的形式特征。[4](P32)[5](P27)而且这种观念影响了行政法学界的几代人。新中国出版的第一本统编行政法教科书——《行政法概要》，也继承了这一观点，认为“行政法在形式上和宪法、民法、刑法以及诉讼法等有一个很大的不同之处，就是它不是一部系统的、完整的、统一的法典。行政法是分散在大量的行政法规规范之中的”。[6](P6)可以说自现代行政法观念传入我国以来，学者们就接受了行政法没有统一法典的观点，并持续到今天。而这一观念形成的主要原因受法国、德国、日本学者的影响，如法国学者认为“行政法尚未编为法典。私法已按照大的门类分别编纂成了法典，行政法却尚未如此”。[7](P6)

之后，行政法没有统一的法典成为了行政法学界的通说。 如姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》一书认为“行政法在形式上不同于民法和刑法，民法和刑法都有一部集基本规范为一体的统一法典，而行政法一般不存在这样的法典，它的法律规范广泛地散见于各种法规规范文件之中”；[8](P27)应松年主编的《行政法与行政诉讼法》一书认为，“各国行政法大多未能制定出综合、统一的行政法典”，“在我国，从来没有一部系统、完整的行政法典”。[9](P12)可以说，这一观念已经深入人心，每一个系统学习过行政法的人都受过此观念的影响，多数接受了此观念。因此，编纂行政法典，首先必须打破传统观念的束缚，以全新的观念看待行政法。

(二)传统行政法学中关于行政法没有统一法典的理由

行政法为什么不能制定出统一的法典？早期的学者认为行政法没有统一法典的原因有六点：一是行政范围广泛，内容复杂，归纳不易；二是行政作用及目的各殊，规定于统一法典，难以适应事实之需要；三是行政事项变动不居，法规修改频繁，制为统一法典，则修改时，不免牵一发而动全身；四是纵有统一之法典，仍须分别制订各种子法，法规之数目，仍属复杂；五是行政法及行政法学之理论，远不及民法学理论之发达，以致尚未建立完整之理论原则，厘订为统一法典殊为困难；六是各国关于民刑法之原理原则，多能彼此参证，互相沟通，独行政事实，则恒受国家政治或政策之影响，而难以强同，至影响行政法统一法典之厘订。[5]之后的学者虽然也曾试图阐释行政法没有统一法典的原因，但大都未能超出早期学者所列之范畴。

(三)行政法没有统一法典的观念已经不能适应行政法发展的规律，应当给予突破

关于行政法没有统一法典的观念的理由是否还能够成立，笔者认为上述理论中的第一、二项理由仍然存在，而且就客观现实而言行政“疆域”的扩大，行政法的范围更加广泛、内容更加复杂。但这些已经不再是限制编纂行政法典的根据，因为经过近一个世纪的学术积累和法治实践，大数据技术在法治实践中的运用，立法技术不断提高，在行政发生变化的同时，人们对行政发展规律的掌握已经更加全面，隐藏在行政深处的共同规则渐次被学界认知和揭示，为编纂法典作好了充分的理论和实践准备。

上述理论中的第三、四项理由，其实也只是相对而言。因为任何一部法典都不可能穷尽社会生活的所有问题、绝对不变动，鲜活的社会现实时刻都在撞击法典的大门，发出需要修改变动的声音，无论是宪法典、刑法典、民法典，还是诉讼法典，变动是绝对的，不变是相对的，那种害怕行政法成典后变动困难或者变动麻烦的观点本身就没有足够的说服力。

上述理论中的第五、六项理由已经不能成立。理由是：行政法及行政法学在我国虽然发生晚，但发展迅速、后发优势明显，无论是理论研究还是法律实践都已经取得了丰硕成果和长足进展；加之国家对法治政府建设的重视，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”总体布局打通了政府与国家、政府与社会之间的屏障，为制定行政法典奠定了坚实的政治基础。

笔者认为，主张行政法没有统一法典的部分理由仍然成立，部分已经不能成立，仍然成立的部分可以通过现代科学技术加以克服。例如大数据在立法中的运用能够帮助人们减少立法工作中数据收集、文献整理的工作量，进而节约更多的立法成本，提高立法效率和实效；一些新的立法技术的运用如打包修改、司法解释技术的运用也能够克服法典变动的困难。现阶段从理论上否定将行政法没有统一法典作为行政法基本特征的条件已经成熟，应当在教科书中将这一特征剔除，更多地强调“行政法不存在统一的法典，也难于制定统一的法典，但这并不意味着行政法永远不能制定统一的法典”，[8](P28)“行政法已有厘订为统一法典之表征”。[5](P27)如果一方面主张制定行政法典，另一方面教科书仍然将无法典化作为行政法区别于其他部门法的特征，则整个行政法学界不能实现逻辑自洽，不利于行政法学的教育和发展。

二、寻求共识：以良法善治作为编纂行政法典的核心理念

编纂法典必须在一个国家之内形成足够的社会共识，只有上下同心，学术界与实务界携手、通力合作才能实现。这些共识包括法学界的共识、决策层的共识、立法界的共识等。因为我国编纂行政法典的命题本身具有法治和政治的双重意义，行政法的法典化需要政治力量的重视和推动、国家法治实践经验的准备、学界的理论准备，三者缺一不可。[10]这里政治力量的重视和推动意味着政治力量对行政法典的编纂已经达成共识；国家法治实践经验的准备，实质上就是立法取得共识并被部分固化为法律；学界的理论准备就是要求理论界应当就编纂行政法典的基本问题形成核心理念。在诸多共识中，两个共识最为重要，一是要不要编纂行政法典，二是编纂一部什么样的行政法典。前一个问题是必要性、可行性、时机选择问题，虽然编纂行政法典的难度很大、困难很多，但只要坚信办法总比困难多，在决策层作出决定后一定能够实现。后一个问题则属于行政法典的价值定位或者价值观问题，关乎按照什么样的理念来建设法治政府，需要学界进行深入研究才能精准揭示。

行政法核心理念是在国家长期行政法治实践中形成的，反映行政法治发展规律、指导行政法治建设的思想、观念和法则。行政法的核心理念是解决编纂行政法典过程中遇到同一问题有多个方案时进行政策选择和规则选定的标尺。由于我国行政法学界对行政的基本理念还没有达成共识，行政法存在服务论、政府法治论、平衡论、公共权力论、控权—平衡论、行政职责本位论、公共利益与公民个人利益协调论、“双服务”论、政府代理论、权益公共实现论、综合控权论、行政协调论、政府工具论等诸多学说，[11](P72～114)因此应当以什么样的理念来编纂行政法典仍然需要进一步厘清。例如有学者认为行政法典“内容上，要突出对行政权的‘有效制约性’”，“行政法典作为基本法典，既是人民权益的‘护身符’，也是行政权力的‘边界线’”；[12]有学者认为行政“法典的内容定位：以规范行政活动为中心”，“将以规范行政机关对外依法行使行政权力所实施的各类行政活动为核心内容”。[13]这说明学界对编纂行政法典的核心理念并没有达成共识。

我国编纂行政法典的核心理念应当是什么？笔者认为是习近平法治思想指导下的良法善治。“良法是善治之前提”，没有良法善治的行政法典，就不可能有现代意义上的依法行政，也不会有现代意义上的法治政府。笔者认为良法善治的行政法典有以下八条标准。

第一，良法善治的行政法典是以习近平法治思想为指导，弘扬社会主义核心价值观的法典。

第二，良法善治的行政法典必须是以人民为中心、体现广大人民意志、让人民满意的法典，保护的是人民的利益，维护的是有利于人民的国家秩序和社会公共秩序。良法善治的行政法典能有效协调公共利益与个人利益、国家整体利益与局部利益的关系，是尊重人性、体恤人情、维护人道、保障人权的法律规则体系。

第三，良法善治的行政法典能够在宪制框架下，充分反映国家治理的基本规律，保障政府治理的有效性。良法善治的行政法典能够充分保障国家机关、其他公权力主体(如行业协会、自治团体等)在行政领域各有权责、各安其位、各展优势；良法善治的行政法典以开放包容的心态对待各种治理规则，既要求建立以国家法律法规规章为主渠道的治理规则体系，也允许社会组织形成自律性的补充规则；既建立统一规范的治理工具体系，也在一定范围内允许不同主体之间以合议的方式进行治理等；良法善治的行政法典规定在公共领域之内的治理主体可以根据成本—收益分析的结果选择治理方式，能使用非强制方式的就不用强制方式，能用双方协商解决方式的就不用单方强行的方式，能用自治方式的就不用他治方式，尽量采用不激化矛盾、尊重对方意见和利益的平和方式治理公共事务。

第四，良法善治的行政法典能够科学合理配置所有公共治理主体的权责利，确保在权责利方面的均衡性，确保所有权力皆受监督，所有权利皆有救济，所有违法皆要担责，所有责罚皆与错相当。

第五，良法善治的行政法典是规范明确具体、令行禁止明晰、治理社会有效、可以操作的法律规范体系。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，如果一部行政法典的规定含糊不清、禁令不明、脱离社会，就不可操作、无法实施，这样的法典绝不是良法，也绝对实现不了善治。

第六，良法善治的行政法典应该是符合我国治理实际的，反映我国特色治理规律的行政法律规范体系。良法善治的行政法典应该遵循先市场后社会再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、协商民主化和市场化的治理逻辑。

第七，良法善治的行政法典应该是反映时代需要、符合世界潮流的行政法律规范体系。当今世界潮流和时代特征是和平、发展、合作、共赢，良法善治的行政法典要能够充分满足构建人类命运共同体的需要，能够有效对抗单边霸权的行政法律规范体系。如果一部行政法典逆世界潮流而动，不能反映世界发展规律，甚至破坏世界和平发展，那么就不是良法，只能沦为恶法。

第八，良法善治的行政法典，能够明确指导人们的治理行为，不仅能够指明哪些事务需要治理，哪些事务无需治理，还能够指导应该如何治理，即良法善治的行政法典不仅能够为治理“护航”，还能够为治理“导航”。

三、划定“四至”：处理好行政法典与其他法律的关系

编纂行政法典必然需要划定法典所调整的范围，即行政法典的“四至”。划定行政法典的“四至”首先涉及行政法典与民法典的边界问题。这个问题的解决实质上又回到复杂且久远的公法与私法的区分问题上，在此不作分析。但正如有学者指出的：“《民法典》之于行政法治的首要意义就在于拓展了传统依法行政观念中法的属性，使《民法典》同行政法律规范一样成为行政执法和行政审判活动可资援引的规范依据。部分具有行政法属性的规范‘寄居’在 《民法典》中，表明了公私法之间多层交错的关系。”[14]其实对国家机关和人民群众而言，无论公法还是私法，只要是法律都是应当遵守的，违反了都是应当承担法律责任的，差别是技术性的，只是遵守和承担责任的方式不同而已。保护公民充分享有私法上的权利，也是人民政府的法定职责之一，尊重公民在私法上的权利也是国家机关行使权力的边界。“各级政府要以保证《民法典》有效实施为重点抓手推进法治政府建设，把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”[15]

“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或者不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想”。[16](P5)宪法是行政法的重要法源，如何将宪法中有关行政法的规范“剔”出来，不仅仅是一个立法技术问题，还关系到宪法体系的完整性、规则的位阶归级、修宪程序的启动等一系列问题。如何才能让行政法成为宪法的实施法，让“该动的部分”动起来，“该静的部分”静下来，做到动静结合，还需要做细致的工作。

此外，行政法典的编纂还涉及行政法典与立法法、诉讼法、国家赔偿法的关系等诸多方面的问题，必须一一厘清，不再赘述。

四、构建基本框架：“行政法总法典(总则+分则)”+“行政法分法典”

我国学术界关于行政法法典化的研究早期集中在行政程序法典化问题上，对行政法全面法典化是近几年才提出的。我国对行政法典立法模式进行选择的学者，将行政法典的立法模式分为5种，即以制定行政法总则为目标的总则模式、以制定行政法通则为目标的通则模式、以制定行政程序法为目标的行政程序法模式、以制定一般行政法为目标的总法模式和以制定行政法律全集为目的的全法模式。[17]这些观点在当时并没有引起学术界的重视。2012年有学者提出“制定一部统一的行政法典，是无数行政法学家的梦想”，主张构建统一的行政基本法。[18]2017年应松年教授提出：“制定行政法总则的时机已经成熟，我们有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。在行政法总则的指引下进一步制定行政法的分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。”[19]之后我国行政法的法典化可采行 “制定行政法总则+编纂行政法典各分编”的模式。就具体的实施步骤而言，当下应尽快启动制定行政法总则即编纂行政法典总则编的工作，同时进行各分编的整理工作，力争到2030年左右形成具有中国特色的统一的行政法典。[20]

可以说《民法典》出台前，学术界的研究主要集中在行政程序法典化方面，话题主要是围绕我国制定行政程序法的必须性、可行性及如何构建行政程序法典的体系、构架和内容等方面。受《民法典》出台的鼓舞和启发，行政法学界关于行政法典的制定已经不再满足于行政程序法典，而提出了制定一部与《民法典》量级类似的行政法典的主张，得到了学界的普遍响应。但在行政法典的模式选择上依然存在分歧，大致来说存在如下模式。

一是制定行政法总则。如应松年教授主张制定行政法总则对于推进法治政府建设，完善中国特色社会主义法律体系具有重要意义，可以学习制定民法典的办法，先制定行政法总则，再编纂行政法典。[21]

二是行政程序法典模式。如姜明安教授主张暂不编纂行政实体法典而编纂行政程序法典，名称可为《中华人民共和国行政程序法典》或《中华人民共和国行政程序法》。一些行政法学者和法律实务界人士提出的先制定行政法总则或行政法通则，再完成行政法各分则，最后形成行政法典的分“三步走”或“两步走”方案，事实上是不太契合行政法实际、不太可行的。[22]

三是推进我国行政法的法典化。目前阶段可将制定行政法通则即简明版的行政法典作为目标，待积累经验、条件成熟后再制定完整版的行政法典 ；也可先制定行政法总则，在将来编纂行政法典时略加调整后以其为总则编。[23]

四是“一般行政法典+单行法模式”。一般行政法典的内容，按照学界的主流观点，采取提取公因式的模式，将具有普遍性、一般性原理的规则从具体多样的制度中抽取出来，避免重复立法。选择单行法而不是分则的模式，是因为一方面分则本身也需要在一系列单行法逐渐完善之后才能编纂，比如涉及行政组织法的内容、涉及特殊行政活动如行政备案等的内容 ；另一方面，对于还有具有较强特殊性的内容不适宜纳入到行政法典中。[24]

学术界对与行政法典相关的一些基本概念的内涵和外延并没有形成共识。如“总则”要“总管”哪些？“分则”要把哪些“分出去”？行政法典与宪法典之间关系、行政法典与立法法之间的关系如何处理？众所周知，宪法中有大量的关于中央国家行政机关和地方国家行政机关管理体制、职责权限的规定，《立法法》中有关于中央行政立法和地方行政立法的规定，行政法典是要继续重复这些规定，还是在制定行政法典的同时对宪法、《立法法》进行大面积的修改，如果要修改，修改的可能性有多大？行政法典的编纂实质上是对我国整个公法体系的重新架构，按照目前学术界所提出来的主张，我国的行政法典将是一部“诸法合体”的法律文件，即包含了实体法与程序法、组织法与行为法、治理法与救济法，如此庞大复杂很显然所需要的立法力量和立法技术必然是十分强大的，而我国现阶段还不具备这些条件和技术。因此，笔者建议行政法法典的编纂应当采用“行政法总法典+分法典”的模式进行。

所谓行政法“总法典”，又可称为基本行政法典或者一般行政法典，包括学术界通常所说的行政法总则和分则两个部分。所谓行政法“分典”，又可称为总部行政法典，是指以单个特定领域的行政关系为调整对象、规范某个特定领域行政活动的专门法典。如教育行政法典、生态环境资源行政法典、道路交通运输行政法典、公安行政法典、民政行政法典、海关行政法典等。

五、规矩方圆：“行政法总法典+分法典”的基本内容

(一)学界关于行政法典结构的研究

现阶段，行政法学界关于行政法典体系构建的方案日渐增多，在这些方案中笔者认为梁凤云和王万华两学者各自提出的方案较为完整、全面。

梁凤云提出行政法典方案由六编组成，即第一编，总则编(包括基本规定、行政相对人、行政主体、行政权力、行政法律关系、代理等)；第二编，行政行为编(包括课予义务的行政行为、授益行政行为、不作为、行政行为的成立与效力等)；第三编，行政协议编(包括行政协议的订立、履行、变更、解除，行政协议的成立、生效、违法责任、违约责任等)；第四编，数字化行政篇；第五编，行政程序编(包括行政决策程序、行政执法程序、行政复议程序一般程序、听证程序、简易程序等)；第六编，行政救济编(包括行政复议、行政调解、行政赔偿、行政补偿、行政仲裁、行政诉讼等)。[13]

王万华提出行政法典方案由七编组成。第一编，总则。总则部分规定如下内容：一般规定、行政法基本原则、行政机关 (行政授权、行政委托、行政协助)、行政相对人、行政相对人程序性权利。 第二编，行政立法与行政规范性文件活动编。本编规定如下内容：一般规定、行政法规、规章、行政规范性文件，及与本编三类活动相关的实体规范。 第三编，行政决策活动编。本编规定行政决策遵循的程序制度及相关实体规范。 第四编，行政执法活动编。行政执法为广义的行政机关实施法律规范的活动，本编以行政三法为基础，但抽象至行政执法层面予以规定，主要包括：一般规定、管辖、执法检查、调查与证据、听取意见(听证)、简易程序、说明理由、送达、行政决定的效力等。 信息技术在执法活动中的应用在本编中规定。 第五编，合意行政活动编。本编包括行政协议、行政指导等寻求行政相对人合意而实施的行政活动。 第六编，政府与信息和数据相关活动编。本编包括政府采集、保管、利用信息和数据的活动；政府信息公开；政府数据开放制度基本框架；政府应用信息技术进行公共治理相关活动等。 第七编，行政司法活动编。本编规定：一般规定、行政调解、行政裁决、行政申诉等。[14]

(二)“行政法总法典+分法典”模式的内容

笔者认为，采用“行政法总法典+分法典”模式的行政法典，名称可以称为“中华人民共和国政府法典”，其基本内容和结构应当包括如下几个方面：

1.行政法总法典的结构

第一编 总则。包括一般规定、行政法基本原则、概念解释。

第二编 政府、公务员与相对人。包括政府架构及其组成、中央政府与地方政府之间的关系及职责权限划分、政府工作部门及相互关系、政府临时机构的设置及规制、公务员制度、行政相对人等内容。

第三编 政府行为及程序通则。包括行政行为的基本要求、政府决策、政府会议、政府授权、政府委托、政府协助，政府行为的基本程序等。

第四编 政府行政规则及政府公文。包括政府立法、政府规范性文件的制定，政府公务文书的制作及发送等。

第五编 政府执法活动及证据规则。包括政府规划、政府预算、政府许可、政府处罚、政府强制、政府征集、政府指导、政府奖励、政府给付、政府确认等典型政府行政行为，政府作出行为的证据规则等。

第六编 政府协议。包括政府协议的性质、内涵、范围、适用条件、法律效力、争议解决机制等内容。

第七编 政府信息。包括政府信息收集、处理、公开范围、公开方式、提供方式、保密规则、救济途径等内容。

第八编 数字化政府。包括数字政府建设、信息化平台建设、政务数据共享、“互联网+政府治理”等内容。

第九编 政府行政司法。包括政府裁决、政府调解、政府仲裁、政府复议等。

第十编 政府诉讼。包括行政诉讼、政府民事诉讼、政府公益诉讼三个方面的内容。

第十一编 政府责任。包括政府补偿与政府赔偿。

第十二编 政府的国际活动。重点解决政府参与国家事务的基本准则和要求。

2.行政法分典结构

第一编 机关性质。包括机关的职权、领导体制、内设机关、上下级关系等。

第二编 机关职责。即将现有的三定方案(“定机构”“定编制”“定职能”)通过法典加以规则，变政策调整为法律调整。

第三编 机关的特殊行为。包括除总典规定的通用行为之外，本机关还可以使用行为。

第四编 政府服务。重点解决机关为民服务的方式和措施，使服务型政府建设法律化。

六、路线图与时间表：编纂行政法典行动战略

(一)编纂行政法典的路线图

学界关于行政法法典的体系及编纂步骤，目前主要有七种方案：[13]第一种，先制定总则，再编纂行政法法典；第二种，先制定单行法，再编纂行政法法典；第三种，直接编纂行政法法典；(1)梁凤云也认为行政法典制定已经有相当的制度准备、理论准备和实践准备，直接制定行政法典的时机已经成熟。[12]第四种，先行制定行政基本法或行政法通则，再编纂行政法法典；第五种, 法律制定与法典编纂相结合；第六种，先制定行政程序法典，再制定行政法典；第七种，暂不编纂行政实体法典，而编纂行政程序法典。[22]

如何才能突破“制定一部系统、完整的行政法典几乎是不可能的”[25](P13)认识？行政法典的编纂应当按照成熟稳定优先、新生可变稍后的原则分“四步走”。

第一步，确定行政法典的体系框架。在这一阶段重点是研究讨论确定行政法典的内涵和外延、基本理念和精神、体系框架和内容，将编纂行政法典过程中可能遇到的主要问题进行全面梳理，协调好各方关系，形成合力，最好是这个框架能够得到最高立法机关的肯定并以此为基准开展编纂工作。之后，搁置一些非本质性的争议。

第二步，制定行政程序编。行政程序法典化问题无疑是学术界研究成果最为丰硕、取得共识最多、域外经验最成功的部分。以此为切入点展开编纂，能够在立法界与学术界尽快达成共识，最快见成效。行政程序编的出台既能够提升立法参与者的士气，也能够增加人民群众的立法获得感，进而获得广大人民群众对编纂行政法典工作的支持，起到动员仁人志士，发动群众的作用。

第三步，制定行政法典总则。随着前面两步的实现，无论是学术界还是实务界，无论是学者还是群众，必然对行政法典的认识更加深入全面，形成的共识必然增多，制定过程中可能遇到的困难和问题会大幅度减少。

第四步，编纂行政法分典。全国人大常委会2021年度立法工作计划已经将“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”列入了工作目标，但行政法分典应当在总典之后出台还是先于总典出台，还是与总典同时出台则是可以研究的。总典是整个行政法典体系的基础和灵魂，分典是总典规定在某个行政领域的具体化，分典应当依据总典进行编纂。

(二)编纂行政法典的时间表

考虑到行政法典编纂的工程浩大，将应然性与实然性有机结合起来。建议能够在“十四五”期间确定行政法典的基本框架，并制定行政程序法；“十五五”期间完成行政法总典的编纂；2035年在国家实现法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设目标的同时编纂完成行政法典。