论应对重大疫情决策支持系统的完善——基于国家治理现代化和整体性治理的分析

崔运武，袁晓瑭

(1.云南大学 政府管理学院；2.云南科学技术协会，云南 昆明 650032)

当前，我国抗击新冠疫情的战役已进入“外防输入、内防反弹”的下半场，且由于新冠病毒的毒株在国外不断地变异，抗疫面临新的挑战。如何更好地应对新挑战？2020年以来，我国对“新冠”的应对所取得的成效，充分彰显了中国特色社会主义制度的优势，但应对中也存在着一些不容忽视的问题，要使业已建成的重大疫情防控体系更充分地发挥出制度的效能，仍需要通过持续改革加强建设。2020年6月，习近平总书记在主持召开应对“新冠”疫情专家座谈会的讲话中强调：“要在做好疫情防控工作的同时，放眼长远，总结经验，吸取教训，针对疫情防控中暴露出来的问题和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”。(1)参见习近平：《构建强大的公共卫生体系，为维护人民健康提供有力保障》，在应对“新冠”疫情专家座谈会上的讲话，2020年6月。加强重大疫情防控体系建设中，一项极为重要的工作，就是要从国家治理现代化和整体性治理要求出发，完善应对重大疫情决策的支持系统。(2)现代重大政策的制定系统，通常由决策系统、信息系统、咨询系统和监督与审批系统组成。相对于解决政策方案的选择和确定的中枢系统(决策系统)，以及政策制定程序合法的审批和监控系统而言，信息系统和决策咨询系统，是政策制定(决策)的支持系统。故本文所说的政策制定的支持系统，主要是指政策制定系统中的信息系统和咨询系统。

一、问题的提出与研究的视角

根据我国有关重大疾病传染病防治的相关法律和政策，重大疫情即重大传染病疫情，是指某种由已知和未知的原因或病毒引起的传染病在短时间内发生，波及范围广泛，出现大量的病人或死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率的情况。(3)一般认为，重大疫情包括了人的疫情和动物疫情，且从感染渠道来说，又分为人传人、动物传人、动物传动物等情况。本文主要讨论的是由已知特别是未知原因引发的人的疫情。重大疫情的判定，根据全国救灾防病预案的规定，以县级为单位发生鼠疫、霍乱1例，或5日内发生肝炎50例、伤寒副伤寒10例、痢疾100例、出血热5例、钩端螺旋体病、乙型脑炎、登革热各20例及食物中毒50例或死亡1例以上，即为重大疫情。要有效地应对重大疫情，最为关键的就是及时而有针对性地作出相应的决策，从而适时采取有针对性的措施。从公共危机管理的基本过程看，应对重大疫情的决策有四个节点：一是平时状态下根据风险信息的把握，决定是否展开相应的预防工作，进行“早预防”；二是对是否发布一定级别的预警进行决策；三是随着疫情的发展，决定启动哪一级公共卫生事件的响应进行决策；四是随着疫情的减弱及至消失，进行降低或停止应对响应，进入事后重建的决策。基于重大疫情的本质及特点，应对重大疫情决策较之其他危机状态下的决策，信息不完整、未来不确定和处置的急迫性更为突出。因此，应对重大疫情的决策，更加需要科学而完善的决策系统予以支撑，且在这一系统中基础性的是信息系统和决策咨询系统，即通过这两个系统，相当程度上能尽可能占有重大疫情相关信息，通过研判从而及时为决策提供支撑，对重大疫情的防控做出正确的应对之策，使整个防控制度有效运转，取得制度绩效。

我国于20世纪80年代中期开始了政策的科学化和民主化的改革，随着改革的深入，一个包括决策系统(中枢系统)、参谋咨询系统、信息系统、审批和监控系统的政策制定体制的逐步形成。其中，对应对重大疫情决策体系的建设，1989年《传染病防治法》中即有相应的规定，而2003年“非典”事件后，随着《突发公共卫生应急条例》《突发事件应对法》和各省《突发事件应对条例》，以及相关应急预案的颁行，随着公共卫生领域一个由“一案三制”(即预案，法制、体制和机制)构成的“横向到边、纵向到底”的突发重大公共卫生事件处置体制建成，重大疫情应对决策体系建设同步得到加强。尤其是自2007年11月起，开始全面实施卫生统计信息网络直报工作，并要求加强对疫情的研判，逐步推进着作为决策支撑的信息系统和参谋咨询系统的制度建设和技术支撑，为突发重大公共卫生事件的决策支撑系统的运行打下必不可少的基础。

综观我国至今的新冠疫情的应对，之所以能较快地转入抗疫的“下半场”，正是基于我国的制度优势，但防控中存在的问题尤其是防控初期存在的问题，也暴露了重大疫情治理体系与能力在风险社会中应对重大疫情的种种不足，如社会各界共识是，至少从2019年12月27日张继先医生向武汉市江汉区疾病预防控制中心报告了前一天接触到的4名肺炎异常病例情况，到2020年1月22日湖北启动突发公共卫生事件二级应急响应，1月23日武汉封城，存在一个宝贵的窗口期，但令人遗憾的是，在这一窗口期。武汉市和湖北省既没有发布应有的预警，又没有及时做出防控要求，从而如国家监委调查组发现的，这一时期有关单位和人员应对疫情反应迟缓、防控不严，履职不力等，从而错过了疫情防控的最佳时机。(4)参见《治理现代化道路上的重要一课》，载《南风窗》2020年第7期。

这些情况的出现，从重大疫情的应对来看，最为直接的原因就是缺乏及时而准确的应对决策。没有形成及时而准确应对决策的原因是复杂的，但其中决策的支撑系统(即信息系统和专家咨询系统)没有发挥出应有的功能，使得疫情信息不完整和失真，以及缺乏必需的研判，进而影响了及时而准确的决策，无疑是其中不容忽视的重要因素。因此，完善重大疫情决策支持系统，尤其是其中的信息系统和咨询系统，是完善我国重大疫情应对体系的一项重要工作。

如何完善重大疫情决策支持系统？基于国家治理体系和治理能力现代化以及整体性治理要求进行改革，是加强重大疫情决策支撑系统的建设的基本路径。国家治理体系和治理能力现代化，在当代中国语境下，从治权体系即政府管理体系及其表达来说，是政府真正成为一个“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府。从政府管理的逻辑来看，这一服务型政府的形成，是在“职能科学、结构优化”的基础上，有一个良好的运行机制，最终达成“廉洁高效、人民满意”的效果。所谓整体性治理，作为现代公共治理理论的重要构成，是为了应对公共部门分散设置的弊端而提出的理论建构。整体性治理主张指通过自上而下或者自下而上的整合促使公共部门内部打破横向壁垒，促进流程再造，推动信息共享，减少信息孤岛，提升组织整体运行能力，进而改进对公众需求的回应性，提高公共服务质量。(5)目前在公共治理的格局下，通常将政府和非营利组织，以及承担公共服务的企业等构成的部门称为公共部门或公部门。整体性治理理论最早由英国学者派瑞·希克斯提出。参见：Tom Christensen，Per Laegreid.The Whole-of-GovernmentApproach to Public Sector Reform，Public Administration Review，2007，67(6).也就是说，在国家治理现代化和整体性治理的视野下，公共部门的有效运行，一是必须将制度建构落实到机制的完善，二是机制形成和完善必须基于公共部门总体职责和整体协同的需要。

目前，随着我国中国特色社会主义市场经济体制的基本确立，在“共建共治共享”的基本制度下，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的公共治理格局基本形成的态势下，与之相应的中国特色社会主义公共部门也逐步形成。其中，承担重大疾病预防控制的公共部门，即包括政府卫生健康管理部门、事业单位属性的疾病预防控制中心、各级公私立医院，及至城乡社区管理机构等组成的重大疫情防控体制就是其中的重要部分。因此，当下重大疫情决策支撑系统运行不畅，从国家治理现代化和整体性治理的要求来看，分析运行不畅的原因，不仅应审视这一重大疫情防控公共部门中各部分或机构是否具有相应的运行机制，而且要审视这些机制的构建与运行是否基于整个地区和社会重大疫情预防和控制的整体协同需要。概言之，基于国家治理现代化和整体性治理的要求分析我国重大商情决策支撑系统运行不畅的原因，进而建设和完善我国应对重大疫情的决策支撑系统，是加强重大疫情决策支撑体制建设之必须。

二、应对重大疫情决策支撑系统运行不畅的原因

运行机制，是指根据相应的法律和政策明确管理的任务和目标，确立了制度或管理体系后，对管理体系中的机构及其权责、机构和人员行为的程序和方式方法等的规定。运行机制的状态影响和决定着制度或体系能否有效的运行。从国家治理现代化和整体性治理要求审视，可发现我国重大疫情决策的支撑系统，即信息系统和专家咨询系统运行机制不畅的主要原因。

(一)数据监测体系的机构设立不全、机构责权及机构协同机制有待完善

高效的疫情监测数据及相关数据的收集和归并，是能否具有及时进行研判，进而进行有针对性和及时的应对重大疫情决策的基础。2003年应对SARS疫情后，我国用不到一年时间建设完成了世界上最大的基于互联网的传染病及公共卫生事件网络直报系统。该系统的任务，就是以法定传染病个案为基础收集数据，满足疫情的及时报告、及时订正和及时分析的需要，实现常规监测与突发公共卫生事件的预测和预警相结合。为此，建立了突发公共卫生事件、疾病预防控制基本信息、不明原因肺炎监测等16个监测系统，(6)参见李言飞等：《用户统一认证与授权在中国疾控信息系统中的应用》，载《中国公共卫生管理》2011年第7期。但从现实看，这一体系运行不畅的原因如下。

一是机构设立不全，监测业务覆盖面不足。如在重大传染病的监测中，根据我国相关规定，一个极为重要工作就是在各级疾病控制预防中心(即CDC)内建立传染病实验室，进行实验室监测，即在掌握了相应的重大传染病的信息并获得相关病例标本后，通过实验室对获取的有关材料进行科学的研究，进而确认是否出现了已知或未知的重大传染病。但目前我国重大疫情监测的第一线——县级(根据突发事件应对法，重大突发公共事件的第一级应对规定为县)，由于种种原因，在本次“新冠”疫情暴发前，总体上缺乏监测的传染病实验室以及相应的人员。另外，在监测业务方面，如以食品安全、职业卫生为代表的健康危险因素监测的面还不足(主要是在乡镇一级，市场管理所在相关方面的设备、人员和专业素质离监管的要求还有距离)。

二是机构的责权不落实。传染病监测的机构，首先是医疗系统，但目前社区卫生服务中心和乡镇卫生院及至村医，职责落实还有空间。同时，在相当一部分医院中，也缺乏专人负责或制度不健全。(7)如2019年11月，内蒙古自治区有两人感染了肺鼠疫，虽然已有检疫部门发现了鼠疫杆菌，但相关医院、检疫和疾控等没有研判，也就难以做出相应的预警、应对和宣教等工作，两患者在当地辗转5所医院，最终在北京才得到确诊。参见黄思卓：《公共卫生体系：疫情重迎“高光时刻”》，载《南方周末》2020年5月28日第7版。

其次，本次应对新冠疫情的情况表明，在“战时状态”下，城乡基层群众组织如农村的村民委员会和城镇社区的居民委员会，对疫情的社会控制发挥了积极、重要且不可替代的作用，但目前在常态下，这些组织没有具备应对重大疫情的意识，相应的处置要求如哪些情况需要及时汇报、如何与监测的信息系统对接，以及相应的资源配置都不是太清楚。究其然，根本上是没有相应的法律规定和制度安排所明确规定的权责。实际上，这些组织在常态下对管辖范围内群众健康状况，生病后就医或未就医情况，以及出行等情况是最了解的。

三是没有从公共部门整体性的需求出发，对疫情监测机构间的协同和监测数据的归并没有科学而明确的规定。在我国“共建共治共享”基本制度下，已基本形成重大疫情防控的公共部门，在第一线承担疫情监测职责的机构主要有医院、检疫检验和市场监督管理等部门(其中有食品、药品等的监管权责)。但在本次新冠暴发前，这些部门没有建立常态下监管的协同机制，也没有制度化的监测数据上报到相关节点，如政府的相关管理部门即卫健委，以及法定的传染病预防控制机关 CDC的明确规定，以及各机构对有关信息调取和使用的规定，从而造成了疫情的“信息孤岛”，进而造成了研判的低效或缺失，如与重大疫情相关的以出生和死亡登记为代表的公共卫生基础数据监测数据的分散，而且没有相应的归并。

(二)缺乏对监控数据应有的研判

监测数据的收集和归并，是支撑重大疫情及时而科学的决策的第一步，但是，如果不从相应的理念与技术方法进行数据的分析和研判，即进行必需的知识管理，那么，所得到的数据只是数据，而不是信息，不是支撑科学决策的“大数据”。由于上述机构和权责等方面存在的问题，我国目前在县一级基本上缺乏对监测数据的研判，疫情监测数据的研判呈现出从上到下的递减。而在县以上的相关机构如疾病预防控制中心，虽有对监测数据的研判，但基本上是基于公共卫生、流行病学、病毒学和医学的研判，与应对重大疫情决策还必须基于经济社会稳定与发展的综合研判有较大的距离。如此，目前我国已建成使用的信息系统主要功能集中在监测数据的收集上，缺少分析利用，不仅离新医改方案中提出的公共卫生信息服务要求差距较大，更难以完成应对重大疫情的预测预警和现场处置决策的要求。

(三)队伍的素质达不到要求，且缺乏有效的激励机制

疾病预防控制中心(CDC)是重大疫情监测和控制的主要力量，但多年来一个不争的事实是，由于我国长期存在的重医疗不重预防的观念，导致了对公共卫生投入不足，如2014年国家“公共卫生专项任务经费”拨款5.29亿元，但2019年却下降为4.5亿元。而且，疾病预防控制中心一直以来都被定为不能创收事业单位，特别是2011年后的事业单位改革中，进一步明确为政府全额拨款的公益一类事业单位，取消了之前为社会服务的收费类项目，等等，使得这一极为重要的公共卫生部门中的公卫医生的经济待遇远远不如临床医生，从而导致疾病预防控制中心缺乏职业吸引力。加之在2020年之前高校的公共卫生专业总体上专业数和招生数都呈走低趋势的状态下，县级疾病预防控制中心缺乏本科专业人才，专业硕士更凤毛麟角，从而使得整个疾病预防控制队伍的学历和专业素质离重大疫情的防控有明显的距离。

同时，由于我国目前还没有真正落实医疗卫生改革特别是近年来明确提出的“健康中国”的目标要求，疾病预防控制中心的定位得不到应有的重视，使得工作于疾病预防控制中心的专业人员的经济待遇和职业发展远远不如临床医生，且在当下市场经济的环境中，作为公益一类单位工作人员的激励机制还在探索中，进而影响了工作的质量。

三、增强重大疫情应对决策支撑系统有效运行的思考

(一)提升全社会并且首先是重大疫情防控部门对复杂性时代和风险社会应有的认识，强化忧患意识，始终保持对重大疫情风险应有的警觉

2019年末在全球暴发的新冠疫情是近百年来最为严峻的公共卫生危机事件，但从20世纪末以来的重大疫情发生看，却非偶然出现的公共卫生危机。实际上，20世纪80年代至今，不仅一些以往危害较大且已控制的传染病又重现，而且更出现了20种以上危害更烈且其中一些生成原因不明或传染渠道不明的新型传染病，尤其是进入21世纪后，新发传染病平均每年出现1种，其中极为严重的冠状病毒就有三次大流行，即2003年的非典、2012年的中东呼吸综合征以及目前传播速度、感染范围和防控难度远超以往的新冠肺炎。应该说这些传染病的出现，在流行病学上都有其直接的原因，但根本上却是人类社会进入了复杂性时代和风险社会所必然面对的巨大挑战。

所谓复杂性时代，是指人类社会是一个复杂的系统，发展和进步往往意味着社会系统中某些要素的变化，这种变化将通过复杂社会系统的联系与互动，随着时间的漂移而流动到其他领域空间。随着现代化的提速和加深，随着全球化、信息化和网络化时代的到来，人类社会正变得越来越复杂，越来越充满着风险和不确定性，复杂性已成为时代的基本特征，我们已进入了复杂性时代。而所谓风险社会，是指现代化进程中的一个特定阶段。在这个阶段，随着现代化进程加深对自然环境的影响和社会利益的分化，社会风险即社会的不确定性和不可预测性日益增加，风险累积所引发的突发事件较之以往更为多发、突发和复杂，更具扩散性和危害性，且突发事件呈现形式多元化、规模扩大化、形态群体化、影响辐射化、目标国际化的特点。这一切，表征着人类社会已从传统的“常态社会”走向“风险社会”。(8)参阅：乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社，2004年版。

这就是说，随着人类进入复杂性时代和风险社会，不仅灰犀牛事件可能将成为常态，黑天鹅事件出现的概率也会大大增加。由此可以说，正是由于人类进入了复杂性时代和风险社会，社会经济发展所导致的人口流动性增加、城市化快速发展以及世界经济一体化等带来的社会环境大改变，才会成为引发21世纪以来一系列重大传染病导致的日益严峻的公共卫生危机的直接原因。

复杂性时代和风险社会的到来，要求全社会要清醒地认识更为复杂的局面和更为严峻的挑战，不断强化忧患意识，时刻保持对风险应有的警觉。正因如此，针对公共卫生领域，2020年6月,习近平总书记在主持召开应对新冠疫情专家座谈会的讲话中明确指出，人民安全是国家安全的基石，而突发急性传染病往往传播范围广、传播速度快、社会危害大，是重大的生物安全问题。因此，“我们要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险”，并同时要求重大疫情的防控要做到“四早”，即早发现、早报告、早隔离、早治疗。

无疑，现代社会公共部门是重大传染病防控的主体和核心，同时，早发现不仅是“四早”的基础，而且由于这一工作是在常态下，或说重大疫情病毒还没有大规模传播的情况下对疫情进行监测和研判，因而相关人员是否具有必需的忧患和风险意识，是决定能否早发现的关键因素之一。为此，需要通过不断深入学习，并首先使CDC和医院等涉及重大疫情防控的部门认识复杂性时代和风险社会及其特征，尽快具备相应的忧患和风险意识，并探索体现这一意识的工作机制。

(二)基于公共部门运行的整体性要求织密重大疫情信息监测网络，加强机制建设，提高重大疫情信息监测系统的能力

探索基于忧患意识和风险意识的应对重大疫情决策支撑系统的工作机制，首先必须基于国家治理现代化和整体性治理的要求，加强基于总体与局部有机联系的信息系统运行机制建设，提高重大疫情信息监测系统的能力。

一是整合涉及重大疫情信息的监控机构，完善职能设置，进一步织密重大疫情监测网络。如前所述，2003年“非典”疫情之后，我国加强了疾病控制体系的建设，较快地形成了国家、省、市、县四级疾控中心和各类专科疾病防治机构为骨干，医疗机构为依托，基层医疗卫生机构为网底，军民融合、防治结合且上下相衔的疾控体系，但从本次新冠疫情的应对看，由于复杂性时代和风险社会的来临，重大疫情风险监测的需求更强、范围更广，因而除要进一步明确一些部门如市场管理、检疫检验等的权责外，还需要尽快整合相关机构，完善其职能设置和权责规定，进一步织密重大疫情监测网络。

零售药店。重大疫情患者通常都有一些明显的病症特征，如新冠感染者的发热、咳嗽等。一些重大疫情感染者或者不了解或者由于种种原因不愿意到医院就诊，常会到药店买药。目前在抗击新冠疫情的态势下，许多地方已开始实施药店购买退烧药、止咳药等的实名制购药制度，这是一个监测疫情信息的重要方式。

二是加强不明原因疾病和异常健康事件监测，以便为良好的上下信息沟通为目标，规范重大疫情监测数据的上报，并建立区域重大疫情整体性治理所需的区域内层级间的监测数据互通。基于现行法律法规和制度建设基础，面对新的挑战，在重大疫情监测信息系统建设中，至少应展开以下的工作。

强化不明原因疾病和异常健康事件关注，并建设相应的上报机制。当前，由于复杂性时代和风险社会的到来，不仅以往曾肆虐人类的恶性传染病多有重现，而且不明原因疾病和异常健康事件出现的频率也越来越高(如“非典”、中东呼吸综合征和新冠出现时就属此类)。我国目前重大疫情的直报系统中，虽然也关注不明原因疾病和异常健康事件，但通常还是按照这些病症的表现归到相应类别的疾病当中进行报备，客观上存在着淡化这些传染性疾病危险性的可能。因此，应不断强化风险意识，依托不断织密的重大疫情监测网络，保持对不明原因疾病和异常健康事件足够的警觉，加强监测，并设立单独的上报系统。

完善重大疫情监测数据的上报机制。首先，完善各级各类医疗机构、市场管理部门、检疫检验等部门重大疫情相关数据的上报机制，即要对人员安排、专业化的上报内容和方式、上报时间、权责和责任追究等形成制度。其次，加快基层社区、相关商业部门与CDC相关数据上报的系统建设与制度安排。

消除区域内重大疫情监测的“信息孤岛”。根据《突发事件应对法》，区域地方政府是包括重大公共卫生事件在内的突发事件处置的责任人，(9)从应对重大疫情的决策看，在预警阶段即重大疫情的预警发布，我国的《传染病防治法》和《突发事件应对法》有不同的规定。前者规定为国家卫生行政部门和省级以上政府，后者根据突发事件的程度，规定为相应的属地政府，如最基本一级为县级政府。这是今后需要根据重大疫情应对需求进行调整的。而区域整体治理需要区域内重大疫情的信息通，同时，就重大疫情监测来说，在疫情的出现、发展及至最后消除过程中，如果区域内各网络节点上掌握相关信息，聚焦关注点，早发现、早报告，也必然会为区域内重大疫情的应对打下坚实的基础。因此，要依法依规对区域内一定层级内重大疫情的监测信息的共享及其机制建设进行探索，即要围绕着谁报、报给谁、谁可以用和如何用等制定出操作性的规定，形成重大疫情监测数据协调共享机制。

(三)推进对重大疫情的适时分析和集中研判，推进应对重大疫情政策方案的科学化，提高咨询系统对应对重大疫情决策的支撑能力

在重大疫情适时监测和监测信息有效归并的基础上，必须基于整体性治理的要求完善决策咨询系统的运行机制，在治理网络的相应节点上展开适时分析和集中研判，形成专业的决策咨询方案，为及时而科学的决策提供有力支撑。

1.以疾病预防控制中心为依托，加强制度和机制建设，展开对重大疫情的适时的专业化分析

所谓“适时的专业化分析”，是指对重大疫情，或者不明原因疾病和异常健康事件，进行生物学、医学和流行病学等的及时专业分析。目前区县疾病预防控制中心是我国基层的疾病预防控制机构，也是重大疫情整体性治理中监测信息的第一个汇集点，因而适时的专业化分析，县级疾病预防控制中心及相应的医疗机构等，是整个适时专业化分析的起点。从复杂性时代和风险社会应对重大疫情决策支撑系统运行的需求，以及目前已有的基础看，还应尽快展开以下工作。

1.3.3 粗多糖含量及提取率的测定 。将所得粗多糖溶液稀释至适当倍数后得样品溶液，精密移取样品溶液2 mL，按测定标准曲线的方法测定吸光度，由回归方程计算树舌灵芝粗多糖溶液中多糖的浓度，按下式计算树舌灵芝粗多糖溶液中多糖的含量：多糖含量(m0)=C·V·X；多糖得率(%)=m0/m×100%。式中，C为样品溶液中多糖的浓度(mg/mL)，V为样品溶液体积(mL)，X为稀释倍数，m为树舌灵芝干重(g)，m0为多糖含量(mg)。

以大数据技术为支撑，及时展现重大疫情监测数据的“治理涵义”。一是促进现有数据系统间的“互通”，及时抓住监测数据的含义，如建立了不明原因疾病和异常健康事件系统后，必须适时与出生死亡等相关数据系统进行比对分析；二是根据突发事件分级管理的要求，结合疾病预防控制的要求，完善重大疫情以及不同类型的不明原因疾病和异常健康事件的事件分级指标，形成重大疫情的智慧化预警多点触发机制。

加快推进传染病实验室建设，并使不同层级传染病实验室构成网络，保障和促进区域整体治理下不同层级染病实验室的适时分析。传染病暴发流行 ,是病原体通过传播途径在易感人群中引发的 ,对传染病的监测必须要包括病原体、传播途径和人群监测三个方面。现代社会，交通系统的迅速发展和人员流动的快速增加 ,使传染病的扩散能以更快的速度和更广的范围跨越地域界限而扩散，因而需要形成网络的传染病实验室进行适时的专业分析。2020年以来，各省区加强县一级的传染病实验室建设已开始展开。

2.推进综合性的集中研判，不断提升决策参考方案的科学性和针对性

应对重大疫情的决策，从危机管理来看，通常分为预防、预警、现场处置和恢复学习四个阶段决策，而各个阶段的决策必然是在进行了适时的专业化分析，通过集中研判后在一定的决策方案基础上形成的。目前，对重大疫情的集中研判，以及决策参考方案的形成，必须注意以下方面。

推进综合性的集中研判。一方面由于应对重大疫情决策较之其类型的决策突出的是信息不完整和未来的不确定，另一方面，除了最大限度地把握重大疫情病毒学、流行病学和医学等要求外，还必须考虑一定决策对社会和经济稳定与发展的影响，以及政策成本和政策风险等，因而这一集中研判必然是包括了上述各个方面的专业化的综合研判。从相关法律和政策规定的重大疫情治理主体责任看，应至少以州市一级为综合性集中研判的治理网络的基本结点，并逐步构成国家、省和州市有机相连的重大疫情综合性集中研判的网络和运行机制。

不断提升决策参考方案的科学性和可行性。应对重大疫情的决策挑战性在于较之其他决策，具有更为突出的信息不完整性、急迫性和未来的不确定性，但由于通常是决定在一定区域内采取大的强制性的行动，因而又在一个特定的紧急的情况下，要求决策参考方案具有常态程序决策的基本要求：一是根据明确的政策目标，即基于致力于公众的生命安全，并同时保障社会和经济的稳定和发展，既首先保证社会效益优先，又必须把握这一优先的资源投入的可能和效率，同时，还需要对所采取的政策措施所可能有的风险进行评估，也就是要进行政策的前评估；二是尽可能有两个或两个以上的决策参考方案可供选择。

上述的专业化的适时分析和综合的集中研判，都涉及应对重大疫情决策支撑系统的重要人力资源保障——专业团队。目前，我国应对重大疫情决策时，通常都有相关的医学等专家参与。虽然在现场专家会以个人身份或是提出处置的基本意见或是决策参考方案，但从重大疫情的应对的复杂性和挑战性，以及现代决策参考方案的要求看，每个专家身后都有一个研究团队，一个现代的公共卫生研究团队。近年来，我国正努力推进中国特色社会主义新型智库的建设，但从现有的公共卫生智库来看，除了CDC客观上是一个专业的疾病预防控制的研究机构外，以重大疫情或传染病的治理为主要研究领域公共卫生智库并不多。因此，应对现有的新型公共卫生新型智库加强病毒学、生物学、流行病学等的力量外，更要通过与相应的智库(如以社会、经济为主要研究领域的)建立相应协同工作机制，构成更综合而专业的应对重大疫情决策支撑需要的新型智库，以回应现代国家和区域对重大疫情整体性治理的需要。